Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая природа Совета Федерации Федерального Собрания России 12
1. Совет Федерации в структуре российского парламента 12
2. Формирование Совета Федерации 35
3. Совет Федерации и Государственная Дума Федерального
Собрания: основные параметры взаимоотношений 49
4. Эволюция двухпалатной системы парламента в России (историко-правовая ретроспектива) 62
Глава II. Компетенция Совета Федерации 83
1. Представительские полномочия Совета Федерации 86
2. Осуществление Советом Федерации законодательных полномочий 107
3. Контрольные полномочия Совета Федерации 129
Глава III. Организационно-правовые основы деятельности Совета Федерации 144
1. Структура Совета Федерации 144
2. Организационно-правовые формы деятельности верхней палаты российского парламента 159
3. Правовой статус члена Совета Федерации 167
Заключение 180
Библиографический список 184
- Совет Федерации в структуре российского парламента
- Формирование Совета Федерации
- Представительские полномочия Совета Федерации
- Структура Совета Федерации
Введение к работе
Учреждение Конституцией Российской Федерации двухпалатного парламента, сопровождаемое установлением других параметров парламентаризма, есть весьма заметное событие в организации государственной власти в современной России.
В соответствии с Основным законом страны Совет Федерации осуществляет разнообразные функции. Выполняя представительскую функцию, он выражает на федеральном уровне интересы субъектов Федерации, снискав себе роль «палаты российских регионов». Являясь полноправным участником законодательного процесса, Совет Федерации несёт свою долю тягот в законотворческой сфере. Им осуществляется также контрольная функция. Наконец, ему присуща специфическая для всех верхних палат функция сдерживания нижней палаты парламента. В этой роли он выступает элементом внутрипарламентской системы «сдержек» и «противовесов».
Сам факт трижды изменяющегося самым решительным образом с 1993 года способа формирования Совета Федерации показывает, что этот орган служит одним из главных источников парламентских реформ в нашей стране. Преобразования верхней палаты российского парламента ещё не совсем завершены. Они касаются различных аспектов организации и деятельности Совета Федерации: приёмов его образования (данная тема продолжает дебатироваться); перехода на постоянный режим работы его членов; изменения структуры этого органа и т. д. Принимая во внимание сказанное, а также практику деятельности Совета Федерации, часто оказывающегося в центре важнейших политических событий, становится очевидным, что верхняя палата парламента России требует самостоятельного исследования.
Научная привлекательность настоящей темы усиливается вследствие наметившейся в мире тенденции перехода к двухпалатной организации парламентов. Е. Строев квалифицирует это явление как характерную черту
парламентаризма наших дней. Если в 70-е годы в мире было 45 двухпалатных парламентов, то теперь их 67, и ещё в 12 странах намечено создание второй палаты.
Избранный предмет исследования имеет ощутимое значение и для юридической науки. Французский государствовед Марсель Прело называл вопрос об однопалатной или двухпалатной системах представительства одним из узловых в конституционном праве.2 Для российской правовой науки настоящая тема существенно значима ещё и потому, что Конституция России проводит формальное и содержательное различие между палатами Федерального Собрания.
В совокупности указанные факторы свидетельствуют об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Актуальностью исследования обусловливается цель работы -комплексный анализ конституционно - правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; определение его функционального назначения и места в структуре российского парламента.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
1. Выявление причин, вызывающих необходимость образования второй палаты парламента.
2. Демонстрация существующей зависимости между формой государственного устройства и двухпалатной структурой парламента.
3. Исследование эволюции двухпалатное™ высших представительных и законодательных органов Российского государства.
4. Определение функциональной роли Совета Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации сферах его деятельности.
5. Выявление общего и особенного в правовом положении Совета Федерации и Государственной Думы, специфики их взаимоотношений в рамках Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Сопоставление статуса Совета Федерации с правовым положением верхних палат парламентов других государств.
7. Обоснование самостоятельности Совета Федерации, необходимости сохранения его самобытного статуса, отличного от статуса Государственной Думы.
8. Выработка предложений, направленных на укрепление организационно - правового единства Федерального Собрания России, а также рекомендаций относительно перспектив деятельности Совета Федерации.
Методологической основой исследования являлся общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: анализ и синтез, формально - логический, системный, сравнительно -правовой, исторический, формально - юридический, обобщения судебной практики и др.
Положения диссертации соотнесены с суждениями, оценками известных авторов, в том числе зарубежных, практических работников, политических деятелей, проиллюстрированы ссылками на нормативные акты.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, конституционные акты России прошлых лет, федеральное законодательство, в том числе о способах формирования Совета Федерации, регламенты палат Федерального Собрания, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда России, конституционные акты иностранных государств.
Настоящее исследование является одной из первых попыток комплексного анализа правового положения Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Специальная монографическая литература по данной проблематике отсутствует. Различные аспекты организации и
деятельности верхних палат парламентов освещаются преимущественно в учебной и монографической литературе.
Диссертант опирался на научные труды дореволюционных и зарубежных авторов: А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Л.А. Велихова, М. Прело, Е. Уэйда, Г. Филлипса, Г. Кляйна, В. Цеє, А. Алена и др.
При подготовке диссертации использована современная отечественная юридическая, политическая, публицистическая литература. Весомый вклад в развитие идей парламентаризма содержится в трудах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, К.В. Арановского, М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, В.Б. Евдокимова, И.П. Ильинского, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, Н.С. Крыловой, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Н.А. Михалевой, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, В.Д. Перевалова, Т.С. Румянцевой, П.И. Савицкого, М.С. Саликова, Ю.И. Скуратова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина, А.А. Югова и др.
Отдавая должное ученым, занимавшимся в разные годы проблематикой парламентаризма, отметим отсутствие до настоящего времени единого комплексного исследования конституционно - правового статуса верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. Настоящее исследование направлено на восполнение этого пробела, изучение правового положения этого важного конституционного органа.
Новизна диссертации находит непосредственное выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Традиция двухпалатного парламента была заложена в России в начале двадцатого века. Так считают многие авторы, хотя и не все разделяют эту точку зрения. Палатами российского парламента стали Государственная Дума и Государственный Совет. Различные способы комплектования палат, специфический характер их представительства указывали на то, что Россия встала на путь бикамеральной организации парламента. Советский период
характеризовался отказом от идей парламентаризма, длительное время Россия не знала двухпалатного парламентского устройства. С начала 90-х годов идея двухпалатности эволюционировала от представлений о второй палате как инструменте регулирования национальных отношений до определения её роли в качестве органа представительства интересов всех субъектов Российской Федерации. В это же время принцип равноправия палат, лежащий прежде в основе организации парламента, сменился другим принципом - верхней и нижней палат, вытекающим из смысла конституционных норм.
2. Совет Федерации определяется, с одной стороны, конституционным органом, выражающим федеративно-государственный характер России. В этом качестве Совет Федерации обеспечивает интересы субъектов Федерации, согласовывая их с интересами центра. С другой стороны, это внутриструктурное подразделение Федерального Собрания, осуществляющее установленные Конституцией Российской Федерации представительские, законодательные, контрольные функции.
3. Анализируются причины двухпалатной организации парламента. Отмечается существующая зависимость между федеративной формой государственного устройства и организационно-правовой структурой парламента. В связи с этим делается вывод о том, что двухпалатность имеет прочную и естественную базу в основном в федеративных государствах. Двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации того же порядка.
4. Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, раздельны, как правило, заседания и т. д.). Вместе с тем в отдельных элементах наблюдается сближение Совета Федерации с Государственной Думой (в части перехода на постоянную основу функционирования, стремления внедрить прямые выборы как способ
формирования верхней палаты). По мнению диссертанта, названные преобразования не должны вести к превращению Совета Федерации в копию Государственной Думы. Самобытность Совета Федерации должна быть сохранена.
5. Государственная Дума и Совет Федерации отражают многомерный характер народного представительства, олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения (народная палата), а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности.
6. Представительной природе Совета Федерации соответствует принятый в настоящее время порядок его формирования. Он направлен на то, чтобы члены Совета Федерации в большей степени были связаны с интересами не только регионов, но и их властных органов. Совет Федерации в данном случае - участник системы отношений опосредованного народного представительства, в которой он выполняет роль выразителя уже согласованных, прошедших стадию обсуждения в региональных органах власти, аккумулированных ими, интересов.
7. Разная степень легитимации Государственной Думы и Совета Федерации воспринимается порой критически. Вследствие этого распространено мнение о том, что нижняя палата является более демократичной, а Совет Федерации, напротив, более консервативным. Поднять планку публичности существующего способа образования верхней палаты могут дополнения в действующий Федеральный Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской
1 В этой связи А. Н. Кокотов замечает, что представительные учреждения вообще и парламент в частности есть инструменты осуществления права народа на власть, которые должны конституироваться не как существующие сами по себе, а как элементы самоорганизации народа. См.: Конституционное право России. Екатеринбург. 2001. С. 96.
Федерации», связанные: с отказом от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации; выработкой стандартных положений, общих для всех регионов, касающихся, например, обязательного обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента, опубликование сведений об имуществе, размерах и источниках их доходов и т.д. По мнению автора, такие организационно-правовые средства призваны сделать процесс формирования Совета Федерации в большей степени гласным и прозрачным.
8. Необходима активизация законотворческого потенциала Совета Федерации. Это связано: с более широким использованием права законодательной инициативы (переход на постоянный режим работы членов Совета Федерации позволяет это сделать); участием верхней палаты в работе над федеральными законами на более ранней стадии, а не после их принятия Государственной Думой (для чего профильные комитеты и подразделения аппарата Совета Федерации должны находиться в постоянном контакте с соответствующими структурами Государственной Думы); с реализацией права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в нижней палате парламента (оно нашло отражение в новом Регламенте Совета Федерации); расширением перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать с «тематикой» ст. 106 Конституции России).
9. Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не должен распространяться на Совет Федерации. В верхней палате парламента может быть внедрен региональный принцип деятельности, как основа для образования групп членов Совета Федерации по субъектам, входящим в состав того или иного федерального округа. При этом региональный принцип, по мнению диссертанта, будет удачно дополнять
отраслевой принцип деятельности членов Совета Федерации в его комитетах и комиссиях.
10. С целью усиления организационно-правового единства Федерального Собрания возможно расширение перечня оснований проведения совместных заседаний обеих палат парламента. Этой же цели могли бы служить создаваемые палатами как постоянно действующие органы, так и временные структуры (комитеты, комиссии), общие для Федерального Собрания. Допустимо введение в конституционный оборот понятия «предметы ведения Федерального Собрания», которые должны находиться в исключительном ведении парламента в целом (например, при принятии Российской Федерацией обязательств: вытекающих из договоров или соглашений политического, военного или финансового характера; влекущих отмену или принятие законодательных мер для их исполнения; затрагивающих территориальную целостность государства).
Теоретическая и практическая значимость работы связана с обобщением опыта организации и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, исследованием различных аспектов правового статуса верхних палат парламентов других государств.
Материалы диссертации могут найти применение в научных разработках по проблематике парламентаризма, в преподавании курсов конституционного права, парламентского права. Сформулированные в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы для совершенствования законодательства.
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли свое отражение в опубликованных работах. Ряд выводов научного исследования обсуждались на научно-практических конференциях, в центральных средствах массовой информации, на кафедре конституционного права УрГЮА.
Структура диссертации обусловлена целями исследования и в соответствии с этим включает в себя введение, три главы, заключение и библиографический список нормативной и научной литературы.
Совет Федерации в структуре российского парламента
Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится.
Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.
Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами. В этой связи диссертант считает возможным охарактеризовать Совет Федерации как один из основных источников реформирования всего Федерального Собрания.
Предметом споров являются следующие положения.
Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации. Так, лидер созданной в Государственной Думе депутатской группы «Регионы России» О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования»1. Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»2.
Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения.
Разделение Федерального Собрания способствует уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентскои системы «сдержек» и «противовесов». По меткому выражению Б. Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к «законодательному двигателю» в лице Государственной Думы приставили «законодательный тормоз» в образе Совета Федерации . Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.
Подводя итог сказанному, отметим, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.
Во-вторых, поводом для дискуссии остаются полномочия Совета Федерации. Наиболее радикальные предложения, связанные с изъятием полномочий, принадлежащих верхней палате, последовали после создания новой федеральной структуры - Государственного Совета. Многими он рассматривается как некий конкурент, способный вытеснить Совет Федерации не только из политической жизни, но и с конституционного поля.
Формирование Совета Федерации
Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов комплектования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме и т. д. Любой из этих факторов существенен и способен в принципе оказать влияние на решение данной проблемы. И все же в большинстве стран вопрос о том, иметь одну палату или две, рассматривается исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы. Думается, что этот вывод точно отражает, в том числе и российскую специфику формирования и функционирования Совета Федерации Федерального Собрания России.
Говоря о способах формирования Совета Федерации, обратимся для начала к мировой практике образования верхних палат парламентов. Она обнаруживает большое разнообразие.
Первый - выборный порядок, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом.
Второй способ - прямо противоположный первому, невыборный. Он реализуется в формах назначения, занятия места парламентария по должности, по праву и даже по наследству.
Наконец, третий способ - смешанный характеризуется одновременным сочетанием первых двух вариантов в различных их проявлениях.
Кратко рассмотрим их и сопоставим с различными вариантами формирования Совета Федерации.
1. Многие специалисты различают прямые и непрямые выборы, разделяя последние на косвенные и многостепенные. Другие, однако, не согласны с таким подходом, считая, что излагаемое в отечественной литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным. Есть случаи, указывают члены авторского коллектива под руководством профессора Б. А. Страшуна, не подпадающие ни под один, ни под другой термин. Более того, эти авторы отрицают деление выборов на прямые и непрямые, заменяя их прямыми и косвенными, мотивируя тем, что «косвенные» антоним «прямых» и синоним «непрямых». Важно заметить, что конституционное законодательство отдельных стран использует термин «косвенный». В ст. 24 Конституции Франции указывается: «Сенат избирается путем косвенного голосования». В ст. 51 Конституции Республики Казахстан говорится, что избрание депутатов Сената осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании.3 Таким образом, этот вывод имеет вполне определенное и законодательством установленное обоснование.
Прямые выборы - это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность этих выборов заключается в отсутствии особого рода посредников (выборные коллегии, парламенты субъектов Федерации и т. п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно непрямым (косвенным) выборам.
В результате прямого избрания формируются Сенат США, Палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавались Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства1. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа2. А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов Палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 - по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава .
Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а особыми выборщиками (законодательными органами субъектов Федерации; нижними палатами парламентов; избирательными коллегиями; местными властями).
Законодательными органами субъектов Федерации образуются: Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); индийский Совет штатов (законодательными собраниями штатов).
В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах как Исландия и Норвегия. Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат.
Еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).
Представительские полномочия Совета Федерации
Потенциал представительства верхней палаты парламента выражается: во-первых, в его характере. Совет Федерации выступает органом территориального представительства субъектов Федерации. Однако представительство Совета Федерации - явление самодостаточное, существующее объективно, само по себе. Этой цели служит и особым образом спроектированный механизм его формирования: по два представителя от органов государственной власти российских регионов. Во-вторых, в разнородных по своему содержанию полномочиях Совета Федерации, закрепленных, главным образом, в ст. 102 Конституции России (кадровые, организационно-распорядительные, с различными сферами их применения). Несмотря на их разнопрофильный характер, они обусловлены и объединены в одну группу представительной природой верхней палаты Федерального Собрания; в-третьих, в обеспечении самостоятельной роли Совета Федерации в системе разделения государственной власти, а также во внутрипарламентском механизме сдержек и противовесов (полномочия, предусмотренные ст. 102 Конституции осуществляются Советом Федерации обособленно от Государственной Думы, согласие которой при их решении не требуется в принципе).
Рассмотрим подробнее полномочия Совета Федерации, выражающие его представительский характер. Большинство из них содержится в ст. 102 Конституции России, однако, есть и такие, которые находятся за ее пределами, в других законодательных актах. Особенностью полномочий этой группы является то, что они только названы Конституцией. Их детальное регулирование осуществляется регламентными нормами или положениями различных федеральных законодательных актов.
1. Порядок решения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации определяется главой 18 Регламента Совета Федерации. Соответствующая процедура может быть запущена в действие при условии поступления в Совет Федерации трех основных документов: соглашения об изменении границ, утвержденного законодательными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых изменятся; обоснования указанного соглашения, также согласованного субъектами; карты местности.
Эти документы направляются Председателем Совета Федерации в комитет по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключения. Оно готовится в течение 30 дней с момента передачи в комитет названных материалов. Заключение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета. На заседании должны присутствовать представители субъектов Федерации, границы которых предполагается изменить, представители Правительства и других органов государственной власти.
После принятия заключения комитетом вопрос об изменении границ между субъектами рассматривается Советом Федерации, на заседание которого специально приглашаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов, представители Правительства России. Процедура рассмотрения данного вопроса включает заслушивание докладов полномочных представителей законодательных органов тех регионов, границы которых предполагается изменить, а также заключения профильного комитета. Статья 147 Регламента Совета Федерации четко очерчивает круг лиц, выступающих с докладами. Это полномочные представители органов законодательной власти субъектов, утвердивших соглашение об изменении границ, хотя на самом заседании Совета Федерации вправе присутствовать также представители исполнительных органов этих субъектов.
Решение об утверждении изменения границ между субъектами принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением верхней палаты. Ходатайство об изменении границ может быть отклонено, что также оформляется постановлением Совета Федерации. В любом случае постановления направляются верхней палатой в органы государственной власти субъектов Федерации и в федеральные органы управления для исполнения.
Вопрос о границах субъектов Федерации является всего-навсего частью общего процесса федеративного устройства страны, обязательным участником которого Совет Федерации выступает в силу совокупности конституционных предписаний. Они определяют различные режимы и степень участия верхней палаты в решении той или иной проблемы. Скажем, в случае с изменением границ субъектов в порядке ч. 1 ст. 102 Конституции Совет Федерации действует самостоятельно, заключая выносимые им решения в форму постановлений. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса региона в соответствии с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Основного закона осуществляется в рамках другого конституционного режима. Такие вопросы решаются в соответствии с федеральными конституционными законами, процедура принятия которых требует непременного участия Совета Федерации, но уже не обособленно, а наряду с Государственной Думой и Президентом (ст. 108 Конституции Российской Федерации), а также новым Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Структура Совета Федерации
Внутреннему устройству Совета Федерации посвящена ст. 101 Конституции России, которая называет основные структурные звенья верхней палаты. Развернутое правовое регулирование структурной организации Совета Федерации, взаимоотношений составных частей палаты осуществляется ее Регламентом.
Структура Совета Федерации включает четыре уровня: руководящий (Председатель Совета Федерации и его заместители, Совет палаты); основной (пленарный состав Совета Федерации); функциональный (комитеты и комиссии); вспомогательный (аппарат Совета Федерации).
Статья 9 нового Регламента содержит перечень органов и должностных лиц Совета Федерации. К числу первых отнесены: Совет палаты; комитеты; комиссии Совета Федерации. Должностными лицами признаются: Председатель Совета Федерации, его первый заместитель, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и комиссий, их первые заместители и заместители, члены комитетов и комиссий Совета Федерации (член Совета Федерации, помимо должностей члена комитета (комиссии), вправе занимать в палате еще не более одной должности, за исключением случаев, предусмотренных Регламентом).
Верхняя палата самостоятельно формирует свое руководство в лице Председателя Совета Федерации и его заместителей. Они избираются из числа членов палаты тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации. Цель такого требования очевидна: не дать преимуществ какому-либо из субъектов Федерации, хотя и без того понятно, что подавляющее большинство регионов в руководстве палаты вообще не представлено.
Очень важно, что Председатель, его заместители не образуют коллегиального органа, руководящего палатой - по примеру прежних Президиумов Верховных Советов. Председатель осуществляет руководство палатой единолично, по такому же принципу он принимает решения. Подобный стиль руководства является доминирующим с начала 90-х годов в управленческой системе России. Он почти вытеснил прежде распространенный коллективный принцип, культивировавшийся в советское время. Между тем те, кто поторопились распрощаться с коллегиальностью, ошиблись. Жизнь потребовала вернуться к практике функционирования коллективных органов. Вот почему в Совете Федерации был создан специальный орган - Совет палаты, который не подменяет собой Председателя и не отменяет единоначалие, но при этом служит цели коллективной выработке решений.
Председатель Совета Федерации и его заместители избираются на срок их полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Они могут быть избраны повторно, на новый срок, но не более двух сроков подряд.
Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами Совета. Каждый член палаты может предложить только одну кандидатуру. По всем кандидатам, давшим согласие баллотироваться, проводится обсуждение, в ходе которого они выступают на заседании и отвечают на вопросы членов Совета. Далее наступает утверждение списка кандидатур для голосования. Согласно Регламенту кандидат считается избранным, если в результате он получил более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Возможен второй тур голосования в случае, если ни одна из кандидатур не получила требуемого для избрания числа голосов. Избранным на должность Председателя Совета Федерации по итогам второго тура голосования считается тот кандидат, который получил наибольшее число голосов, но не менее половины от общего числа парламентариев. Если во втором туре Председатель не избран, то процедура выборов повторяется заново, начиная с выдвижения кандидатур.
Новым Регламентом учреждено звание почетного Председателя Совета Федерации. Оно является пожизненным. Обладателем такого звания может быть Председатель Совета Федерации, прекративший свои полномочия на этом посту. Решение об избрании почетного Председателя принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением. Почетному Председателю предоставляется возможность участвовать в заседаниях палаты с правом совещательного голоса, получать документы, материалы, иную информацию.
Совет Федерации самостоятельно принимает решение о количестве заместителей Председателя Совета. Первоначально (1993-1995 гг.) их было трое, с 1995 года их число увеличилось до четырех. В обновленном составе верхней палаты избраны первый заместитель и три заместителя Председателя Совета Федерации.
Кандидатуры заместителей предлагаются Председателем Совета. По каждой кандидатуре в отдельности проводится обсуждение и раздельное голосование в порядке, установленном для избрания спикера палаты.
Заместители, работающие в период с 1995 по 2001 гг., были избраны тайным голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями «Большая Волга», «Черноземье», «Сибирское соглашение», а также регионами Северного Кавказа.
