Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Совет Федерации в системе высших органов государственной власти Российской Федерации :
1. Историко-правовой анализ становления бикамерализма в России .13
2. Место и роль Совета Федерации как палаты парламента Российской Федерации 39
Глава 2. Эволюция порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации до 2000 года :
1. Формирование Совета Федерации первого созыва 77
2. Замещение по должности как принцип формирования Совета Федерации 96
Глава 3. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в современных условиях :
1. Процедура назначения/избрания члена Совета Федерации 134
2. Недостатки и перспективы развития формирования Совета Федерации 170
Заключение 191
Библиографический список 195
- Историко-правовой анализ становления бикамерализма в России
- Место и роль Совета Федерации как палаты парламента Российской Федерации
- Формирование Совета Федерации первого созыва
- Процедура назначения/избрания члена Совета Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является, прежде всего, одной из характеристик и необходимым элементом правового статуса Совета Федерации. Анализ порядка формирования государственного органа является важной составляющей характеристики его правового положения. Ответ на вопрос о том, кто учреждает, образует, формирует личный состав государственного органа, способствует выявлению его правового статуса.1
Совет Федерации - палата Федерального Собрания, государственный орган, имеющий двуединую природу: это орган посредством которого субъекты Российской Федерации принимают участие в делах Федерации; это часть, внутриструктурное подразделение общероссийского парламента, осуществляющего установленные конституцией функции.
В настоящее время Совет Федерации находится на стадии становления. Безусловно, основы палаты уже заложены, и на современном этапе остро стоит проблема повышения эффективности осуществления государственных полномочий.
Эффективность во многом зависит от того, как палата формируется, какой способ для этого избран, как он закреплен в законе, в какой степени он соответствует объективным обстоятельствам социально-политического развития страны, потребностям общества и идее демократического участия граждан в управлении государством.
По мнению некоторых ученых,2 порядок формирования Совета Федерации имеет очень важное значение не только сам по себе, но и еще в ряде аспектов: связь порядка формирования с представительной природой парламента; с назначением парламента; с принципом разделения властей;
См. Органы Советского общенародного государства. / Б.Н. Топорнин, Б.М. Лазарев, М.А. Шафир. М., 1982., с.61 См. С.А. Авакьян Федеральное Собрание - парламент России., с.62-65; А.А. Безуглов, С.А. Солдатов Конституционное право России. Учебник для вузов в 3-х томах, М.: Профобразование, 2001, T.2 с.501-503.
4 самостоятельность члена Совета Федерации: свободным или императивным мандатом обладает член Совета Федерации; влияние порядка формирования на образ работы палаты.
Частое изменение порядка формирования Совета Федерации (трижды с 1993 года) свидетельствует о поиске наиболее оптимальной и эффективной модели формирования палаты российского парламента, а не утихающие дискуссии о порядке формирования Совета Федерации, как в политической практике, так и правовой науке, указывают на важность, актуальность и незавершенность этого вопроса.
Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать, определить и обобщить общие теоретические позиции, связанные с формированием верхних палат парламентов мира, раскрыть содержание понятия «формирование» и выделить его особенности, применительно к порядку формирования Совета Федерации, рассмотреть становление и развитие порядка формирования Совета Федерации России.
Опыт, полученный при использовании различных способов формирования Совета Федерации, нуждается в пристальном и детальном научном изучении. Практическая ситуация и имеющиеся научные подходы нуждаются в обобщении и оценке, результатом которых могут быть выводы и предложения по совершенствованию порядка формирования, что поможет найти наиболее оптимальный и эффективный вариант порядка формирования «палаты регионов» в нашей стране.
В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень научной разработанности проблемы. Настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного специального исследования и анализа порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальная
5 монографическая литература по данной проблематике отсутствует. Порядок формирования Совета Федерации был объектом исследования многих работ, но не как специальный предмет исследования, а в контексте исследования основного. Различные аспекты формирования верхних палат парламентов освещаются преимущественно в учебной и монографической литературе.
В силу специфики темы диссертации главное внимание было уделено современным отечественным исследованиям, которые касаются всего комплекса вопросов, связанных с порядком формирования Совета Федерации и его эволюцией.
При подготовке диссертации использована современная отечественная юридическая, политическая, публицистическая литература. Среди специалистов, затрагивающих в своих трудах отдельные аспекты проблематики Совета Федерации и порядка его формирования, можно отметить таких авторов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С.Автономов, И.А. Алебастрова, К.В. Арановский, М.В. Баглай, В.В.Балытников, А.А. Безуглов, Л.Ф. Болтенкова, В. Васильев, Н.И.Воробьёв, В.Д. Горобец, В.М. Городецкий, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, НЛ.Ерошкина, СЕ. Заславский, О.Н. Знаменский, И.К. Иванова, Н.М. Касаткина, А.Д. Керимов, Е. Козлова, Е.И. Колюшин, Т.Н. Коновалова, И.А.Конюхова, Ю.К. Краснов, Б.С. Крылов, Ю.В. Кудрявцева, О.Е.Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.П. Любимов, В.В. Маклаков, А.А.Мишин, A.M. Николаев, Н.Б. Пахоленко, М,В. Прохоров, А.В.Ростовцев, Г.Д. Садовникова, Л.В. Смирнягин, С.А. Солдатов, Б.А. Страшун, Б.Н.Топорнин, В.Е. Усанов, A.M. Федосеев, П.А. Федосов, И.В. Филиппов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский, М.А. Шафир, В.М.Шевырин, В. Шейнис, К.Ф. Шеремет, Е.А. Юртаева, Ю.Ф. Яров.
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты по смежным темам, защищенным в последние годы: ( Булаков О.Н., Вихарев А.А., Кириченко П.Н., Копцева Ю.В., Пригон М.Н.).
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования Совета Федерации РФ.
Предметом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые нормы, устанавливающие порядок и процедуры формирования Совета Федерации РФ, практика их реализации, а также сложившиеся в науке концепции и имеющиеся теоретические подходы, связанные с проблемами формирования верхних палат парламентов.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики Конституционного суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта по формированию верхних палат парламентов, провести комплексное исследование порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также выработать практические рекомендации по совершенствованию формирования палаты.
Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:
выявление причин, вызывающих необходимость образования второй палаты парламента;
исследование эволюции двухпалатное высших представительных и законодательных органов и порядка их формирования в России;
определение функциональной роли Совета Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации сферах его деятельности;
исследование и уяснение понятия «порядок формирования» применяемого к Совету Федерации Российской Федерации;
выявление видов и особенностей способов формирования верхних палат парламентов зарубежных стран;
исследование и анализ эволюции порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
изучение порядка формирования Совета Федерации и анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере формирования палаты;
раскрытие и анализ основных проблем и пробелов правового регулирования порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации;
разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет одно из первых специальных комплексных исследований, в котором рассматривается порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Диссертантом в процессе написания работы сформулированы несколько положений, отличающихся, как представляется, характеристиками научной новизны, которые и выносятся им на зашиту.
1. При характеристике порядка формировании Совета Федерации следует отметить, что, во-первых, это совокупность методов и приёмов, с помощью которых обеспечивается участие в формировании Совета Федерации уполномоченных субъектов, образующая своеобразный «стержень» порядка формирования. Во-вторых, это процедуры, обеспечивающие надлежащую реализацию прав и полномочий уполномоченных субъектов, по формированию Совета Федерации. При этом первая характеристика является основной, с помощью которой определяется каким образом достигается формирование Совета Федерации (выборы, формирование по должности, назначение, наследование и др.). Вторая характеристика раскрывает процедуру формирования Совета Федерации, соответствующую тому или иному порядку формирования (стадии и процедуры выборов, образующие избирательный процесс, стадии и
8 процедуры назначения члена Совета Федерации) и, обеспечивая тот или иной порядок формирования, выполняет служебную роль в формировании Совета Федерации.
Порядок формирования Совета Федерации представляет собой совокупность определенных приемов и действий управомоченных субъектов по формированию персонального состава Совета Федерации, совершаемых ими в рамках установленных Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации правил и процедур.
2. Выбор способа формирования верхних палат представительных и законодательных органов зависит от многих факторов (исторических, политических, экономических, социальных) и стоит в тесной взаимосвязи с назначением и местом в государственном механизме палаты парламента страны. По мнению диссертанта, необходимо указывать, что при формировании верхних палат парламентов в мировой практике используется либо один способ для всего состава палат, либо сочетаются различные способы формирования. И тогда, говоря об основных способах формирования палат, необходимо указывать какие способы используются для формирования всего состава палаты, а какие способы используются лишь для определенной части палаты. Необходимо различать способ формирования верхней палаты парламента (выборный, невыборный, смешанный) и способ замещения мандата депутата (члена) верхней палаты (которых большое множество), что позволит более точно и полно раскрыть классификацию способов формирования верхних палат.
З.Заложенный в Конституции принцип формирования Совета Федерации Российской Федерации содержит некую неясность и неопределенность в его реализации, предопределивший споры о природе представительства, месте, предназначении и роли Совета Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации самоотстранился от принятия решения относительно порядка формирования палаты по существу, косвенно
9 подтвердив наличие внутреннего противоречия, несовершенство положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка формирования Совета Федерации, места Совета Федерации в структуре парламента России, и своего рода незрелость российского федерализма.
Рассматривая Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации стоит отметить, что порядок формирования Совета Федерации, за всё время существования палаты парламента России, кардинально менялся трижды и эти изменения являются отражением эволюции российского федерализма. Сегодня можно сказать, что порядок формирования Совета Федерации является смешанным, сочетающим использование двух процедур - непрямых выборов в отношении представителей от законодательных (представительных) органов власти и назначения - от исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон, регулирующий порядок формирования Совета Федерации, отличается неурегулированностью многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне, что привело к росту нормативной базы субъектов РФ по данному вопросу, не всегда соответствующей федеральному. Порядок формирования Совета Федерации должен быть единым и предусматривать одинаковые процедурные правила избрания (назначения) членов Совета Федерации для всех субъектов Российской Федерации. Упорядочить и обеспечить единство процедуры избрания (назначения) членов Совета Федерации возможно путем совершенствования действующего законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, внесения в него соответствующих изменений и дополнений.
Обосновывается тезис о том, что совершенствование федерального законодательства, регулирующего порядок формирования Совета Федерации, осуществляемое сегодня в условиях незыблемости самих принципов образования палаты, не должно препятствовать дальнейшему поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации.
Аргументируется вывод о том, что переход к выборной модели формирования Совета Федерации невозможен без внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации. Конституционная конструкция порядка формирования практически исключает участие населения в процессе формирования Совета Федерации. Предлагаемые варианты законодательного перехода к выборной модели формирования палаты, являются скорее демократической ширмой, нежели желанием сформировать Совет Федерации с помощью истинно народных демократических выборов.
Представляется, что практическая эффективность перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации без повышения его роли в выполнении задач Федерального Собрания представляется нецелесообразным. Введение прямых выборов членов Совета Федерации потребует изменения их статуса, статуса всей палаты, взаимоотношений её с Государственной Думой. Это потребует расширить полномочия Совета Федерации в сфере законодательства, придать законодательным инициативам Совета Федерации особого статуса, приближенного к статусу законодательных инициатив Президента Российской Федерации, акцентировать контрольную функцию Федерального Собрания на Совете Федерации путем усиления его полномочий по парламентскому расследованию.
Переход к прямым выборам членов Совета Федерации должен быть лишь частью реформы палаты, направленной на построение сильной компетентной палаты, способной отражать интересы региональных сообществ граждан Российской Федерации. В случае перехода к выборному порядку формирования Совета Федерации, необходимо одновременно реализовать указанные предложения, по расширению компетенции Совета Федерации, так как только изменение порядка формирования палаты не даст должного эффекта, без наделения членов Совета Федерации полномочиями, соответствующими их статусу народных избранников.
Практическая значимость работы. Автором предлагаются конкретные практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, включая Конституцию), направленные на устранения имеющихся противоречий в определении статуса Совета Федерации применительно к порядку его формирования. Сформулированные определения, выводы и рекомендации могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе конституционного статуса Совета Федерации, состояния и перспектив развития парламентаризма в России, а также в учебном процессе при чтении курса конституционного права России и соответствующих спецкурсов.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительно-правовой, исторический, формально юридический, обобщения судебной практики и др.
Положения диссертации соотнесены с суждениями, оценками известных авторов, практических работников, политических деятелей, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили российские правовые акты - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента, акты федерального Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также отдельные нормативно-правовые акты Российской империи, СССР и РСФСР,
В процессе исследования автором использовалась правоприменительная практика федеральных судов, законопроекты, материалы палат Федерального Собрания, зарубежные источники права.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации использовались автором в практической деятельности при проведении
12 семинарских занятий. Основные положения диссертации были предметом обсуждения на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Российского государственного социального университета. Многие положения диссертации отражены в ряде опубликованных работ автора.
Структура диссертации обусловлена целями исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка нормативной и научной литературы.
Историко-правовой анализ становления бикамерализма в России
Парламент принадлежит к числу наиболее авторитетнейших и старейших институтов конституционного права. Общественно-политический и научный интерес к нему неизменно возрастает. Это положение с полным основанием относится и к России, в которой в результате глубоких политических и социально-экономических преобразований, принятия Конституции Российской Федерации 1993 года сформировано и успешно функционирует Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, один из ключевых и важнейших институтов новой российской государственности.
Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент нового общества. Он отличается от существовавших Верховных Советов. Особенностью российского парламента, заложенной в Конституции Российской Федерации 1993 года, стал принцип бикамерализма (двухпалатности) в организации Федерального Собрания. Бикамерализм парламента России закреплен в главе I статьи 11 Конституции. Согласно части 1 этой статьи Совет Федерации совместно с Государственной Думой составляют Федеральное Собрание - парламент страны, осуществляющий государственную власть наряду с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и судами. Закрепление принципа бикамерализма в главе I Конституции является показателем его фундаментальности, значимости и важности в организации парламента. Но насколько бикамерализм целесообразен для организации государственной власти?
В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки бикамерализма, как принципа организации законодательной власти. Бикамерализм на протяжении развития парламентаризма претерпел ряд изменений в его понимании и назначении и, прежде всего, идет речь о верхних палатах парламентов.
Первоначальная и изначально единственная функция верхней палаты носила чисто консервативный характер, выражающийся в участии представителей знати (аристократии) в законодательных органах. Т.е. верхнюю палату двухпалатного парламента рассматривали как аристократическую, элитарную структуру, которая отражает, по словам Монтескье, интересы «отличающихся преимуществом рождения, богатства или почестей». Они составляют «особое собрание, которое будет иметь право ограничивать народные инициативы, как народ имеет право ограничивать их»3
Самым знаменитым прототипом такой палаты является Палата лордов в Великобритании. В неё входит 703 члена, из них 587 пэров, избранных пожизненно, 75 наследных пэров, 16 судебных лордов, 25 архиепископов и епископов.
В более поздних концепциях верхней палаты выдвигается идея о том, что разделение законодательной власти между двумя палатами, разными по способу образования, численности и сроку полномочий, позволило бы менее многочисленной верхней палате выполнять полезную функцию ограничения и сдерживания нижней, народной палаты, если та будет сбиваться на неправильные решения. Тем самым улучшается качество принимаемых решений, а принимающие их институты увеличивают свою способность учитывать при принятии решений более широкий круг интересов и взглядов.
В ходе развития конституционного демократического государства изменился статус и назначение верхней палаты, не являющейся народным представительством и в некотором роде утратившей свою значимость.
Эволюция представлений о бикамерализме привела к пересмотру представительной природы верхней палаты, как представительства аристократического и к появлению представительства по территориальному признаку.
Анализ двухпалатной организации парламента содержат работы И.Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки двухпалатного парламента. К недостаткам английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «вопрос принятый даже единогласно в одной палате, может быль отвергнут большинством одного голоса в другой».4 Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которые предоставят одному собранию инициативу, а другому - лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений.
Достоинство двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление». Еще одним достоинством двухпалатной системы И. Бентам считает различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек, что способствует всестороннему рассмотрению дела: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают... известный корпоративных дух», имеющие естественный противовес другой палате.
Место и роль Совета Федерации как палаты парламента Российской Федерации
Конституция Российской Федерации учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (часть 1 статья 11). Поскольку эта статья помещена в главу 1 Конституции Российской Федерации - «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции Российской Федерации. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией -настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из части 1 статьи 135 Конституции).
Конституция РФ (статья 94) устанавливает, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребляемый термин. Но позже в этой статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного учреждения.
Конституция Российской Федерации 1993 года впервые называет Федеральное Собрание - парламентом. Как известно раньше в нашей стране критиковалась теория парламентаризма, отрицалась необходимость профессиональных парламентариев, депутаты сочетали работу в Верховных Советах с трудовой деятельностью по основному месту работы до выборов. Верховный орган власти работал сессионно, а постоянно действующим органом являлся избираемый соответствующим Верховным Советом Президиум. Конституция России 1993 года (часть 1 статья 99) провозглашает Федеральное Собрание постоянно действующим органом.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это положение закреплено в части 1 статьях 11 и 95 Конституции Российской Федерации. Палаты заседают раздельно, работают как независимые палаты парламента и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению.
Все это обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.
С позиции Конституции Российской Федерации Совет Федерации последовательно выступает палатой парламента, имеющей двуединую природу. С одной стороны, Совет Федерации выступает как палата, консолидирующая интересы субъектов Российской Федерации в парламенте. Именно в лице Совета Федерации наиболее отчетливо проявляется влияние федеративного устройства России на организацию государственной власти и деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Представляя интересы и мнения субъектов Российской Федерации, Совет Федерации получил неофициальный статус «палаты регионов», посредством которого субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной.
Определение Совета Федерации как «палаты регионов» со всей очевидностью отражает и порядок формирования этого органа. В соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Согласно указанным конституционным положениям представительство от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является паритетным: каждый из названных органов направляет по одному своему представителю, причем статус каждого из представителей в Совете Федерации равнозначен. Таким образом определяется и количественный состав Совета Федерации, который включает 176 членов. Конституцией Российской Федерации определен общий принцип формирования Совета Федерации. Детальное регулирование порядка формирования Совета Федерации устанавливается федеральным законом. Равное представительство от органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Совете Федерации создает возможности максимального учета позиции всех субъектов Российской Федерации при принятии решений.
Впервые за всю историю Российского государства в стране существует и работает структура представительной власти, реально обеспечивающая для каждого субъекта Российской Федерации независимо от его статуса равное представительство, равный голос и равные права на участие в принятии решения по любому вопросу, закрепленному за Советом Федерации.
В этом и суть федеративной составляющей природы Совета Федерации, которая раскрывает палату как орган, формируемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации, посредством которого субъекты принимают участие в делах Федерации, и решения которого имеют общегосударственный характер.
С другой стороны, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания Российской Федерации, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента, осуществляющего государственную власть наряду с Президентом РФ, Правительством РФ и судами.
Формирование Совета Федерации первого созыва
Выбор порядка формирования Совета Федерации в Российской Федерации был сопряжен со становлением нового политического и экономического строя, территориальной организации государства, системы органов власти и управления, что привело к принятию новой Конституции.
Необходимость принятия новой Конституции Российской Федерации, была осознана всеми политическими силами еще в ходе принятия Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. . На I Съезде народных депутатов (22 июня 1990 г.) была образована Конституционная комиссия, которая должна была разработать проект новой Конституции РФ.
В состав Конституционной комиссии вошли представители всех республик, краёв, областей, национальных автономий (102 человека). Перед комиссией стояла задача выработать проект, который отражал бы облик нового независимого государства, новой социальной системы, новую модель организации власти.
Поначалу работа комиссии проходила довольно быстро, уже через четыре месяца проект новой Конституции был не только подготовлен, но и опубликован для широкого обсуждения. Кратко рассмотрим эволюцию представлений Конституционной комиссии о структуре представительного и законодательного органа РФ, порядке его формирования.
По первому варианту Конституционной комиссии одна палата - Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая -Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом. По октябрьскому варианту 1991 года Верховный
Совет состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В Государственную Думу от территориальных округов избираются 300 депутатов, в Федеральный Совет избирается гражданами республик, земель по 3 депутата от каждой.
По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в неё избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. В июльском варианте 1993 года верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ.
Наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшимся Верховным Советом и Съездом народных депутатов, появились и другие проекты. Одни проекты не имели сколько-нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сил, а так же отдельных деятелей. Например, С,А. Авакьян и некоторые другие ученые к этой группе относит: проект рабочей группы под руководством СМ. Шахрая, родившийся в 1992 году в «недрах» Администрации Президента РФ; проект 1992 году Российского движения демократических реформ (РДДР); проект депутатов-коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим каким они видели представительный и законодательный органы РФ.
По проекту рабочей группы под руководством СМ. Шахрая законодательная власть РФ осуществляет парламент РФ. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. Федеральное Собрание -верхняя палата - формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящею не более чем из 2 человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов
Федерального Собрания - 3 года. Народное Собрание - нижняя палата -состоит из 400 депутатов, избираемых путем всеобщего избирательного права на 4 года. Причем каждые 2 года состав палаты обновляются наполовину.
Высшим представительным органом РФ, осуществлявшим законодательные, а так же контрольные функции, является по проекту Российского движения демократических реформ парламент - Федеральное законодательное Собрание, которое состоит из двух палат - Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на 5 лет. В состав Государственной Думы входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях от каждого субъекта по 2 сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется от этого.
По проекту депутатов-коммунистов Верховный Совет РФ характеризуется как высшей представительной орган государственной власти и единственный законодательный орган РФ, избираемый на 5 лет. Верховный Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат - Совета Республики и Федерального Совета. В Совет Республики депутаты избираются от территориальных избирательных округов. Половина депутатов Федерального Совета избирается от национально-территориальных округов, которые образуются в республиках и автономных образованиях по нормам: по 5 депутатов от каждой республики, по 3 депутата от автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов Федерального Совета избирается от территориальных округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым законодательством РФ.
Процедура назначения/избрания члена Совета Федерации
С принятием 5 декабря 1995 г. Федерального закона « О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» дискуссия о принципах формирования палаты парламента РФ не завершилась, а, напротив, получила импульс для своего дальнейшего развития. О чем свидетельствуют и запросы Совета Федерации169 и Государственной Думы170 в Конституционный Суд, и оценки руководителей палат парламента РФ Е.Строева, Г.Селезнёва , и высказывания депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, мнения ученых-юристов. Предлагалось несколько проектов реформирования порядка формирования Совета Федерации, некоторые вносились непосредственно в Государственную Думу, другие озвучивались в СМИ, как программа реформирования административной и властной системы России.174
19 мая 2000 г. Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу пакет законопроектов: «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации». В сопроводительной записке к законопроектам указывалось, что они направлены «на решение одной задачи: реформирование законодательных основ организации государственной власти в целях совершенствования механизма обеспечения её единства и укрепления законности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления». Заложенный в законопроектах комплекс мер должен был, по мнению Президента, послужить развитию «подлинных конституционных принципов федерализма, предполагающих сочетание широких прав субъектов Российской Федерации при формировании государственной политики с неукоснительным соблюдением федеральных законов».
В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что модель формирования Совета Федерации второго созыва оказалась неоптимальной, поскольку не обеспечивала непрерывный характер деятельности палаты парламента РФ и не способствовала созданию необходимых условий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе.
Законопроект состоял из 12 статей. Законопроект устанавливал порядок избрания членов Совета Федерации от каждого субъекта Российской Федерации. В соответствии с ним представители от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации избираются в состав Совета Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кандидатуры представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете
Федерации должны вноситься на рассмотрение этого органа председателем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения имеющихся в нем групп депутатов (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации они вносятся председателями палат). Кандидатуры представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Федерации вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Законопроект устанавливал постоянный характер работы палаты и четырехлетний срок полномочий членов Совета Федерации, в течение которого им было запрещено быть депутатами Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительного органа местного самоуправления, занимать иные государственные должности категории «А», а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе.
Порядок рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации представленных кандидатур законопроект оставлял за регламентами этих органов. Законопроект предусматривал, что после введения с 01 февраля 2001г. закона в действие избрание членов Совета Федерации в соответствии с новым порядком его формирования должно быть завершено не позднее 01 апреля 2001г. Со дня избрания в соответствии с новым законом членов Совета Федерации, работающих на постоянной основе, полномочия членов Совета Федерации — представителей от соответствующего субъекта Российской Федерации в Совете Федерации по должности прекращаются.
