Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности как- самостоятельного вида юридической ответственности по российскому праву
§ 1. Понятие конституционно-правовой ответственности 12
§2. Условия возложения конституционно-правовой ответственности 57
§3. Классификация мер конституционно-правовой ответственности 69
Глава 2. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: теория и проблемы реализации в Конституции Российской Федерации 79
§ 1. Государственный суверенитет федерации как особая предпосылка использования правового принуждения в отношении субъектов федерации. 79
§ 2. Понятие конституционно-правовой ответственности субъектов федерации и классификация ее санкций
§ 3. Отдельные разновидности конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, закрепленные в законодательстве зарубежных стран и Российской Федерации 99
§ 4. Теоретические проблемы разработки новых форм конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и совершенствование законодательства об ответственности субъектов Российской Федерации 118
Заключение 140
Список литературы 142
Введение к работе
Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. С распадом Союза ССР, и образованием обновленной Российской Федерации, большую остроту приобрела проблема точного и безусловного соблюдения и исполнения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Правовой нигилизм и "война" законов в борьбе за власть между политическим руководством СССР и РСФСР, ставшие нормой в период 1990 -1991 годов, привели к девальвации принципов нерушимости и верховенства федер&тьной Конституции. Известны многочисленные факты грубого нарушения норм Конституции в правовых актах субъектов Российской Федерации, и неисполнения требований федерального законодательства. При этом органы федеральной власти не всегда имеют адекватные правовые средства борьбы с такого рода правонарушениями. Нельзя не отметить, что и современные научные представления о правовых способах ликвидации конституционных правонарушений оказштись слабо разработанными, схематичными и несистематизированными. Массовые нарушения прав граждан, организаций со стороны государственных и муниципальных органов, их должностных лиц датеко не всегда влекут ответственность, а сами меры юридического воздействия в отношении лиц, наделенных публичной властью, только в последнее время начинают приобретать законодательное закрепление. Таким образом, отсутствие концепции конституционно-правовой ответственности субъектов федерации препятствует решению поставленных перед Российской Федерацией задач государственного строительства на современном историческом этапе развития.
Обеспечивая применение мер административно-правовой, гражданско-правовой, уголовной ответственности за нарушения правовых норм, действующее российское право в недостаточной мере регулирует систему правовых мер, реализующихся в конституционно-правовых санкциях. В нормах конституционного законодательства отсутствует определение ответственности за нарушения Конституции Российской Федерации, не сформулированы ее признаки, не определены элементы (предпосылки, условия), не закреплена процедура возложения ответственности. Это порождает коллизии в применении даже тех санкций за нарушения конституционных норм, которые имеются в правовых актах, что, в свою очередь, ведет к существенному снижению уровня правовой защиты всех субъектов права.
Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации рассматривается в настоящей работе в качестве особой разновидности конституционно-правовой ответственности, имея определенную специфику в предпосылках и условиях применения, содержании принудительных мер, механизме и процедуре их реализации. Исследование конституционно-правовой ответственности государственных органов и должностных лиц субъектов федерации позволит наполнить реальным содержанием принцип федерализма, гарантируя реализацию прав субъектов федерации, при одновременном установлении конкретных форм ответственности органов государственной власти субъектов федерации и их должностных лиц за нарушение федеральных законов. Помимо очевидных выгод в виде оформления юридических гарантий единства федерации и укрепления ее целостности, формирование и законодательное регулирование института ответственности субъектов федерации способствует повышению уровня защиты прав и свобод человека, упрочению и гармоничному развитию федеративных отношений. При отсутствии четкого и непротиворечивого конституционного механизма ответственности субъектов федерации, действия федеральных властей по защите единой государственности могут рассматриваться субъектами федерации как не основанные на нормах Конституции РФ, приводить к затяжным правовым конфликтам с участием различных судебных инстанций.
Существующая конституционная модель российского федерализма не является окончательно завершенной, и скорее выступает в качестве переходной формы федеративной организации Российского государства, в силу содержащихся в ней различных коллизионных норм (о государственности республик, договорном регулировании разграничения полномочий и пр.).
Практика федеративных отношений между центром и субъектами в Российской Федерации выявила множество государственно-правовых проблем, возникших при реализации норм Конституции России. Среди них можно отметить наиболее принципиальные противоречия: закрепление в конституциях субъектов права на выход из состава РФ, государственного суверенитета субъектов, фиксация права собственности на недра и природных ресурсов за субъектом, на заключение международных договоров и соглашений, издание органами государственной власти субъектов правовых актов, нарушающих Конституцию России, неисполнение решений Конституционного суда РФ и иных федеральных судов.
Снятие противоречий и коллизий действующей конституционной модели российской федерализма возможно и в рамках конституционного поля нынешнего Основного закона Российской Федерации. Одним из методов решения отмеченных проблем может стать разработка новых подходов к ответственности субъектов федерации и их должностных лиц с целью защиты территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации, стабилизации конституционной формы государственно-территориального устройства России.
В диссертации рассмотрены действующие федеральные и региональные правовые акты, сформулированы выводы о необходимости совершенствования законодательной базы федеративных отношений, внесены конкретные предложения по изменению Конституции России и федеральных законов.
Все отмеченные факторы в их прогнозах и динамике предопределили выбор темы и актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Изучение института конституционно-правовой ответственности на основе конституционной практики Российской Федерации лишь в последние годы стало объектом внимания со стороны ученых - государствоведов. В науке были предприняты исследования общего понятия конституционно-правовой ответственности, оснований (условий) се применения, отдельных мер ответственности, но тема особой разновидности конституционно-правовой ответственности ответственности субъектов федерации, их органов и должностных лиц до сих пор остается одной из малоисследованных проблем современного российского государствоведения.
Конституционно-правовая ответственность, как известно, сравнительно молодой институт конституционного права. До революции научные труды по данной проблематике отсутствовали, за исключением обращения к отдельным вопросам федеративного устройства, например посвященные суверенитету, в трудах Г. Еллинека, А.А. Жилина, Н.М. Коркунова, Н.Н. Пшшенко, А.С. Ященко.
Проблемы федерализма, в том числе и касающиеся статуса субъектов федерации, государственного суверенитета, компетенции федерации и ее субъектов, а также и отдельных элементов государственно-правовой ответственности органов, должностных лиц исследовались в работах А.А. Безуглова, В.А. Дорогина, Д.Л. Златопольского, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, Н.А. Михалевой, И.А. Старостиной, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко. Начало научных исследований непосредственно в области государственно-правовой ответственности было заложено в 70-х гг. нашего века в трудах С.А. Авакьяна, а затем нашли свое продолжение в работах Н.А. Бобровой, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудииского. Особую роль в разработке самостоятельного вида юридической ответственности - конституционно-правовой, имеют работы Т.Д. Зражевской. Именно в работах вышеуказанных авторов впервые в отечественной науке были предприняты исследования нового вида ответственности - конституционно-правовой, были определены ее основания (условия), признаки, предложено определение ответственности, классифицированы и описаны меры ответственности.
Научно-познавательное значение проведенных ранее исследований велико, но на современном этапе многие из них уже не могут без существенных дополнений применяться в нормотворческом процессе, поскольку за последние годы изменились и концептуальные подходы, и нормативная база регламентации конституционно-правовой ответственности. Кроме того, в советской юридической науке тема наличия ответственности субъектов федерации вообще не исследовалась в силу того, что принципы демократического централизма, организационного единства Советов всех уровней и партийной дисциплины исключали возможность нарушения субъектами СССР Конституции и федерального законодательства.
В последние годы научные исследования проблематики конституционно-правовой ответственности предприняты в работах И.II. Барцица, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.Н. Лебедева, В.О. Лучина, Д.Т. Шона, И.А. Умновой, чьи взгляды рассмотрены в данной работе. При исследовании понятия конституционно - правовой ответственности невозможно обойтись без обращения к общей теории юридической ответственности. Именно в рамках общей теории права, интегрирующей научные представления о всех отраслях права, были предложены различные концептуальные подходы к понятию юридической ответственности, ее признаки и условия. Понятие юридической ответственности в общетеоретическом аспекте было исследовано в трудах Н.Г. Ачександрова, С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, В.Н. Горшенева, Ю.А. Денисова, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, А.И. Петелина, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина и других авторов.
Настоящее исследование призвано восполнить пробелы в изучении конституционно-правовой ответственности субъектов федерации в науке конституционного права путем системного раскрытия правовой природы, предпосылки и содержания мер ответственности, применяемых к субъектам федерации, в случае нарушения ими норм федерального законодательства.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящего исследования является разработка принципиальных положений концепции конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявление проблем, тенденций на основе российской практики и зарубежного опыта и совершенствование правовых основ ответственности субъектов федерации в отечественном законодательстве. К задачам исследования следует отнести:
- определение понятия и содержания конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности;
- изучение конституционно-правовой ответственности в негативном смысле в сопоставлении с такими понятиями как "властно-организационные меры" (меры позитивной конституционной ответственности), "дисциплинарная ответственность", "федеральное вмешательство";
- выявление условий возложения конституционно-правовой ответственности - вины и противоправности применительно к специальным субъектам - членам федеративного государства;
- анализ суверенитета как предпосылки применения в широком смысле правового принуждения и в более узком смысле мер ответственности федеративным государством к государственным образованиям — субъектам федерации;
- характеристика мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, применяемых в Российской Федерации и зарубежных государствах;
- систематизация и классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
- конструирование новых мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
- внесение предложений по совершенствованию Конституции России и федерального законодательства для закрепления конкретных мер ответственности субъектов федерации и их государственных органов.
Методологическую основу исследования составляют как-общенаучные методы — диалектический метод познания, формально логический, метод прогнозирования, так и частно-научные - исторический, лингвистический, системно-структурный, компаративный, метод сравнительного правоведения, социологический, статистический, моделирования, документального анализа и др.
В качестве методологической основы исследования использованы законы философии и положения общей теории права.
Правовую основу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде", Федерштьный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", другие федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также конституции зарубежных федеративных государств.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней одной из первых с момента обновления отечественного законодательства анализируются основные теоретические проблемы общеправового и конституционно-правового понятия юридической ответственности применительно к субъектам Российской Федерации и предложены к внедрению в российское законодательство новые меры ответственности.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащие элементы новизны:
1. Определение конституционно-правовой ответственности, характеристика специфики условий возложения ответственности — вины и противоправности в конституционном праве. Систематизация и классификация мер конституционно-право вой ответственности.
2. Отграничение конституционно-правовой ответственности в негативном смысле от смежных правовых категорий (мер позитивной конституционной ответственности, дисциплинарной ответственности, средств федерального вмешательства).
3. Обоснование необходимости выделения самостоятельной разновидности конституционно-правовой ответственности - ответственности субъектов федерации. Дефиниция и особенности конституционно-правовой ответственности субъектов федерации. Систематизация и классификация мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
4. Рассмотрение суверенитета федерации в качестве универсальной предпосылки применения правового принуждения в отношении субъектов федерации - несуверенных государственных образований.
5. В законодательстве Российской Федерации до настоящего времени должным образом не урегулирована система мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Государственные интересы Российской Федерации требуют совершенствования Конституции РФ и федерального законодательства с целью формирования действенного механизма защиты суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения конституционной безопасности и охраны публичного правопорядка, единообразного применения норм федеральных законов органами государственной власти субъектов РФ.
6. Рекомендации по внесению поправок в Конституцию РФ, изменений и дополнений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятию новых федеральных законов, регламентирующих меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации, в том числе: приостановление действия двусторонних договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти федерации и субъектов, признание системы правления, сложившейся в субъекте федерации, противоречащей основам конституционного строя, установление временной опеки над субъектом федерации со стороны федерации.
Теоретическая значимость результатов исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и малоизученных проблем науки конституционного права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретического знания о природе конституционно-правовой ответственности, механизме ее реализации в федеративных отношениях, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности (при разработке поправок в Конституцию РФ и проектов федеральных законов) и правоприменительной практике органов государственной власти различных уровней (федерального и субъектов федерации).
Результаты исследований могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе юридических факультетов университетов юридических академий и институтов, например, в курсах об ответственности по конституционном праву, чтении спецкурсов о статусе субъектов РФ.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова. Материалы использовались автором при проведении занятий по конституционному праву в высших учебных заведениях, выпуске учебно - методических пособий для студентов. Основные положения диссертации отражены в монографии, используемой в качестве учебного пособия в Сибирском юридическом институте МВД РФ, опубликованных научных статьях в журналах: "Государство и право", "Журнале российского права", материалах научных конференций.
