Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации 14
1.1. Понятие и основания конституционно-правовой ответственности 14
1.2. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений 45
Глава 2. Теоретико-правовые основы института федерального вмешательства 66
2.1. Понятие, основания применения и виды федерального вмешательства 66
2.2. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах 92
Глава 3. Анализ института федерального вмешательства в Российской Федерации 115
3.1 Правовая регламентация института федерального вмешательства в Российской Федерации 115
3.2. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере федерального вмешательства в дела субъектов Федерации 135
3.3. Роль судебной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в механизме федерального вмешательства в дела субъектов Федерации 151
Заключение 169
Список источников права и научной литературы 185
Приложение №1
- Понятие и основания конституционно-правовой ответственности
- Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений
- Понятие, основания применения и виды федерального вмешательства
- Правовая регламентация института федерального вмешательства в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный период развития российской государственности характеризуется неопределенностью в определении пределов и механизмов воздействия федерального центра на субъекты федерации. В Конституции Российской Федерации содержатся предельно общие гарантии целостности Российской Федерации, однако возможность применения федерального вмешательства подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г., в котором были фактически определены конституционные основания использования механизма федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.
Фактически федеральное вмешательство применялось Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным в 1994 г. при введении Вооруженных сил Российской Федерации на территорию Чеченской республики для разрешения внутреннего конфликта. Однако законодательное закрепление данный правовой институт получил лишь при внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 29 июля 2000 г. и 8 февраля 2001 г. Следует отметить, что в российском законодательстве до сих пор отсутствует даже само название правового института федерального вмешательства, в современной науке нет единого мнения по вопросу определения понятия федерального вмешательства.
Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.
Очевидна необходимость принятия единого Федерального закона «О конституционно-правовой ответственности», куда в раздел, посвященный конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, следует включить главу «Федеральное вмешательство». Перед этим также необходимо внести соответствующие дополнения в Конституцию Российской Федерации. Данная необходимость обусловлена также закреплением четкого перечня оснований для применения федерального вмешательства. Следует с особой осторожностью отнестись к данному вопросу, поскольку установление слишком широкого перечня оснований для федерального принуждения будет противоречить принципу разделения властей.
Степень разработанности темы, краткий обзор источников. Следует отметить, что рассматриваемая проблематика вызывает неподдельный интерес многих ученых, однако фундаментальных работ, посвященных всестороннему исследованию института федерального вмешательства в Российской Федерации, встречается немного. В частности, можно назвать работы И.В. Айдаровой, Р.А. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.Н. Аринина, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, И.В. Гончарова, А.Н, Домрина, Л.М. Карапетяна, А.А. Кондрашева, А.А. Ливеровского, М.Ю. Михайловой, И.А. Умновой, Н.А. Филипповой.
Предметом исследований таких авторов, как С.С. Алексеева, С,Н. Братуся, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.М. Горшенева, Ю.А. Дмитриева, С.Н. Кожевникова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина, Д.А. Липинского, Н.С, Малеина, И.С. Самощенко, А.С, Сучилина, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, М.Д. Шиндяпиной, Л.С. Явича и других, стали вопросы юридической и конституционной ответственности.
На наш взгляд, следует более подробно осветить следующие исследования, посвященные федеральному вмешательству, конституционной ответственности.
И.В. Гончаров в работе «Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России» рассматривает федеральное вмешательство как один из способов обеспечения конституционной безопасности России, причем выделяет обычные и чрезвычайные формы контроля.1
А.С. Сучилин в своей работе «Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обобщает конкретный опыт федерального конституционного и уставного регулирования конституционной (уставной) ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А.С. Сучилин также приводит конкретные примеры конституционных (уставных) деликтов, освещает основные проблемы конституционной (уставной) ответственности субъектов Российской Федерации.2
Подчеркивая исключительную значимость накопленного теоретического материала и большой вклад названных авторов в разработку изучаемой проблематики, все же необходимо отметить относительно незначительное количество фундаментальных исследований, посвященных рассмотрению теоретико-правовых основ института федерального вмешательства в Российской Федерации. Это, по-видимому, объясняется тем, что, во-первых, институт федерального вмешательства является новым для российской правовой системы и проходит процесс становления. Во-вторых, практика функционирования данного правового института имеет недолгую историю, а сам институт обладает определенной спецификой.
1 Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения
конституционной безопасности России. - М.,2003.
2 Сучилин А.С. Конституционная (уставная) ответственность органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. - М.,2003.
Основными нормативными правовыми источниками,
использованными в настоящей работе, стали Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации», Положение «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», Положение «О Министерстве юстиции Российской Федерации». Также в работе были использованы международные акты: Дополнительный протокол №2 (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., Декларация Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г. Эмпирической базой исследования послужили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, иные отечественные и зарубежные нормативно-правовые акты. Были использованы общетеоретическая, учебная, методическая и энциклопедическая литература.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием института федерального вмешательства в Российской Федерации.
При определении предмета исследования автор руководствовался следующими положениями:
1) Предметом исследования являются вопросы правовой регламентации института федерального вмешательства в Российской Федерации и в зарубежных странах, форм, оснований применения, реализации в условиях федеративной формы государственного устройства, рассмотрение его как вида конституционной ответственности субъектов федерации перед федеральным центром. Проводимый анализ основывается,
прежде всего, на изучении отечественного законодательства, практики Конституционного Суда Российской Федерации и законодательства зарубежных стран;
2) Особое внимание при рассмотрении вышеуказанного предмета
уделяется юридической терминологии, юридической технике, юридическим понятиям.
Целями и задачами настоящего исследования являются:
изучение понятийного аппарата юридической ответственности и определение института федерального вмешательства как вида конституционной ответственности субъектов федерации;
определение юридической природы и обоснование института федерального вмешательства;
изучение института федерального вмешательства, его функций и места в правовой системе;
исследование вопросов, связанных с субъектами и объектами применения мер федерального воздействия;
проведение сравнительно-правового анализа решений Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся вопросов, связанных с федеральным вмешательством;
выявление, осмысление и определение основных направлений развития отечественного законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации, федеральном вмешательстве;
изучение правовой регламентации института федерального вмешательства в зарубежных странах;
выработка предложений по совершенствованию отечественного законодательства по вопросам федерального вмешательства.
Методологическую основу настоящего исследования составляют положения диалектики, современные научные концепции и общепризнанные
положения конституционного права. В ходе исследования автор прибегает к использованию приемов, сочетающих в себе как общефилософскую методологию, так и специфический юридико-технический инструментарий. В процессе работы применялись системный и структурные подходы, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-юридический и иные методы. Применялась совокупность общенаучных и частно-научных методов исследования. Автором наиболее часто применялись сравнительно-правовой и формально-юридический методы, которые в сочетании с общенаучным методом анализа и синтеза стали основными в представленной работе.
Научная новизна исследования. На уровне диссертационной работы предпринято комплексное изучение природы правового института федерального вмешательства в Российской Федерации, рассмотрено формирование и закрепление в Российской Федерации института федерального вмешательства как одного из видов конституционной ответственности субъектов Федерации в сравнении с зарубежными федерациями. На основе произведенного анализа сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в отечественное законодательство, разработан сопутствующий исследуемой проблематике понятийный аппарат.
Научную новизну диссертационного исследования дополняют основные положения, выносимые на защиту:
Понятие и основания конституционно-правовой ответственности
Признание конституционной ответственности как особого вида юридической ответственности нашло отражение не только в научных исследованиях, но и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» специально указывается: «Президент Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является главой государства... Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней, а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. Отсюда вытекает и роль Президента Российской Федерации в определении персонального состава Правительства Российской Федерации, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства Российской Федерации» .
В юридической науке сложилось мнение, что ответственность можно рассматривать в позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном) смыслах. Под позитивной ответственностью понимается чаще всего требование (долг) к будущей активной, сознательной правомерной деятельности субъекта права. То есть, позитивная ответственность связана с будущим поведением лица. Ретроспективная ответственность наступает за прошлое противоправное действие или бездействие лица. Она всегда является негативной (отрицательной) реакцией государства на совершение противоправного деяния. Большинство авторов склоняются к точке зрения, что именно ретроспективная ответственность и только она может быть признана юридической (правовой) ответственностью.5 Позитивная же ответственность является не правовой, а, по существу, моральной категорией6 и связана скорее с ответственностью социальной, нежели с юридической (правовой) ответственностью.
Тем не менее, некоторые правоведы отмечают необходимость исследования вопроса о позитивной юридической ответственности и предпринимают попытки в этом направлении . По мнению Б.Т. Базылева, позитивная юридическая ответственность имеет вполне объективные основания, обладает собственной субстанцией и представляет собой особую связь, особое отношение гражданина с государством8. В рамках указанной связи государство налагает на граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства ряд юридических обязанностей и требует их исполнения. П.Е. Недбайло в свою очередь отмечает, что сущность ответственности заключается ьі самостоятельной и инициативной деятельности в рамках правовых норм... У человека возникает ответственность уже тогда, когда он их не выполняет или станет действовать вопреки им. Без исследования «позитивной» ответственности нельзя понять и ответственность «негативную» .
В настоящее время абсолютное большинство авторов все-таки рассматривают в качестве юридической ответственности ответственность ретроспективную, а позитивную ответственность относят к ответственности социальной (наряду с ретроспективной) . Как отмечали И.С. Самощенко и М.Х. Фаркушин «юридическая ответственность, с тех пор как она возникла, всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние... Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения» .
По мнению P.O. Халфиной, «юридическая ответственность может быть только ретроспективной» и, чтобы не утратить ее специфику, соответствующее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок12.
Е.А. Щергина выделяет три основные точки зрения на обозначенную проблему : 1) Юридическая ответственность рассматривается как специфическая обязанность лица претерпеть определенные лишения личного, имущественного или организационного характера (меры государственного принуждения) за совершенное им правонарушение. Указанной точки зрения придерживается, в частности, С.С. Алексеев, который полагает, что при юридической ответственности правонарушитель «держит ответ» - он обязан претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение14. Аналогично данную ответственность понимает В.К. Бабаев и его сторонники, определяя ее как возлагаемую в установленных законом процессуальных формах обязанность лица (организации) претерпевать определенные лишения личного, имущественного и организационного характера за совершенное правонарушение15. М.Д. Шаргородский также раскрывает содержание юридической ответственности как правовой обязанности правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его за виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера.16 Среди сторонников данной концепции можно также назвать С.Н. Братуся, Б.Т. Базылева, С.Г. Келину, А.И. Коваленко, В.А. Козлова, А.Н. Головистикову, Ю,А. Дмитриева и др.
2) Юридическая ответственность представляет собой меры (форму) государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за совершенное им правонарушение и содержащие для него неблагоприятные последствия в виде лишений личного, имущественного или организационного характера, применяемые государственными органами в жесткой процессуальной форме. Среди сторонников этой позиции можно назвать также А.Б. Венгерова, B.C. Нерсесянца, В.И. Гойман, Л.И. Спиридонова, Ю.А. Денисова и др.
Данная концепция имеет несколько вариаций. В частности, Т.В. Кашанина и А.В. Кашанин определяют юридическую ответственность как применение мер государственного принуждения к правонарушителю за совершенное им противоправное деяние.17 По мнению Б.Я. Токарева, «юридическая ответственность всегда была основанным на санкциях правовых норм государственным принуждением, осуществляемым против правонарушителя». Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов полагают, что юридическая ответственность - это использование в отношении дееспособных лиц, нарушивших закон, мер государственного принуждения в форме лишений личного, организационного или имущественного характера19. В свою очередь Н.В. Витрук полагает, что «юридическая ответственность - это ответственность на основе права и законов государства, в процессе реализации законов и в соответствии с законами государства. Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности, она определяет цели, функции и принципы юридической ответственности. Правовая ответственность наиболее тесно связана со справедливостью. Как правило, правовая ответственность находит адекватное выражение, прежде всего, в нормах Конституции, а они в свою очередь получают конкретизацию и развитие в текущем (отраслевом) законодательстве» . То есть Н.В. Витрук различает понятия «юридическая ответственность» и «правовая ответственность».
Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений
Для определения конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации в сфере федеративных отношений следует остановиться на теоретических основах федерализма.
Федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета интересов составляющих его частей (субъектов Федерации) во всех сферах государственной власти и управления. Федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней сбалансированы и учитываются как интересы государства в целом, так и отдельных его частей» а также интересы проживающего в ней населения.
В этой связи возникает положение, согласно которому единственным носителем государственного суверенитета является федерация в целом, и субъекты Федерации не могут рассматриваться как суверенные образования.
Проблемы федерализма в последнее время стали объектом научных исследований таких ученых, как Р.Г. Абдулатипова, Л.М. Карапетяш, ИА Умновой, М.В. Золотаревой, С.Д. Валентея, Н.П Медведева и других.98
На данном этапе развития российского государства важнейшей задачей является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость Федерации, целостность и сохранность государства. Российский федерализм характеризуется ассиметричностью. На наш взгляд, следует согласиться с мнением И А Умновой, что ассиметричность Российской Федерации в немалой степени предстаатяет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политической подменой объективных критериев субъективными, правовых рычагов политическими конъюнктурными шагами.100
MB. Глигич-Золотарева отмечает, что» отказавшись от характерной для Союза ССР и не оправдавшей себя практики конституционного закрепления за союзной республикой статуса суверенного государства, действующая Конституция РФ не в полной мере разрешила противоречие в статусе Федерации и ее субъектов, допустив существование государств в государстве. Причиной возникновения данной коллизии является тот факт, что в момент подготовки текста Конституции в 1993 году большинство республик твердо настаивало на сохранении формулировки прежней Конституции о том, что республика в составе Российской Федерации является государством, обладающим на своей территории всей полнотой государственной власти. В Центре же, напротив, господствовала тенденция ограничения запросов субъектов Федерации, удовлетворение которых неизбежно вело к развалу страны, В итоге компромиссная формулировка «республика (государство)» несколько сгладила противоречия, хотя с точки зрения теории и практики государственного строительства подобная юридическая конструкция более чем уязвима101.
В юридической литературе существует несколько подходов к определению сущности субъекта Федерации: 1) субъект Федерации - это государство; 2) субъект Федерации - государственное (государствоподобное) образование; 3) субъект Федерации - государственная автономия; 4) некоторые субъекты Федерации - государства, другие - государственные образования,102
Мы придерживаемся мнения, что субъекты Федерации не являются государствами, не обладают суверенитетом, и делегируют основные властные полномочия федеральному центру. Компетенция субъектов Федерации в данном случае формируется по «остаточному принципу».
Характерной чертой Российской Федерации сегодняшнего федеративного устройства является то, что оно установлено исключительно сверху. Перечень прав субъектов Федерации определяется федеральной властью. Между тем, реальный федерализм требует обратного порядка -субъекты Федерации должны наделять федеральную власть определенным перечнем полномочий, за рамки которого эта власть выходить не может. Не Россия, то есть 89 субъектов федерации, должна обслуживать федеральную власть, а наоборот - федеральная власть должна служить России/03
Следует согласиться с мнением М.В. Глигич-Золотаревой, что задачей конституционно-правового регулирования статуса субъектов Федерации в свете представлений об их равноправии является создание юридической базы для перевода существующей асимметричной Федерации в так называемую «плоскую» Федерацию, состоящую из однопорядковых в правовом и экономическом плане регионов, исходя из следующих критериев; - ограниченное количество субъектов Федерации; - единство правового и экономического пространства, общность связующих Федерацию и ее субъектов интересов и «правил игры»; - регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов; - относительное постоянство организационной структуры Российской Федерации и ее субъектов, лежащее в основе долговременной перспективы их сосуществования; - близкий уровень социально-экономического развития регионов, обладание ими сопоставимыми ресурсами; - равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества104.
Одной из важнейших гарантий территориальной целостности федеративного государства, его конституционной безопасности является отсутствие в их конституциях права на выход субъекта федерации из ее состава. Ни одна из федераций мира не предусматривает право на сецессию -выход из состава федерации105. Хотя в истории имели место факты как мирной, так и немирной сецессии. Например, в 1991 г. была осуществлена мирная сецессия трех прибалтийских республик из состава СССР по решению Верховных Советов этих республик, что было подтверждено Государственным Советом СССР в постановлении от 6 сентября 1991 г. В начале 90-х гг., была осуществлена сначала мирная, а затем сопровождающаяся военными действиями сецессия четырех югославских республик (Словения, Хорватия, Македония, Босния и Герцеговина), В 1965 г. Сингапур - субъект Федерации - вышел из состава Малайзии, образовав самостоятельный город-государство и т.д. Но большинство попыток сецессии в мире пресекались федеральными властями различными способами, вплоть до применения вооруженных сил (Гражданская война в США в 1861-1865 гг., события в Чечне в настоящее время и др.).
Понятие, основания применения и виды федерального вмешательства
В современной науке нет единого мнения по вопросу определения понятия федерального вмешательства. Й.А Умнова понимает под ним насильственное вмешательство (в соответствии с конституционной процедурой, установленной в федеральной конституции или законе Федерации) федерального правительства во внутренние дела субъекта Федерации, применяемое в большинстве федераций . А.Н. Домрин полагает, что федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации является одним из видов государственно-правого института чрезвычайного положения в его «мягкой» и региональной форме134, А.А. Ливеровский понимает под федеральным вмешательством определенный комплекс государственно-властных мер, направленных на предотвращение конфликтов . И.Н. Барциц полагает, что федеральное вмешательство является одним из методов комплекса мер по защите государственного, экономического и правового единства Федерации136, М.В. Баглай, В.А. Туманов считают что федеральная интервенция - это вмешательство федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях ситуация в одном или нескольких субъектах Федерации выходит за рамки конституционного правопорядка137. М.Ю. Михайлова указывает, что в самом институте федерального принуждения заключено противоречие, которое заключается в стремлении субъектов Федерации к большей самостоятельности и в стремлении федерального центра к недопущению этой самостоятельности из-за боязни потери контроля не только над отдельными субъектами Федерации, но и над страной в целом, и понимает под федеральным вмешательством особый метод управления субъектами Федерации, объективно предполагающий на этот период полное изменение взаимоотношений федерального центра и субъектов,138
Федеральное вмешательство можно рассматривать в широком и узком значениях. В широком смысле оно рассматривается как «любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны Федерации в отношении субъектов Федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства, безопасности и территориальной целостности страны». J При данном понимании некоторые ученые относят в качестве меры федерального вмешательства создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента Российской Федерации.
В узком, юридическом понимании институт федерального вмешательства, как указывает РА Абдулатипов, «должен учитывать; а) условия или факторы, обусловливающие федеральное вмешательство; б) перечень мер, призванных принудить субъект Федерации вернуться в лоно федеральной Конституции; в) этапы и механизмы (порядок) осуществления процесса федерального вмешательства; г) федеральный орган власти, осуществляющий это вмешательство; д) правовые рамки, пределы и правовые гарантии для тех, кто осуществляет федеральное вмешательство; е)возможные и допустимые изменения перечня дополнительного разграничения полномочий между субъектов Федерации и федеральным центром для преодоления разногласии и др.» .
Н.А. Филиппова рассматривает федеральное вмешательство как форму более широкого правового института - федеративного процесса. По ее мнению к содержанию федеративного процесса следует относить два вида отношений: формы взаимоотношений Федерации и ее субъектов, направленные на разграничение правового пространства (разграничение предметов ведения и полномочий и их последую!цеє делегирование; формы, направленные на интеграцию правового пространства федеративного государства (федеральное вмешательство; арбитражные функции Президента Российской Федерации и иных федеральных органов; территориальное представительство; судебные и внесудебные механизмы, обеспечивающие соответствие законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству).142
Данная позиция представляется нам ошибочной, поскольку перечисленные формы федеративного процесса, на наш взгляд, являются элементами конституционно-правовой ответственности. Причем здесь следует говорить как о конституционно-правовой ответственности Российской Федерации, так и о конституционно- правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, А.Н. Аринин разработали проект Федерального закона «О федеральном вмешательстве», в котором определи виды деяний, в связи с которыми применяются меры федерального вмешательства; субъекты, в отношении которых применяются меры федерального вмешательства; порядок применения мер федерального вмешательства; гарантии законности при применении мер федерального вмешательства.
На наш взгляд, при рассмотрении федерального вмешательства как вида конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации, следует говорить о разработке единого Федерального закона «О конституционно-правовой ответственности», куда в раздел, посвященный конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации следует включить главу «Федеральное вмешательство».144 Говорить же о потребности в принятии отдельного Федерального закона, посвященного федеральному вмешательству, не следует, поскольку, на наш взгляд, федеральное вмешательство - это правовой институт, входящий в состав конституционно-правовой ответственности.
Федеральная интервенция признается и международным правом. Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г.) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г. устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта немеждународного характера «обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстановлению правопорядка в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства (ч. 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении мирных лиц.
Правовая регламентация института федерального вмешательства в Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации содержатся предельно общие гарантии целостности Федерации: положение ч, 3 ст. 4 Конституции о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, а также норму ч. 4 ст. 78, наделяющую Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации функцией обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Статья 56 Конституции предусматривает лишь возможность введения чрезвычайного положения на территории субъектов Российской Федерации в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя государства. Но возможность применения федерального вмешательства подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 31 июля 1995 г.215, в котором были фактически определены конституционные основания использования механизма федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, сформулированные в виде полномочий Президента и Правительства Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации решил, что «в соответствии со статьями 71 (п. «м», 78 (ч. 4), 80 (ч. 2), 82, 87 (ч, 1), 90 (ч. 3) Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность, и обязаны принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства». М.В, Баглай и В.А. Туманов также считают, что Конституция Российской Федерации, в частности ст, 80, дает возможность осуществления федеральными органами государственной власти федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации .
Однако фактически федеральное вмешательство применялось Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным в 1994 г. при введении Вооруженных сил Российской Федерации на территорию Чеченской республики для разрешения внутреннего конфликта. Тогда Конституционный Суд Российской Федерации признал действия Президента конституционными, основывая свое решение на том, что, согласно ч. 2 ст. 80, ч. 4 ст. 71, ч. 2 ст. 78, ст, 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации, Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, независимости и государственной целостности России, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти217.
Данное решение Конституционного Суда Российской Федерации вызвало неоднозначную реакцию, и Э.М Аметистов, Н.В. Витрук, ГА Гаджиев, В.Д. Зорькин, А.Л. Кононов, В.О- Лучин, Т.Г. Морщакова, Б,С. Эбзеев выступили с особыми мнениями. В частности, судья Н.В. Витрук отметил, что «вторжение» федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу, которой на момент издания рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства в Российской Федерации не было.219
По нашему мнению, следует согласиться с данным мнением Н.В. Витрука, поскольку необходимость в законодательном закреплении понятия, оснований и форм применения мер конституционно-правовой ответственности назрела и является необходимостью для правового определения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Ведь фактически федеральное вмешательство в России существовало только в рамках толкования Конституционным Судом Российской Федерации норм Конституции, когда Конституционный Суд подтвердил наличие у Президента Российской Федерации «скрытых» полномочий по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в рамках части 2 статьи 80 Конституции России. Таким образом, юридическую базу федерального вмешательства составляло лишь толкование Конституции.
Следующим шагом в фактическое обоснование института федерачьного вмешательства в России стало принятие федерального закона от 6 октября і 999 г, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Данный закон не вносит ничего принципиально нового в процедуру роспуска законодательных собраний и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, Эта процедура уже была предусмотрена как в вышеназванном законе, так и в конституциях и уставах всех субъектов Федерации, кроме Чеченской Республики. Для губернаторов она прописана, как импичмент (отстранение от должности), который ему может объявить Законодательное собрание региона, для законодательных собраний как процедура роспуска, которую может инициировать губернатор.
Новое состоит в том, что теперь этим правом инициативы отстранения от власти местных властных институтов наделяются еще и федеральные институты. Причем федеральные органы власти вначале объявляют предупреждение «нарушителю», предлагая ему привести в соответствие с федеральными Конституцией и законами свои нормативно-правовые акты либо конкретные действия, противоречащие закону, создающие препятствия для реализации закрепленных Конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации полномочий органов государственной власти субъекта РФ, нарушающие права и свободы граждан. И только если это не подействует, они инициируют процедуру отстранения. Причем окончательное решение выносят судебные органы власти: вначале областной (республиканский) суд, а затем, в предусмотренных законом случаях, и Верховный Суд России,
Кроме того, в вышеназванном законе предусматривается возможность приостановления действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, меэвдународным обязательствам Российской Федерации, нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (статья 29.1).
