Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Парламент в России: общая характеристика и история развития 14
1. Представительная власть, парламент и парламентаризм: понятие, общая характеристика и соотношение 14
2. Исторические предпосылки создания и деятельности Государственной Думы 46
3. Государственная Дума как палата Федерального Собрания Российской Федерации: особенности правового положения в парламенте России 73
Глава 2. Организационно правовые основы деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 87
1. Формирование Государственной Думы Федерального Собрания: общее и особенное 87
2. Законотворческие полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: понятие, реализация 112
3. Контрольные и иные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 132
Заключение 165
Список использованной литературы и нормативных источников 169
- Исторические предпосылки создания и деятельности Государственной Думы
- Государственная Дума как палата Федерального Собрания Российской Федерации: особенности правового положения в парламенте России
- Законотворческие полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: понятие, реализация
- Контрольные и иные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современные условия взаимодействия различных ветвей государственной власти в Российской Федерации предъявляют все новые требования к его качеству с целью поиска оптимального баланса между соответствующими органами власти, что способствовало бы реализации таких конституционных принципов, как: принадлежность власти народу, ее неотъемлемость, сменяемость, гарантированность, участие населения в ее осуществлении.
Особенности любого периода развития государства получают свое отражение в реализации принципа разделения властей и во взаимоотношении властных государственных структур с главным источником власти – населением. Начало ХХ века, как и начало XXI века, в истории Российской государственности являются переломными этапами, предопределяющими вектор дальнейшего ее развития. Именно на современном этапе актуализируются основные вопросы определения оптимальной модели построения государственной власти, требующие своевременного, а главное - качественного их законодательного закрепления. При этом внешнее выражение такого закрепления должно не только устанавливать рамки и цели построения такой модели, но и обязано отражать реальное содержание и наполнение механизма государственной власти, важным институтом которого выступает парламент, эффективная и действенная работа которого в значительной степени позволит снять отдельные вопросы социальной напряженности, а в некоторых случаях - спасти от революционных сценариев развития государства в тех или иных исторических условиях. Все это свидетельствует о возрастании роли и значения законодательной власти, а также в целом парламентаризма в конкретных исторических условиях.
Поиск оптимального баланса интересов личности, общества и государства настоятельно требуют совершенствования как процедуры формирования законодательной (представительной) власти, так и повышения качества и эффективности ее деятельности.
Конституционное регулирование парламентаризма в Российской Федерации включает в себя нормы, определяющие не только статус парламента Российской Федерации – Федерального Собрания, выборы депутатов Государственной Думы, формирование Совета Федерации, вопросы внутренней структуры как самого Федерального Собрания Российской Федерации, так и его структурных элементов – Государственной Думы и Совета Федерации; вопросы компетенции каждой из вышеназванных палат и пути их реализации, но и нормы, определяющие направления взаимодействия палат как друг с другом, так и с иными ветвями власти.
Необходимо особо подчеркнуть, что именно на рубеже первого десятилетия XXI века следует говорить о необходимости обновления федерального законодательства, которое закрепило бы возрастающую роль парламентаризма в России в целом и особое положение в нем, прежде всего, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако такое реформирование должно основываться на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах и исходить из сохранения стабильности Основного закона. Так, в частности, об актуальности вопросов, связанных именно с Государственной Думой Федерального Собрания, свидетельствует регулярность реформирования порядка выборов депутатов данной палаты, которое, как правило, обусловлено поиском оптимальной модели избрания парламентариев, отвечающей требованиям легитимности и представительности. Постоянное реформирование избирательных систем, осуществляемое фактически перед каждыми выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, либо после их проведения (не исключением стали и выборы 4 декабря 2011 года), говорит и о необходимости реформирования политической системы. Это еще раз подтверждает ценность и обоснованность правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 28 февраля 2012 года №4–П «По делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т.И. Романовой».
Следует учитывать, что Государственная Дума, являясь обязательным элементом двухпалатной структуры федерального законодательного органа, по своей природе и назначению обязана осуществлять деятельность по принятию федеральных законов и взаимодействовать в данном процессе с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и другими участниками законодательного процесса. Оптимизация данного взаимодействия является значимой как для парламента в целом, так и Государственной Думы - в частности.
Вопросы значимости полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (законотворческих, контрольных и иных) приобретают все более четкое выражение и, по мнению С.А. Авакьяна, являются обязательным элементом баланса ветвей власти.
Тем не менее, ряд теоретических вопросов до настоящего времени остается не до конца решенным. Комплексное исследование конституционно–правового статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом происходящих законодательных изменений еще далеки от завершения.
Необходимость гармонизации интересов общества и государства требует осмысления объективных процессов, происходящих в развитии политической системы Российской Федерации, гражданского общества и формирования демократического правового государства. Все это свидетельствует об актуальности выбранной темы и необходимости изучения и последующего совершенствования конституционно - правового статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в условиях законодательных реформ и меняющихся общественных требований к представительной (законодательной) власти в целом.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных (законодательных) органов власти на федеральном и региональном уровнях посвящены исследования С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Л.А. Григоряна, И.Г. Дудко, А.В. Зиновьева, М.Ю. Зубарева, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, Е.И. Колюшина, Г.Н. Комковой, Е.И. Козловой, А.И. Козлова, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян, В.Н. Руденко, П.И. Савицкого, А.С. Саломаткина, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Н.И. Шаклеина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, А.А. Уварова, Л.М. Энтина, Б.С. Эбзеева и других.
В работе использовались и научные труд таких ученых как: Н.Ф. Анненский, И. Бентам, В.Н. Гессен, И.В. Гессен, Л. Дюги, Д. Локк, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, М. Эдингер и других.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере политико-правовой организации и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и определяющие ее конституционно – правовой статус.
Предметом исследования выступает конституционно – правовое регулирование статуса и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доктринальные положения о представительной власти, представительных (законодательных) органах власти.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, Конституции отдельных зарубежных стран, нормативно-правовые акты Российской Империи и советского периода.
Теоретической основой исследования послужили труды российских ученых: С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, О.Н. Булакова, А. А. Безуглова, Н.А. Богдановой, И.В. Выдрина, И.В. Гранкина, В.Д. Горобца, И.Г. Дудко, В.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Г.Н. Комковой, О.Е. Кутафина, И.А. Кравца, В.И. Крусса, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Л.А. Нудненко, А.С. Соломаткина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Н.И. Шаклеина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других ученых, внесших значительный вклад в рассмотрение вопросов парламентаризма в России, развитие российского конституционализма, народовластия, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти
Эмпирическую базу исследования составляют: материалы деятельности Государственной Думы в дореволюционный (с 1906 до 1917 года) и современный период, а также иные документы и материалы, отражающие практику организации и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, историко-юридический, сравнительного правоведения и другие. Их применение в сочетании с достижениями научной мысли позволило выявить и предложить решение поставленных в работе задач.
Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно – правовое исследование теоретических и практических вопросов формирования и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, особенностей характеризующих ее конституционно – правовой статус, их нормативное отражение в конституционном законодательстве, а также имеющихся в данной сфере научных взглядов.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:
- на основе анализа имеющихся литературы и правовых источников выявить исторические особенности и закономерности становления и развития представительной (законодательной) власти в России;
- выявить и изучить закономерности, тенденции развития парламентаризма в Российской Федерации;
- исследовать современные модели организации парламента, выявить специфику двухпалатной структуры парламентов, определить особенности взаимодействия его палат;
- проанализировать порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в том числе и законодательные инициативы 2011-2012 годов) в целях формулирования предложений по совершенствованию избирательной системы, применяемой при формировании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
- раскрыть основные элементы конституционно–правового статуса Государственной Думы и определить его соотношение в целом с конституционно–правовым статусом парламента Российской Федерации;
- выявить проблемы взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с иными органами государственной власти, в том числе по реализации ею своих полномочий;
- проанализировать особенности регламентного порядка закрепления законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании и определении роли и значения парламента в целом в системе разделения властей, а также конституционно – правового статуса Государственной Думы в отечественном парламентаризме. В работе предложено определенное видение порядка формирования и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, реализации ею полномочий, что позволило внести предложения по совершенствованию соответствующего законодательства. В ходе исследования делается вывод о необходимости дальнейшего проведения реформ в области закрепления и реализации конституционно – правового статуса как самого парламента, так и Государственной Думы.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие содержание работы:
-
Под парламентаризмом в Российской Федерации следует понимать такую систему организации власти, при которой существует независимая организованная представительная (законодательная) ветвь власти, осуществляющая взаимодействие с иными ветвями власти и наделенная контрольными полномочиями по отношению к ним, внешним выражением которой является двухпалатный парламент, обеспечивающий непрерывную связь суверена с государством и обладающий признаками выборности, народовластия и организационной самостоятельности.
-
На основе анализа существующих подходов к определению парламента, автором обобщены характеристики данного органа, позволившие определить понятие парламент как выборный, коллегиальный, постояннодействующий, государственный орган, характеризующийся особой связью депутатов с избирателями, обладающий исключительным правом принятия законов, контрольными и финансовыми полномочиями.
-
В процессе изучения опыта деятельности Государственной Думы Российской Империи выделены основные характеристики данного органа законодательной власти и особенности взаимодействия с исполнительной властью, обоснована взаимосвязь и тенденции развития отдельных элементов конституционно – правового статуса Государственной Думы дореволюционной России, которые получили свое отражение и в качестве элементов конституционно – правового статуса Государственной Думы в современных условиях.
-
В конституционно – правовом статусе Государственной Думы как системном образовании выделяются и рассматриваются такие элементы как: общая конституционно – правовая характеристика Государственной Думы, порядок ее избрания, компетенция и взаимосвязь с другими органами государственной власти.
-
В работе сформулированы и рассмотрены характерные особенности взаимодействия Государственной Думы Российской Федерации с Советом Федерации Федерального Собрания, что позволило внести предложения по совершенствованию взаимодействия палат парламента, в том числе путем внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации и поправок в федеральное законодательство. В частности, предлагается установить сроки рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации не позднее чем в две сессии; закрепить обязательность рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой, в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; ввести практику совместной работы членов Совета Федерации и депутатов над законопроектами при их рассмотрении в Государственной Думе в случаях, когда законы принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
-
В целях повышения качества законодательных инициатив, а также уменьшения наметившейся несогласованности между федеральными и региональными законодательными органами Российской Федерации, предложено создать институт предварительной экспертизы законопроектов (предварительной законодательной экспертизы), который сочетал бы в себе представленность региональных законодателей, представителей общественных организации, ведущих специалистов в области права. Предполагается, что такое взаимодействие должно осуществляется не только на стадии подготовки законопроекта, но и в период прохождения закона в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
-
В рамках оптимизации законодательного процесса, повышения качества принимаемых законов необходимо обеспечить реализацию положений ст. 100 Конституции Российской Федерации, в связи с чем внести уточнение в Федеральный Конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», закрепив обязательность ежегодного выступления Председателя Конституционного Суда перед Федеральным Собранием с посланием, а в регламенты палат внести нормы об обязательном заслушивании таких посланий на совместных заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации. В структуре послания должны быть определены следующие содержательные элементы: обзор принятых постановлений Конституционного Суда, обзор практики применения нормативно-правовых актов, а также сроки и порядок исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации.
-
На основе проведенного анализа действующего избирательного законодательства и законодательных инициатив Президента Российской Федерации высказано мнение о том, что их реализация не в полной мере обеспечит представленность всех слоев населения в Государственной Думе и не трансформирует избирательную систему в целом, а лишь приведет к определенной трансформации существующей пропорциональной избирательной системы. В связи с чем в работе обосновывается необходимость возвращения к смешанной избирательной системе, в рамках которой по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам избирается 225 депутатов, остальные 225 депутатов - по пропорциональной избирательной системе.
-
Вносится предложение на законодательном уровне ввести запрет на получение конституционного большинства депутатами одной фракции в Государственной Думе Федерального Собрания. Отмечается, что данная инициатива положительно скажется на реализации принципа многопартийности и обеспечения политической стабильности в обществе.
-
В рамках оптимизации кадровых полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации обосновывается возможность закрепления требования, согласно которому в Государственную Думу при выдвижении кандидатур Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты, Председателя Правительства Российской Федерации вносится по 3 кандидата единовременно, с тем, чтобы обеспечить демократический характер данной процедуры.
-
Вносятся и другие предложения, направленные на совершенствование организации и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, обеспечивающие развитие ее конституционно – правового статуса.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее направленностью на рассмотрение актуальных проблем организации и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, уточнение ее конституционно-правового статуса и определение места и роли в структуре парламента. Содержащиеся в работе положения, выводы могут быть использованы в законотворчестве, для дальнейшего исследования правового статуса как парламента в целом, так и его палат, а также в учебном процессе при преподавании учебных курсов конституционного (государственного) права, парламентского права.
Практическая значимость исследования выражается в предложениях по совершенствованию порядка формирования и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которые могут использоваться в правотворческой и правоприменительной деятельности законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России, где проводилось его рецензирование и обсуждение. Отдельные положения диссертационного исследования излагались автором на научно-практических конференциях, а также нашли свое отражение в научных публикациях.
Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором в преподавании курсов конституционного (государственного) права России, муниципального права России, спецкурса «Обеспечение прав человека в деятельности правоохранительных органов».
Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Исторические предпосылки создания и деятельности Государственной Думы
История народного представительства в системе органов государственной власти насчитывает не один век и берет свое начало от вече в Киевской Руси и Боярской Думы уже в Московском Царстве. Однако признавать эти учреждения органами парламентского типа не представляется возможным ни в силу порядка их формирования, ни, тем более, в силу их полномочий.
В некотором смысле зарождением парламента справедливо считаются XVI-XVII века, когда в истории Московского государства впервые появляются и получают свое развитие Земские соборы. Историю Земских соборов можно условно разбить на два этапа в зависимости от исторической ситуации конкретного периода времени, от силы власти самодержавного монарха и от модели представительства на Земском соборе. Первый -создание и оформление основных государственных и политических институтов сословно-представительной монархии и их поступательное развитие до конца XVI века; второй - расцвет представительства в период «смуты» и его дальнейшее угасание.
На первом этапе в сложном составе Соборов XVI века можно было выделить четыре группы членов: одна представляла собою высшее церковное управление, другая - высшее управление государства, третья состояла из военно-служилых людей, четвертая - из людей торгово-промышленных1. При этом представительная природа этого органа была спорной, поскольку представители на Собор не избирались населением. Как метко подметил В.О. Ключевский, «Земский собор XVI в. был в точном смысле совещанием правительства с собственными агентами» . Таким, соответственно, был и первичный тип земского представительства.
Второй этап связан с периодом «смуты». Прекращение царского рода само по себе было редкостью и политическим кризисом. Впервые народ избирал монарха. Поэтому отдельные историки утверждают, что, начиная с земских соборов, понятие «государство» стало связываться с понятием «народ», где последний стал проявляться как субъект политической силы. Так, уже в XVII веке Земский собор являлся в некотором роде двухсоставным представительным органом: в первую его часть по-прежнему входили представители высшего сословия, члены боярской думы, церковное руководство, начальники приказов и т.п., во вторую - выборные представители всех сословий. Главным итогом второго этапа стала замена правительственного агента (XVI в) на выборного народного челобитчика (XVII в.); соборное челобитье стало нормой народного представительства, высшим порядком взаимодействия верховной власти и народа . При этом сфера деятельности Земских соборов была достаточно широкой и включала в себя вопросы внешних сношений, установление налогов и платежей, поддержание порядка внутри страны и даже военное распоряжение в случае вторжения врага и т.д. Именно в практике формирования Земских соборов впервые появляются профессиональные работники, которые обеспечивают организацию выборов: прообраз мандатной комиссии; протоколы, фиксирующие волеизъявление избирателей. Условия формализации всё более проникают в избирательный процесс, внося в него новое качество.
Земский собор был в какой-то мере органом сословного представительства, но представительство это не было полным. Главным же итогом деятельности «первых русских парламентов» стало широкое распространение идеи представительства среди населения русского государства. Это была первая масштабная попытка привлечь выборных от населения к участию в управлении делами государства. Ничего подобного в практике Российского государства раньше не было. Именно зарождение идеи народного представительства и апробация ее на практике и есть причина нашего обращения к столь раннему периоду истории.
Следующим же значимым в вопросе становления представительной власти и парламентаризма в России стал период «просвещенного» правления Екатерины II, который можно охарактеризовать как период, когда демократические веяния Запада были не чужды и для России.
Наибольшего внимания, на наш взгляд, заслуживает введение в практику Уложенной комиссии. Одним из видных представителей этого периода времени, чьи идеи представляют наибольший интерес, был граф Н.И. Панин1, который создал несколько проектов. Самый радикальный проект дошёл до нас в речи М.А. Фонвизина: «Панин предлагал основать политическую свободу сначала для одного дворянства в учреждении верховного Сената, часть членов которого была бы от короны, а большинство состояло бы из избранных дворянством из своего сословия... Сенат был бы обличён полною законодательной властью, а императорам оставалась бы власть исполнительная с правом утверждать обсужденные и принятые сенатом законы, обнародовать их» . В России появляется идея разделения представительной и законодательной власти, но представительство пока не рассматривается вне рамок дворянского сословия.
Во второй половине XVIII века в России сформировалось новое течение общественно-политической мысли - просветительство . К числу наиболее развёрнутых конституционных проектов этого течения относится «Представление об учреждении законодательной, судильной и наказательной власти в Российской империи», направленное к Екатерине II в 1768 году. Законодательная власть согласно «Представлению» должна вручаться монарху и сенату. Опасаясь гонений, Десницкий подчёркивал, что сенат будет находиться в «единственном повелении монарха» и ничто не будет иметь силы указа, «пока не получит себе на то монаршего изволения или подтверждения»1. С целью укрепить независимость сената от воли монарха, просветитель планировал его состав из «шести или восьми сот персон». Такой многочисленный сенат должен был стать весьма авторитетным выразителем общественного мнения, и с ним в той или иной мере пришлось бы считаться.
Видное место в развитии парламентаризма в России сыграла уложенная комиссия Екатерины II 1767 г., которая не являлась парламентом, но формировалась путем выборов, а порядок выборов, ведение дел, статус депутата соответствовали парламентским обычаям конституционных стран Запада.
Государственная Дума как палата Федерального Собрания Российской Федерации: особенности правового положения в парламенте России
Для раскрытия вопросов конституционно-правового статуса Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следует обратить внимание на то, что Государственная Дума все же является составной частью парламента России, а значит, вбирает в себя некоторые отдельные характеристики и элементы статуса этого органа государственной законодательной власти. С этой целью следует обратить внимание на различные элементы статуса Федерального Собрания, определив тем самым, какие из них относимы к Государственной Думе и являются особенными, определяющими структуру и деятельность «нижней» палаты парламента.
Прежде всего, следует уделить внимание определению конституционно-правового статуса, различным подходам к составляющим этого термина. Как отмечает С.Э. Несмеянова, «чаще всего понятие конституционно-правового статуса того или иного субъекта конституционных правоотношений дается через перечень составляющих конкретный статус элементов»1. Однако вопрос о количестве элементов статуса представительного органа остается дискуссионным и неоднозначно решается в отечественной правовой науке.
Например, Б.Н. Габричидзе в число таких элементов включает политическую и государственно-правовую характеристику органа государства, место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, их соотношение; основы взаимоотношений органов между собой; важнейшие принципы организации и деятельности государственных органов; основы компетенции; виды правовых актов государственных органов . В.Е. Натуев, анализируя конституционно-правовое наполнение статуса законодательных (представительных) органов в РФ, указывает на закрепленное Конституцией РФ и нормативно-правовыми актами положение законодательного (представительного) органа, характеризующее 1) правовую природу данного органа государственной власти, 2) взаимосвязь и место в системе органов государственной власти, 3) порядок формирования и 4) организационную структуру1.
Отличную точку зрения высказывает Н.А. Богданова, которая выделяет следующие элементы конституционно-правового статуса органа публичной власти: место субъекта в обществе и государстве, его социально-политическая роль и назначение; общая правоспособность; права и обязанности или компетенция и ответственность; гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъекта. Д.В. Наконечный выделяет конституционно-правовую характеристику, порядок организации и принципы деятельности, структуру, процедуру формирования, статус депутатов, компетенцию, ответственность, взаимодействие с другими высшими органами государственной власти.
Исследуя представительные (законодательные) органы РФ и ее субъектов, Н.И. Шаклеин отмечает, что конституционно-правовой статус -это положение субъекта, урегулированное не только нормами конституции, но и других источников права, определяющих правовое положение парламента в системе органов государственной власти. В развитие этого тезиса он уточнил, что реализация конституционно-правового статуса российского федерального парламента во многом зависит от развития парламентаризма в стране, характеризуемого как: а) собственно деятельность парламента в пределах своей компетенции по реализации основных функций - представительной, законодательной, контрольной; б) процесс равноправного (доминирующего) взаимодействия парламента с другими высшими органами государственной власти страны; в) конструктивное сотрудничество с гражданским обществом, непарламентскими политическими партиями, общественными объединениями, профсоюзами и т.д., опирающееся на сложившийся уровень политической и правовой культуры в государстве и обществе1.
Анализ научных трудов показывает, что большинство авторов (за редким исключением2) не выделяют такой элемент статуса органа власти, как ответственность. Соглашаясь утверждением о важности вопросов юридической ответственности государственных органов, рассматривать ее в качестве элемента статуса Государственной Думы считаем нецелесообразным и необоснованным.
Таким образом, трансформируя и преломляя концепцию Н.И. Шаклеина с учетом мнения других ведущих конституционалистов, в рамках представленной диссертации рассматриваются следующие элементы конституционно-правового статуса непосредственно Государственной Думы как самостоятельной части представительного органа: 1) общая конституционно-правовая характеристика, 2) порядок избрания, 3) компетенция, 4) взаимодействие с другими органами государственной власти.
Для определения общей правовой характеристики Государственной Думы обратимся к вопросу общего статуса федерального парламента в Российской Федерации. Как уже отмечалось ранее, органы законодательной власти занимают ключевое положение в системе разделения властей многих стран, поэтому в большинстве стран история становления этих органов власти насчитывает не одну сотню лет, и все это время человечество находится в поиске оптимальной системы, которая отвечала бы всем современным тенденциям, развития общества. Наиболее часто в развитых странах вне зависимости от политического режима и территориального устройства предпочтение отдается именно бикамеральной структуре парламента, к примеру, в Австрии, Великобритании, Италии, США, Франции, Швейцарии и др. Не стала исключением и Российская Федерация.
Вопросу изучения бикамерализма посвящено большое количество трудов, среди которых особое место занимают работы И. Бентама, Ю.В. Копцевой, С.А. Авакьяна, А.Т. Карасева, Н.А. Филипповой, И.В. Гранкина, А.А. Вихарева, О.Н. Кулакова, О.В. Мильчаковой, Е.А. Антроповой, Н.И. Шаклеина и других.1
О достоинствах и недостатках бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М.С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. Напротив, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура служит гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения плюрализма мнений2.
При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны стало мнение о том, что палата советников сможет быть своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате.
Законотворческие полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: понятие, реализация
Вопрос характеристики законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является одним из ключевых в рамках проводимого исследования, ввиду того, что законодательно Государственная Дума как одна из двух палат Федерального Собрания - парламента Российской Федерации - определена в Конституции Российской Федерации в ст. 94 как представительный и законодательный орган. Исследование представительной составляющей было предпринято в рамках анализа вопросов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и исторических предпосылок формирования парламентаризма в России, поэтому в данном параграфе большее внимание будет уделено именно признакам законодательного органа власти с целью отразить значимость, роль, а также возможные пути совершенствования деятельности Государственной Думы Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Следует справедливо отметить, что данный вопрос уже являлся предметом научных изысканий многих специалистов в сфере законодательной власти, законотворческого процесса и парламентаризма, к примеру, С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, О.Н. Булакова, Р.Ф. Васильева, И.Г. Дудко, А.А. Захарова, Ю.К. Краснова, А.Н. Кокотова, А.Т. Карасева, В.А. Лебедева, А.В. Савоськина, М.С. Саликова, В.Н. Руденко, Т.И. Новицкой, В.М. Платонова, Е.А. Холодиловой, Н.И. Шаклеина и других. При этом исследовательская работа в этой сфере ведется из определения понятийного аппарата, формирования собственных подходов к вопросу и авторской оценки стадий законодательного, законотворческого или нормотворческого процессов в зависимости от предмета научного анализа. И каждая из обозначенных авторских позиций, как правило, имеет достаточные доказательные основания того, что именно она является наиболее полной.
Отдельно хотелось бы сказать о том, что зачастую эти термины применяются как аналогичные друг другу, либо критерии их разграничения являются весьма условными. При этом авторами приводится большое количество факторов, определяющих данную деятельность как системообразующую при характеристике парламентаризма в Российской Федерации и деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в частности.
Следует отметить тот факт, что Государственная Дума Российской Федерации именно в реализации своих законодательных полномочий занимает ключевое положение во всем законотворческом процессе на федеральном уровне по той причине, что, в отличие от большинства двухпалатных парламентов в зарубежных странах, верхняя палата отечественного парламента не обладает самостоятельностью в принятии законов. При этом ни один из подобных актов не может быть принят без соответствующего утверждения Государственной Думой, что приводит к тому, что без высокой степени качественной проработки законов на стадии принятия нижней палатой невозможна сама процедура принятия федеральных законов. Большинство авторов при характеристике подобного рода деятельности применяют достаточное количество различных формулировок, которые призваны придавать оттенки одному и тому же процессу с целью смещения акцентов и определения каких-либо важных характеристик подобного рода деятельности. Обратимся к этим определениям, чтобы детерминировать именно те, которые будут соответствовать характеристике деятельности Государственной Думы при рассмотрении стадий и процедур по принятию федеральных законов в Государственной Думе Федерального Собрания, федеральных конституционных законов, подзаконных актов палаты парламента Российской Федерации.
Представляется, что наиболее правильным будет определить критерии разграничения таких понятий, как «правотворчество», «нормотворчество» «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «процедура принятия закона», так как они являются наиболее часто встречающимися при анализе деятельности законодательных органов власти.
Наиболее широкое из них - «правотворчество». Так, С.С. Алексеев предложил под «правотворчеством» понимать специальную деятельность компетентных органов, завершающую процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон1. Приведенное определение правотворчества фактически представляет собой определение «законотворческого процесса», так как в качестве результативной деятельности определяет появление и вступление в юридическую силу закона, а не иного нормативного акта. Следует согласиться с мнением ряда специалистов, к примеру Ю.Г. Арзамасова и других, для которых понятие «правотворчество» является более широким и включает в себя различные способы принятия нормативных актов, широкий круг субъектов, занятых в подобной деятельности, а также различные виды итоговых правовых актов. Так, в частности, Ю.Г. Арзамасовым предложено под «правотворчеством» понимать принятие нормативных актов путем всенародного голосования (референдума), государственными органами или должностными лицами, актов выраженных как в форме законов, так и в форме подзаконных актов (актов Президента, Правительства, федеральных министерств, служб, ведомств и субъектов Федерации и т.д.)2. При этом автором выделен отдельно и такой способ правотворчества, как заключение нормативных соглашений (договоров), которые предполагают обязательное исполнение правовых предписаний, причем такие соглашения могут быть между различными субъектами права3.
Существует и такая точка зрения, при которой термин «правотворчество» охватывает все многообразие деятельности по созданию нормативного правового акта, не ограничиваясь деятельностью специально уполномоченных органов государства в рамках юридической процедуры.
По мнению С.А. Лихачева, «создание нормативного правового акта -понятие более широкое, включающее в себя помимо деятельности специально уполномоченных государственных органов в рамках строгой юридической процедуры выявление потребности в принятии закона, научную подготовку законодательной инициативы, оценку эффективности, необходимости внесения в последующем изменений, в то время как законодательная деятельность или деятельность законодателя - понятие более конкретное и узкое, в ней участвуют только органы и должностные лица - субъекты права законодательной инициативы. Для законодательной деятельности характерна особая значимость процессуальной стороны, обусловленная местом закона в системе нормативных правовых актов» .
О.Н. Булаков под правотворчеством видит основное, начальное звено механизма правового регулирования, разделяя мнение В.Н. Кудрявцева о том, что данный процесс возникает тогда, когда необходимость нововведений уже созрела, и что закон часто лишь закрепляет то, что оправдало себя на практике как оптимальная форма поведения . Однако справедливым будет и тот факт, что для того, чтобы эти общеобязательные сложившиеся отношения исполнялись всеми субъектами властных отношений, законодателю следует предать этой деятельности признак легитимности - законности. Поэтому ряд авторов, определяя признаки правотворческой деятельности, наделяют ее подобными характеристиками через строгое ограничение этой деятельности не только по субъектному составу, но и по определенным требованиям к строгой определенности и закрепленности в соответствующих источниках.
Контрольные и иные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Прежде всего, следует отметить, что данные полномочия парламентов, как правило, прямо в Конституциях не называются, хотя в ряде новейших конституций зарубежных стран эта функция все же получает свое отражение наряду с законодательной и представительной, что говорит о возрастающем значении этих полномочий (ст. 62 Конституции Республики Болгарии 1991 г., ч. 6 ст. 70 Конституции Греции 1975 г. п. 33 ст. 85 Конституции Украины 1996 г.).
Контрольная функция парламента вытекает из природы парламента как представительного и законодательного органа и представляет собой процесс управления обществом, который парламент осуществляет посредством издания законов. Функция контроля связывает представительную и законотворческую составляющие, поскольку, во-первых, позволяет представительному органу реализовать переданные ему народом полномочия (в том числе право контроля), во-вторых, «законы будут лишь "мертвой буквой", если законодательный орган, издавший их, не будет иметь возможности контролировать действия исполнительной власти, призванной реализовывать эти законы»1.
Можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения, что отсутствие в конституционной норме термина «контрольный» в определении парламента отнюдь не снижает его роли и значения как органа, осуществляющего от имени народа (для этого он и именуется представительным органом) высшую форму контроля . Более того, определение парламента как контрольного в Конституции было бы ошибочным, «поскольку оно уводит от понимания подлинной сути парламента именно как представительного и законодательного органа»1.
Парламентский контроль в России не имеет глубоких исторических корней и традиций, так как первое народное представительство, просуществовавшее всего 11 лет (1906-1917 гг.) не позволяет сделать выводов о наличии такой функции, закрепленной за парламентом, прежде всего потому, что Государственная Дума и Государственный совет не могли контролировать деятельность правительства по той причине, что оно формировалось исключительно монархом и несло ответственность перед ним, при этом за членами палат признавалось лишь право запроса к министрам, а также право задать вопрос министрам по поводу финансирования деятельности их министерств .
Особенность реализации контрольной функции отечественного парламента изначально заключена в его структуре, в рамках которой Федеральное Собрание Российской Федерации разделено на две палаты, каждая из которых обладает своей исключительной компетенцией, реализуемой ими самостоятельно. Без единодушия двух палат многие вопросы не смогут найти своего решения (например, отрешение Президента РФ от должности), но, в любом случае, каждое полномочие реализуется палатами по отдельности, то есть установлено правило, согласно которому Совет Федерации и Государственная Дума не принимают решений общим составом голосов двух палат. Безусловно, основной объем контрольных полномочий сосредоточен в Государственной Думе, но ее влияние на властные и частные институты было бы более сильным, если бы она действовала не от своего имени, а от имени сразу двух палат, то есть Федерального Собрания в целом. На сегодняшний день, при сохранении общей формы, реализация направлений контрольной деятельности палат является различной. Это приводит к «разрыванию» единого государственного органа, которым должно являться Федеральное Собрание, ведет к снижению его влияния на различные сферы жизни государства и общества, то есть Государственная Дума и Совет Федерации действуют порознь и не являются консолидированной политической силой1.
Контрольные полномочия Государственной Думы следует рассматривать как продолжение конституционного тезиса о двуединой природе парламента как представительного и законодательного органа. Неназванная контрольная составляющая палаты проявляется в различных формах, она проникает как в законотворчество, так и в другие направления деятельности палаты2.
Возможность осуществления Государственной Думой иных, не законотворческих полномочий (прежде всего контрольных) предусматривается3, но пределы их осуществления, формы реализации можно выявить только при анализе всего правового массива и тех предметов ведения, которые Конституция РФ закрепляет за обеими палатами парламента. Именно поэтому отдельные авторы относят Государственную Думу к типу парламентов с относительно ограниченной компетенцией4.
В конституционном праве отсутствует единый подход по вопросу о понятии и сущности парламентского контроля. Так, по мнению М.М. Утяшева и А.А. Корнилаевой, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.
Е.В. Коврякова определяет парламентский контроль как систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).
А.А. Корнилаева выделяет такие формы парламентского контроля, как парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, а также входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; по времени осуществления - упреждающий, сопутствующий и последующий; по содержанию - парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.) .
