Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности 15
1. Юридическая и политическая ответственность в науке конституционного права 15
2. Понятие конституционно-правовой ответственности 23
3. Состав конституционно-правовой ответственности 31
Глава 2. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов федерации: отечественный и зарубежный опыт 43
1, Ответственность глав субъектов федерации в зарубежных странах 43
2. Становление системы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 69
3. Эволюция конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 1999—2007 гг 90
Глава 3. Характеристика конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и проблемы ее реализации 114
1. Двойственная природа конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации 114
2, Основания конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 131
3, Механизм реализации ответственности высших должностных лиц субъектов федерации и его конституционно-правовое регулирование 146
4. Проблемы развития конституционно-правового регулирования ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 152
Заключение 158
Библиография 161
- Юридическая и политическая ответственность в науке конституционного права
- Понятие конституционно-правовой ответственности
- Ответственность глав субъектов федерации в зарубежных странах
- Двойственная природа конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционно-правовая ответственность существовала и в советское время, однако принятие Конституции РФ 1993 года, и соответствующая ей правовая система значительно изменили содержание данного института и существенно расширили рамки его применения.
Российское государство как федерация находится в процессе становления и развития, происходит совершенствование законодательства с целью создания эффективно действующего механизма всей системы исполнительной власти. Ключевое значение для стабильного и действенного управления в субъектах федерации имеет соответствующая правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ. Ненадлежащее осуществление ими должностных полномочий представляет значительную угрозу для реализации государственной власти в субъекте РФ, для соблюдения прав и свобод граждан. Исходя из этого, необходимо иметь механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ — ответственности за неисполнение или ненадлежащее осуществление ими публичной власти. В демократическом правовом государстве конституционно-правовая' ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Следовательно, проблема конституционно-правовой ответственности представляется одной из наиболее важных для теории и практики конституционного права, законодательства. Без ее последовательного решения трудно говорить о полноценном развитии федерации, адекватного потребностям защиты прав граждан и построения правового государства.
Особый интерес представляет вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федсра-
ции)1. Само словосочетание «высшее должностное лицо субъекта федерации» свидетельствует о его особом положении в системе органов власти субъекта РФ (и не только исполнительных). Вместе с тем конституционно-правовой статус главы субъекта РФ имеет двойственную природу — с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом (ч.2 статьи 77 Конституции РФ). Следовательно, конституционно-правовая ответственность глав субъектов федерации является одним из важнейших аспектов таких фундаментальных (для федерации вообще, и в частности для Российской Федерации) вопросов, как уровень централизации государства, характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, федеральное вмешательство в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и пр.
Следует также учитывать, что нормативи о-правовая база конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ претерпевает постоянные изменения, и некоторые из них ведут к существенной перестройке всего механизма применения данного вида ответственности. Эти перемены нуждаются в научном осмыслении, содержательном анализе и конструктивных выводах.
Степень научной разработанности темы. Обозначенная проблема в той или иной степени нашла отражение в юридической литературе, посвященной конституционно-правовой ответственности в целом, особенностям российского федерализма, а также системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проблемы конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности стали разрабатываться в нашей стране с 1970-х гг. подъем интереса к
Такая формулировка используется е Федеральном законе от 6 октября 1999 г, №Ш-ФЗ<*Обобщич принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государстве) і ной власти субъектов Российской Федерации». В данной работе в качестве синонимичной используется более краткая формулировка «глава субъекта федерации».
данной проблематике произошел после принятия Конституции России 1993 г. Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакъяна, Н.А. Бобровой, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С Л Бочаровой, Т.Д. Зражсвской, И.В. Калининой, Н.М. Колосовой, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Н.С. Малсина, Б.Л. Назарова, В.Н. Савина, А.Л. Сергеева, Ф.М. Скифского, Б.А. Страшуна, Д.Т. Шона и др., а также в диссертационных работах В.А. Виноградова, М.П. Авдеенковой, Д.Ю. Завьялова, М.А. Краснова, С.Н. Матросова, О.А. Тарасова, В.А. Батюшснкова. Представляют интерес и работы зарубежных авторов -— Е, Виатра, М. Статкя-вичюса, Д.Д. Басу и др.
Анализ литературы по проблеме показал, что, несмотря на высокий уровень интенсивности изучения проблемы конституционно-правовой ответственности, специалистам не удалось придти к консенсусу по ряду принципиальных вопросов и, прежде всего, по проблеме позитивной конституционно-правовой ответственности. Это обусловило необходимость специального исследования в данной работе указанной проблемы и формулирования определения конституционно-правовой ответственности для целей нашей работы.
Проблемы конституционно-право вой ответственности в связи со становлением, развитием и особенностями российского федерализма, статусом субъектов Российской Федерации анализируются в работах Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, A3- Безрукова, А.А. Белкина, М.Н. Бродского, С.Д. Валенгея, В,А.Виноградова, В.В. Володина, MB, Глигич-Золотаревой, Д.Л, Златопольского, Л.М. Карапетяна, Б.С, Крылова, А.А. Ливсровского, В.Н, Лысенко, В.Н. Савина, И.А. Умновой, В,А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чирки-на и др. Непосредственно конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц рассматривается в работах Л.Ф. Болтенковой, М.Н. Карасева, А.А. Кондрашева, СВ. Нарутто, Т.В. Никулиной, А.С. Сучилина и др.
Общим вопросам становления и организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы В.М. Ануфриева, В.В. Гошуляка, С.Н. Кухтика, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, М.С. Саликова, СВ. Чердакова, Д.Л. Суркова и др. Статус высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта федерации анализируются в работах К.С. Вельского, Б.П. Елисеева, Н.А. Игнаткжа, В.В. Комаровой, а также в диссертационных исследованиях Э.В. Мапиенко, А.Н. Мещерякова, И.А. Полянского, Н.Н, Синдянкина, Д.В, Шумкоаа и др.
В теоретическом и сравнительно-правовом аспектах представляют также интерес работы, посвященные конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, прежде всего диссертационные исследования А.А. Дабалаева и М.М Мокеева.
Значительная часть работ по теме исследования представляет сегодня интерес преимущественно с теоретической и историко-правовой точек зрения. Это вызвано высоким темпом обновления российского законодательства в час-ти регулирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а
также радикализмом имеющих место изменений. В частности, «волна» измене-
ний в законодательстве, имевшая место в 2003—2005 гг. (создание временной финансовой администрации, переход к назначению глав субъектов РФ и т.д.) самым серьезным образом повлияла как на основания, так и на механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Необходимость изучения этого (фактически нового) механизма придает дополнительную актуальность настоящему исследованию.
Цель исследования — разработка рекомендаций по совершенствованию оснований и механизма конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, Эта общая цель конкретизируется в следующих задачах исследования:
анализ современных подходов к определению понятия конституционно-правовая ответственность;
сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, типология моделей ответственности;
истори ко-правово и анализ эволюции оснований и механизма конституционно-правовой ответственности глав субъектов РФ в постсоветской России, определение основных этапов и детерминант данной эволюции;
исследование двойственной природы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ как фундаментального основания его ответственности перед федеральным центром, с одной стороны, и населением субъекта Российской Федерации, с другой;
выявление и анализ совокупности оснований и механизма реализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ после изменений в законодательстве, осуществленных в 2003—2006 гг.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации института конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, и ее реализации на практике.
Предмет исследования — нормы действующего законодательства о конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, а также научные работы и другие исследования ученых и представителей современной науки конституционного права. Не являются объектом и предметом исследования общественные отношения и правовые нормы, регулирующие конституционно-правовую ответственность других должностных лиц субъектов федерации (заместителей высшего должностного лица и пр.).
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности: С.С, Алексеева, ЗА. Астемирова, Б.Т. Базылева, С.Н, Братуся, ІОА. Денисова, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, А.С. Прутченкова, И.С. Самощенко, ІО.А. Тихомирова, MX Фарукшина, Л.С. Явича и др., а также работы, в которых дан анализ природы конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности (С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, А.А.Белкин, К.С. Вельский, В.Г. Беляев, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, А.С. Бурмистров, Н.В. Витрук, В.А. Виноградов, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М, Колосова, Е.И. Колюшин, АЛ. Конд-рашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинскнй, Ф.С. Скифский, Б.А.Страшун, И.А.Умнова, Д.Т. Шон).
Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, формально-юридический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно,
Поскольку конституционно-правовая ответственность является комплексной и не вполне устоявшейся категорией, при исследовании широко использовался, прежде всего, системный метод. Он способствовал выявлению взаимосвязей между различными правовыми элементами, входящими в состав конституционно-правовой ответственности. Также в исследовании достаточно широко применялись сравнительно-правовой метод (при сопоставлении оснований и механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в России и зарубежных федеративных государствах), конкретно-исторический метод (позволивший рассмотреть правовое регулирование конституционно-правовой ответственности в его историческом контексте). Формально-юридический метод использовался при разрешении противоречий, воз-
пикающих между различными нормативными правовыми актами, а также между нормами одного акта, теоретико-прогностический — при подготовке конкретных рекомендаций и предложений по проблеме совершенствования правового регулирования конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, нормативные правовые акты федерального уровня: Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы (особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов РФ» с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в него в 2000—2006 гг.), указы Президента РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, Постановления Правительства РФ. Анализ нормативного правового регулирования конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов РФ обусловил также обращение диссертанта к законодательным актам субъектов РФ, в первую очередь их конституциям (уставам). Помимо действующих нормативных правовых актов автором использовался широкий круг актов СССР и РСФСР, а также Российской Федерации и субъектов РФ, которые прекратили свое действие (особый интерес в этой связи представляет законодательство первой половины 1990-х гг., когда было создано несколько оригинальных моделей конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации).
Автором также было исследовано законодательство зарубежных федеративных государств, в том числе Конституция США (федерации в целом и ряда штатов), Конституции Канады, Австралии, Мексики, Бразилии, Аргентины, Венесуэлы, ФРГ, Бельгии, Австрии, Швейцарии, Эфиопии, Индии, Пакистана, Малайзии.
3 «Российская газета», № 206,19Л0,1999п
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в диссертации рассматривается и раскрывается целостная концепция конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализируется существующий механизм реализации данной конституционно-правовой ответственности, выявляются пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, и вносятся рекомендации по их устранению.
На защиту выносятся следующие теоретические предложений, практические выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования;
1. Конституционно-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права, и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность (как разновидность политической ответственности). Конституционно-правовая ответственность характеризуется следующими признаками; 1) государственное принуждение, 2) ненадлежащее осуществление публичной власти, 3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта ненадлежащего осуществления в виде конституционно-правовых санкций, 4) особая процедура применения санкций уполномоченными на то органами. Основанием конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это влечет нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
2. Изучение практики применения федерального вмешательства в зару
бежных странах позволяет сформулировать вывод, что система ответственно
сти высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается в зависимо
сти от модели федеративных отношений (в федеративных государствах евро-
пейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации
федеральным центром является крайне редким исключением; в федерациях, от
носящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как пра
вило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве
основной меры), здесь имеет место влияние цивилшационных факторов, про
являющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике.
Опираясь на мировой опыт и формулировку Конституционного Суда РФ о двойственном статусе главы субъекта РФ, представляется необходимым четко разделить основания и механизмы конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации перед федеральным центром и населением субъекта, одновременно ликвидировав «пересечение» оснований ответственности и сосуществование нескольких параллельных механизмов; найти необходимый баланс между простотой и действенностью механизма, с одной стороны, и зашитой прав и интересов субъекта федерации, с другой. Кроме того, губернатор, которого избрал народ, не может лишиться своей должности в связи с утратой доверия Президента РФ; по смыслу норма п, 3.1 ст. 29Л Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» может действовать только в отношении губернаторов, назначаемых согласно новому порядку.
3. Предлагается внести изменения в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель
ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в час
ти, регулирующей ответственность глав субъектов РФ перед Президентом РФ,
В качестве единого основания для отрешения главы субъекта от должности
предлагается неисполнение или ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к своим обязанностям, если это влечет нарушение прав л законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Предлагаемый механизм отрешения от должности главы субъекта РФ предусматривает обязательное вынесение предупреждения, и только в том случае, если глава субъекта не принял меры по исправлению ситуации в течение месяца со дня вынесения предупреждения, он отрешается от должности. Указ о предупреждении или отрешении от должности главы субъекта федерации должен в обязательном порядке содержать обоснование принятого решения с указанием конкретных действий(бездействия) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, за совершение которых применяется ответственность.
4. Поскольку наряду с существенным усилением конституционно-
правовой ответственности глав субъектов РФ перед Президентом РФ произош
ло ослабление их ответственности перед населением субъекта и перед законо
дательным (представительным) органом власти субъекта РФ, необходимо вос
становить норму, согласно которой «вотум недоверия», вынесенный законода
тельным (представительным) собранием РФ влечет за собой немедленную от
ставку главы субъекта РФ. Однако основанием для такого рода ответственности
может быть только — с учетом мирового опыта — нарушение главой субъекта
Конституции (Устава) субъекта и законов субъекта, установленное конститу
ционным (уставным) судом субъекта.
5. После ликвидации института отзыва избирателями высших должност
ных лиц субъекта РФ практически исчез механизм конституционно-правовой
ответственности главы субъекта РФ непосредственно перед населением субъ
екта. Учитывая современные политические реалии, представляется в равной
степени необходимым и реалистичным ввести норму, предусматривающую возможность проведения опросов (консультативных референдумов). Такой опрос может быть проведен по вопросу о (не)доверии главе субъекта федерации или о возможности досрочного прекращения его полномочий. Субъектами, имеющими право выступать с инициативой проведения опроса, могут быть Президент РФ, сам глава субъекта федерации, законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ. Результаты опроса будут носить рекомендательный характер. Однако при этом они могут являться одним из оснований для выражения недоверия законодательным (представительного) органом государственной власти субъекта главе субъекта РФ, а также использоваться при внесении предложения о кандидатуре главы субъекта Президентом РФ.
6. Механизм Временной финансовой администрации (ВФА) отличается рядом существенных недостатков; большое количество неясных или отсылочных норм, плохое ресурсное обеспечение, чрезмерная централизация финансов на федеральном уровне (решения о распределении бюджетных средств субъекта принимаются федеральным органом). Первоочередной задачей является разработка норм, регулирующих ответственность ВФЛ за свои действия перед населением субъекта РФ. Законодательство о ВФА следует дополнить нормой, что в случае, если ее деятельность нанесла субъекту материальный ущерб (были приняты решения, осуществление которых влечет ухудшение финансового положения субъекта), субъект имеет право истребовать компенсацию в судебном порядке.
Практическая значимость исследования выражается в том, что полученные в ходе работы выводы и сформулированные на их основе практические рекомендации призваны способствовать совершенствованию института конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Материалы диссертации могут быть использованы в преподава-
іши курса конституционного права России и зарубежных стран, административного права России, а также различных спецкурсов. Сформулированные в диссертации предложения могут быть использованы законодателем при внесении изменений н дополнений в действующие нормативные правовые акты.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах; направление рекомендаций в Государственную Думу РФ с целью совершенствования законодательства; опубликование научных статей.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Диссертация состоит из трех глав, разделенных на десять параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы. Выводы проведенного исследования представлены в диссертации по главам.
Юридическая и политическая ответственность в науке конституционного права
Традиционно в русском языке выделяется несколько лексических значений слова ответственность, В наиболее распространенном толковании под ним понимается необходимость или обязанность отвечать за собственные действия, поступки . Юридическую и политическую (а также моральную и экономическую) ответственность принято рассматривать как разновидности социальной ответственности. В философской литературе (И.П. Дудник, A.M. Кривуль, С.А. Могильный, Л Р. Морозко, А.Ф. Плахотный, В.И. Сперанский, A.M. Черныш, А.Н. Шибко и др.) указываются следующие основные признаки соци-альной ответственности: сознательно-волевое отношение субъектов к предъявляемым общим требованиям (возможностям) и обязанность их неукоснительного соблюдения; необходимость дать отчет за свои действия, за меру и объем выполнения порученного дела; соответствующая оценка деятельности субъектов со стороны общества, государства, В большинстве исследований социальная ответственность представляется как общественное отношение, возникающее между субъектами ответственности и контролирующей инстанцией на основе социальных норм, предписаний, требований по поводу реализации соответствующих требований и возможностей.
Общепризнанное понятие юридической ответственности в правовой науке отсутствует. Одни ее определяют с позиции особой разновидности санкций, другие под ней подразумевают процесс применения таких санкций, третьи представляют ее в виде правоохранительного отношения. Наиболее оживленную полемику на сегодняшний день вызывает проблема двух видов (аспектов) юридической ответственности. В связи с этим обозначились два основных подхода. Часть юристов (С,Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М.Х. Фа-рукшин, P.O. Халфина, А.И. Петелин, JLC Явич и др.) предлагает рассматривать юридическую ответственность только как ответственность «негативную» (или ретроспективную), т.е. не признают второй — позитивный аспект. Так, например, С.Н, Братусь понимает под юридической ответственностью «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанности». Угроза принуждения в случае нарушения обязанности, заложенная в юридической норме, реализуется через ответственность. Это то общее, что свойственно всем видам ответственности как категории общей теории права. Другая, общая для всех ее видов черта — государственное осуждение нарушителя нормы права .
P.O. Халфина считает, что юридическая ответственность ,можст быть только ретроспективной и, чтобы не утратить свою специфику, отражающее ее понятие должно применяться лишь для обозначения отрицательных последствий для лица или организации, допустивших противоправный поступок5. По мнению И.С. Самощенко и М.Ф. Фарукшина, юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения» . Н.С. Малеин рассматривает юридическую ответственность как «реакцию на правонарушение», которое является основанием ответственности. Он характеризует юридическую ответственность тремя признаками: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для нарушителя. Другие авторы, придерживающиеся данного подхода, называют в числе признаков юридической ответственности то, что она применяется к субъектам, допустившим неправомерное поведение; применяется только уполномоченным органом; состоит в применении к субъекту, допустившему неправомерное поведение, санкций; представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение8.
Другая группа авторов (В,О. Лучин, Н.А. Боброва, Т,Д. Зражевская, Б.Л. Назаров, П.Е- Недбайло и другие) видит в юридической ответственности два аспекта — ретроспективный и позитивный. Такой взгляд на проблему вначале появился в философской литературе. С точки зрения, например, русского философа И.А. Ильина позитивная и негативная ответственность являются соответственно «предварительной» и «последующей». Он подчеркивал, что предварительная ответственность «есть живое чувство предостояния и привязанности, стремление к совершенствованию. Еще не совершив поступка, человек уже знает о своей ответственности. И это дисциплинирует его и вдохновляет. Последующая ответственность есть результат искаженного правосознания, негативного поведения индивида. Ока — антипод предварительной ответственности, то есть безответственность» .
Согласно данному подходу, кроме юридической ответственности за правонарушение {негативная либо ретроспективная ответственность) и в неразрывной связи с ней существует правовая позитивная ответственность — осознание долга, обязанность совершить действия, соответствующие природе общественного строя. Сторонники выделения позитивной ответственности видят в юридической ответственности три аспекта: 1) внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения норм права; 2) ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права отчет за его действия; 3) применение санкций к субъекту права в связи с оценкой его поведения. Первый и второй аспекты составляют позитивную ответственность, а третий аспект представляет собой ответственность негативную10. Б.Л. Назаров определил позитивную ответственность как «обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности» и как «длящееся состояние отношения субъекта ответственности к своим обязанностям»11, В,0. Лучин рассматривает позитивный аспект как ответственное отношение субъектов к своим обязанностям .
В юридической науке также предпринимались попытки примирить оба подхода в рамках одной теории или, признавая существование позитивной ответственности, вывести ее за рамки юридической ответственности (т.е. выделив в самостоятельный вид ответственности)14.
Идея позитивной ответственности неоднократно подвергалась критике как в советский период нашей истории , так и в постсоветской1 России.
Понятие конституционно-правовой ответственности
Следует сразу же оговориться, что среди современных исследователей нет единства не только по поводу определения понятия конституционно-правовой ответственности, но и даже по поводу названия данного вида ответственности. Последний именуется конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой, публичной либо публично-правовой ответственностью. Нередко данные термины используются как синонимы (например, М.В. Баглай использует как равнозначные и тождественные термины «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность» ), а иногда - как своего рода «гибриды» («конституционно (государственно)-правовая ответственность» в исследовании Е.И. Колюшина34). В І970-80-Є гг. преобладающим было применение термина «государственно-правовая отвегственность», что определялось единством взглядов теоретиков на именование самой отрасли — государственное право» В 1990-е гг. в научном лексиконе в основном стал использоваться термин «конституционная ответственность».
Вместе с тем, некоторые авторы разделяют понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность», полагая, что вторая по своему содержанию шире чем первая, поскольку она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права, а последнее в настоящее время включает в себя нормы, закрепленные не только в Конституции РФ, но и нормы, содержащиеся во многих других источниках конституционного права35. Однако такой подход вызывает обоснованные возражения. Так, О.Е. Кутафин отмечает, что конституционная ответственность не может быть отличной от конституционно-правовой ответственности , По мнению С.А. Авакьяиа, есть существенные обстоятельства, говорящие в пользу употребления наименования «конституционно-правовая ответственность», поскольку рассматриваемый вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права, а не только Конституции37.
Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская также различают конституционную и государственно-правовую (конституционно-правовую) ответственность, но на иных основаниях. По их мнению, государственно-правовая ответственность — это один из вилов юридической ответственности, в то время как конституционная ответственность «объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Именно на конституционном уровне воплощается единство этих видов ответственности, и разрешаются проблемы устранения противоречий между ними, обнаруживающихся в отдельных случаях реализации конкретных видов юридической ответственности»38. Но данный подход вызывает серьезные возражения, поскольку конституционная ответственность фактически приравнивается здесь к социальной ответственности.
Весьма интересно выделение И.А. Умновой нового понятия «публично-правовой ответственности», которое, по ее мнению, шире понятия государственно-правовой ответственности и охватывает не только отношения, регулируемые государственным правом, но и «административным, финансовым, при-родноресурсным и иными отраслями права, связанными с регулированием властной компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзорными органами в процессе осуществления функций публичной власти» . Вопрос о существовании публично-правовой ответственности нуждается в дальнейшем изучении.
В целом па данный момент наиболее удачным следует признать термин «конституционно-правовая ответственность», указывающий на существование особого вида ответственности, обеспечивающей реализацию конституционных норм.
Рассматривая предлагаемые исследователями определения конституционно-правовой ответственности, можно констатировать наличие двух основных подходов - в соответствии с тем, придерживается ли автор концепции существования позитивной ответственности или отвергают ее. Противники позитивной юридической ответственности, отдавая предпочтение ретроспективному (негативному) аспекту конституционно-правовой ответственности, определяют последнюю как установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера40; принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм конституционного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан 1; самостоятельный вид юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционно-правовой ответственности, закрепленных конституционно-правовыми нормами, направлено, прежде всего, на защиту Конституции32; конституционное правоотношение, возникающее в результате конституционного деликта, проистекающее в рамках негативной стороны правового регулирования и развивающееся в направлении принудительного, презюмируемого неизбежного правоограничения нарушившего субъекта43; отрицательная оценка деятельности субъекта.
Ответственность глав субъектов федерации в зарубежных странах
Лишь примерно девятая часть государств мира имеет федеративное устройство, но в этих государствах проживает около трети населения земного шара. В зарубежных федеративных государствах существуют различные исторически сложившиеся формы организации власти на уровне субъектов федерации. В целом в зависимости от того, кто является «первым лицом» субъекта и как он получает власть, нами выделено несколько моделей , в каждой из которых ответственность главы субъекта федерации имеет свои особенности.
1, Американская модель, В рамках данной модели предусмотрены регулярные прямые демократические выборы главы субъекта федерации (губернатора или, в редких случаях, президента). Эта модель обычно ассоциируется с более сильной и обязательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.
Важно отметить, что американская модель характерна преимущественно для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является региональной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне население избирает президента, на уровне субъектов федерации -губернатора или президента субъекта.
Классическим примером федерации, построенной по данной модели, являются Соединенные Штаты Америки. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномочий почти во всех штатах составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента (Нью-Гемпшир и Вермонт являются единственными штатами, где губернаторский срок составляет 2 года; лишь 14 штатов не имеют ограничений на срок пребывания губернатора на своей должности). Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают общенациональный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исключением в штате Небраска, где легислатура однопалатная).
Модель выборного главы субъекта характерна для латиноамериканских федераций, законодательство которых формировалось под огромным влиянием законодательства США (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла)- История создания федераций в Латинской Америке также весьма сильно напоминает историю США , Однако латиноамериканские федерации не являются такими стабильными государствами, как Соединенные Штаты Америки. Поэтому там не всегда можно говорить о непрерывной последовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губернаторские выборы были восстановлены только в 1982 г.
Американская модель выборного главы субъекта федерации была также воспринята и в ряде других государств за пределами Американского континента: в Федеративных штатах Микронезии (бывшая подопечная территория США в Тихом океане), в Нигерии (Конституция 1979 г., однако в период правления военных губернаторы не избирались, а назначались), в Судане (Конституция 2005 г.), на Коморских островах (Конституцией 2001 г. предусмотрены выборы президентов отдельных островов — субъектов федерации).
По нашему мнению, к странам с американской моделью организации региональной власти можно отнести, с оговорками, и Швейцарию, хотя здесь она не была «импортирована», а сформировалась самостоятельно (и в целом раньшеэ чем в США), В качестве принципиальной особенности Швейцарии обычно называется то обстоятельство, что население кантонов (субъектов федерации) выбирает как законодательную, так и исполнительную власть в полном составе s. Исполнительную власть представляет государственный или правительственный совет из 5—11 членов во главе с председателем (landmann). Однако следует учитывать, что и в штатах США также многие должностные лица избираются непосредственно электоратом. Это относится к лейтенант-губернатору (в отличие от федерального уровня, где вице-президент избирается обязательно в паре с президентом, примерно в половине штатов лейтенант-губернатор избирается отдельно), государственному секретарю (избирается населением примерно в 40 штатах), казначею штата и генеральному атторнею (избираются населением в более чем 40 штатах).
2. Европейская модель. Данная модель не предусматривает всенародных губернаторских выборов. Здесь региональная власть формируется по принципам парламентской республики и является проекцией общенациональной власти (также устроенной в виде парламентской республики). Такая модель предполагает, что население субъекта федерации избирает только легислатуру. В свою очередь легислатура формирует правительство региона и избирает главу этого правительства - руководителя исполнительной власти субъекта федерации. Эту модель в отличие от американской можно назвать европейской моделью, поскольку она представлена в таких европейских федерациях, как Герма-ния, Австрия и Бельгия . За пределами Европы данная модель была положена в основу федеративного устройства Эфиопии (по Конституции 1994 г.).
3. Канадо-австралийская модель. Общей чертой канадской и австралийской федераций является наличие на региональном уровне представителя британской короны, который может выполнять важные, но в соответствии с правовым обычаем почти исключительно формальные функции, и назначается по представлению правительства субъекта. В то же время реальный процесс принятия политических решений связан с органами регионального самоуправления, которые функционируют по модели парламентской республики90. Таким образом, реальным главой субъекта федерации при этой модели является не представитель британской короны (губернатор штата в Австралии или лейтенант-губернатор провинции в Канаде), а премьер-министр субъекта федерации.
4. Индо-пакастанская модель. Особенностью этой модели является дуализм региональной власти, сочетающей элементы регионального самоуправления и централизованного управления, С одной стороны, население избирает легислатуру, по результатам выборов в которую формируется региональное правительство. С другой, президент страны назначает губернатора, который является, таким образом, агентом центральной администрации. Смысл этой модели заключается в более жестком централизованном контроле и более определенном прямом федеральном администрировании91. Данная модель характерна для Индии и Пакистана, в недавнем прошлом она также существовала в некоторых других федерациях (например, на Коморских островах в 1996-2001 гг.).
5. Монархическая модель. Характерна для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ)- Главами отдельных субъектов федерации (эмиратов) являются абсолютные монархи — эмиры и шейхи (наследные правители).
Двойственная природа конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации
Очередной этап в реформировании института конституционно-правовой ответственности глав субъектов Российской Федерации связан с изменением способа их избрания/назначения. Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. о внесении изменений в Закон от 6 октября 1999 г. был изменен порядок избрания, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России» .
Согласно ст. 18 действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ. В случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации принимается на совместном заседании палат.
Данная статья вызывала и продолжает вызывать большие споры. Конструкция «наделения полномочиями» уникальна, причем, к сожалению, отнюдь не в положительном смысле. Как отмечает С.А. Авакьяи, когда Президент РФ выступил с идеей нового порядка замещения должности главы субъекта РФ, он говорил об избрании этого лица органом законодательной власти субъекта РФ. Однако при опубликовании проекта поправок в Законе появилась вышеприведенная конструкция, которая вызвала непонимание и единодушную справедливую критику как практиков, так и ученых. Формулировка непонятна и юридически весьма ущербна .
В частности, в рамках данной конструкции лицо, наделяемое полномочиями, становится фактически в лучшем случае и.о. главы субъекта РФ, но не высшим должностным лицом субъекта РФ и руководителем его высшего органа исполнительной власти. Наделение лица полномочиями губернатора (президента, главы республики) автоматически не делает его губернатором (президентом и пр.). Т.е. фактически статус органа власти подменяется его функци-ей189.
Кроме того, согласно положениям Закона наделение гражданина Российской Федерации полномочиями главы субъекта Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем очевидно, что орган государственной власти может наделять кого-либо только принадлежащими ему полномочиями. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ согласно Конституции и федеральному законодательству не обладает полномочиями главы субъекта РФ, что ставит под вопрос всю предусмотренную Законом конструкцию.
Следует также отметить, что статус высшего должностного лица субъекта предполагает наличие не только полномочий, но и обязанностей, ответственности. В этом смысле из Закона не вполне очевидно, перед кем он должен нести ответственность за свои действия.
Однако Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.12,2005 № 13-П положения ст. 18 признаны не противоречащим Конституции РФ190. Ввиду особого значения этого постановления, в котором Конституционный Суд фактически определил особенности конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, следует остановиться более подробно, но сначала необходимо отметить, что данное постановление — отнюдь не первое, в котором рассматриваются вопросы конституционно-правового статуса главы субъекта РФ. Конституционный Суд затрагивал этот вопрос еще в ряде своих постановлений и определений, среди которых особое значение имело Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июля 2002 г. №12-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 301 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)». В данном постановлении был сделан вывод о том, что принципы конституционного строя Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, обусловленные народовластием и реализуемые через свободные периодические выборы, в силу федеративного устройства, основанного на государственной целостности РФ и единстве системы государственной власти, распространяются на организацию государственной власти, ее формирование и условия замещения соответствующих должностей в субъектах Российской Федерации. Конституция РФ, в частности, непосредственно не закрепляет в качестве элемента механизма формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации максимальное число сроков замещения одним и тем же лицом должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако, в части оптимального для реализации конституционного принципа республиканизма числа таких сроков - в силу единства системы государственной власти в Российской Федерации - ориентирующей является норма ст. 81 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ также обосновал вывод о том, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обладает специальным конституционно-правовым статусом, частью которого являются обусловленная выборностью сменяемость и ряд иных условий избрания на эту должность и ее замещения1 ]
