Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историко-теоретические основы института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации 20
1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации .20
2. История развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации .37
3. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств .58
Глава II. Структура конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 77
1. Основы конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как субъектов конституционно-правовой ответственности .77
2. Основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 95
3. Меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 131
Глава III. Совершенствование института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации .149
1. Процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации 149
2. Направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации .166
Заключение. 176
Список использованной литературы
- История развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
- Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств
- Основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
- Направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется рядом факторов. Так вопросы ответственности в федеративных отношениях всегда имеют особую значимость, поскольку они связаны с обеспечением единства федеративного государства. Во многих федеративных государствах мира (США, ФРГ, Бразилии, Аргентине, Индии) действуют институты конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации.
Появление подобного конституционно-правового института в российском законодательстве в 2000 году в виде возможности отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и роспуска региональных представительных органов было обусловлено слабостью федерализма в России и необходимостью укрепления центральной власти. Вместе с тем с момента закрепления в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон №184-ФЗ) института конституционно-правовой ответственности, в него постоянно вносились изменения. В результате, в настоящий момент ряд норм об ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не согласуются друг с другом, а некоторые – весьма спорны с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации 1993 года. Эти обстоятельства отмечаются многими специалистами в области конституционного права.
Необходимость совершенствования конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации сегодня вновь обусловлена потребностью укрепления российского федерализма, но уже в предоставлении большей самостоятельности субъектам Российской Федерации. Многие ученые-конституционалисты отмечают, что Россия в настоящее время напоминает больше централизованное унитарное, нежели федеративное государство. В связи с этим, насущной представляется задача поиска оптимального соотношения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, без «перегибов» в ту или другую сторону. Необходимость децентрализации в федеративных отношениях отметил в своем бюджетном послании Федеральному Собранию России от 29.06.2011 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.
Вместе с тем децентрализация власти подразумевает поиск такой модели конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая позволит, с одной стороны, предотвращать центробежные тенденции и поддерживать высокий уровень законности на всей территории государства, а с другой – исключит возможность необоснованного федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.
Потребность в изучении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации подтверждается результатами опроса российских ученых-конституционалистов, проведенного в ходе настоящего исследования. Так, из 55 специалистов 49 считают, что в настоящий момент данные вопросы являются весьма актуальным направлением конституционно-правовых исследований.
Степень разработанности темы исследования. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации является, с одной стороны, частью более широкой темы конституционно-правовой ответственности, с другой стороны, эта тема носит комплексный характер, поскольку находится на «стыке» вопросов конституционно-правовой ответственности и федерализма. Кроме того, комплексный характер данной темы проявляется в том, что она объединяет в себе ответственность сразу всех государственных органов и должностных лиц на уровне субъектов федерации.
Тема конституционно-правовой ответственности изучалась в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Д.Т. Шона. В последнее время она наиболее активно разрабатывается В.А. Виноградовым, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашевым и др. Вместе с тем данный конституционно-правовой институт считается еще сравнительно «молодым» в науке российского конституционного права. По ряду принципиальных вопросов, касающихся конституционно-правовой ответственности, позиции ученых существенно различаются.
В разной степени проблемы ответственности в федеративных отношениях, федерального вмешательства, федеративной ответственности нашли отражение в исследованиях И.Н. Барцица, М.С. Басиева, М.В. Глигич-Золотаревой, А.В. Домрина, А.А. Ливеровского, М.Ю. Михайловой, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина и др.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации исследовалась в работах А.Ю. Александрова, А.С. Сучилина, Л.В. Федуловой. Однако диссертация Л.В. Федуловой касается только конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а работы А.Ю. Александрова и А.С. Сучилина выполнены до 2003 года, в связи с чем отчасти утратили свою актуальность (поскольку за прошедшее время правовое регулирование института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации претерпело существенные изменения). Кроме того, А.Ю. Александровым и А.С. Сучилиным рассматривается только один аспект конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации – ответственность перед федерацией, и не рассматривается ответственность данных субъектов в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации. Само деление конституционно-правовой ответственности государственных органов субъектов федерации на эти две разновидности в упоминаемых работах отсутствует.
Научная задача настоящего исследования заключается в формировании единой, внутренне согласованной теоретической концепции конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, которая может быть использована для совершенствования федеративных отношений в России.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и реализацией конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, практика их реализации и теоретические разработки в данной сфере.
Целью исследования является выявление недостатков и пробелов как в системе научных представлений о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, так и в ее правовом регулировании, а также выработка вариантов устранения этих недостатков и пробелов.
Для достижения этой цели, решаются следующие задачи:
– рассмотреть основные теоретические подходы к понятию конституционно-правовой ответственности и определить понятие конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
– проанализировать историю появления и развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в российском законодательстве;
– выявить основные характеристики и свойства института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах;
– выявить общие и специфические особенности конституционно-правового статуса государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, определяющие сущность и структуру их конституционно-правовой ответственности;
– сформировать систему оснований конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выявить ее общие недостатки и недостатки отдельных оснований ответственности, сформулировать предложения по их совершенствованию;
– построить систему мер конституционно-правовой ответственности рассматриваемых субъектов и разработать рекомендации по ее совершенствованию;
– выявить проблемы в процедурах привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и предложить меры по их совершенствованию;
– внести конкретные предложения по совершенствованию законодательства о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частнонаучных методов: диалектического, системного, исторического, статистического, социологического, сравнительно-правового и формально-юридического.
Так, диалектический метод используется во всей работе, в частности, широко применяются такие категории диалектики, как понятие, сущность, соотношение общего и частного, формы и содержания. Использованы в работе также и законы диалектики. Например, закон единства и борьбы противоположностей прослеживается в разделении конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на два аспекта – ответственности перед федерацией и ответственности в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации.
Системный метод задействован, к примеру, в построении системы оснований и мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Исторический метод применялся при рассмотрении истории развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также в других частях настоящего исследования.
Социологический метод использован при проведении опроса специалистов в области конституционного права по проблемным вопросам конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Статистический метод применен для подтверждения отдельных выводов в ходе исследования путем анализа официальных статистических данных Генеральной прокуратуры, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
В работе также широко используется формально-юридический метод, который позволяет исключить из сферы исследования неюридические категории. К их числу, например, относится категория позитивной конституционно-правовой ответственности. Формально-юридический метод позволяет также сформировать более четкую систему оснований и мер конституционно-правовой ответственности.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим проблемам юридической и социальной ответственности: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Г.В. Мальцева, П.Е. Недбайло, И.С. Самощенко, В.А. Тархова, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, Л.С. Явича и др.
Кроме того, в основу работы легли теоретические разработки общих проблем конституционно-правовой ответственности, изложенные в работах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, В.А. Виноградова, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, И.А. Умновой, Д.Т. Шона и др.
Эмпирическую основу исследования составили: анализ практики применения отдельных мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, анализ судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, анализ статистических данных количества нарушений закона, выявляемых органами прокуратуры в деятельности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Помимо этого, автором проведен опрос 55-ти специалистов в области конституционного права по наиболее проблемным вопросам теории и практики применения конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Среди опрошенных конституционалистов 20 докторов юридических наук и 35 кандидатов юридических наук, в том числе Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, Р.М. Дзидзоев, Е.А. Лукьянова, Н.М. Колосова, Б.А. Страшун, Ю.И. Скуратов, Н.С. Тимофеев и другие. В числе опрошенных специалистов депутаты и работники аппаратов законодательных органов субъектов Российской Федерации, председатели и судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, члены высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы (основной из которых – Федеральный закон от 06.10.2003 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), указы Президента Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации. Помимо этого, в работе активно использовалось и законодательство субъектов Российской Федерации, прежде всего конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Автором исследовались также конституции и законодательство зарубежных федеративных государств: США, ФРГ, Австрии, Аргентины, Бразилии, Индии.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автором предпринята попытка создания целостной теоретической концепции конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, способной служить основой для совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики. Для этого автором предложено формально-юридическое понимание конституционно-правовой ответственности, затрагивающее категории оснований, санкций и процедур привлечения к данному виду ответственности.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации есть применение к ним за совершенное конституционное правонарушение предусмотренных конституционно-правовыми нормами мер государственного принуждения со стороны федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации или граждан, осуществляемое в определенной процессуальной форме.
Особенность конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации заключается в ее двойственном характере, а именно – в делении ее на два вида: ответственности перед федерацией и ответственности в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации. Первый вид применяется федеральными органами власти – главой государства, высшими судебными инстанциями, парламентом государства, второй – самими государственными органами субъектов федерации или населением данных субъектов.
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации различаются не только инстанциями, привлекающими к ответственности, но также основаниями и процедурами привлечения к ответственности.
2. Основания конституционно-правовой ответственности перед федерацией должны учитывать необходимость баланса в федеративных отношениях: с одной стороны, они призваны обеспечивать защиту общегосударственных конституционных ценностей, а с другой – исключать возможность чрезмерного и необоснованного федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В связи с этим данные основания ответственности не должны быть сконструированы посредством установления в законодательстве формальных составов правонарушения. Такие основания ответственности должны устанавливать необходимость наступления конституционно значимых тяжких последствий в результате противоправных действий государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. К числу этих конституционно значимых тяжких последствий относятся: массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
Основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации должны учитывать необходимость сохранения баланса всех ветвей власти, а также способствовать их эффективному взаимодействию. В федеральном законе следует закрепить лишь общие принципы установления таких оснований ответственности в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов Российской Федерации.
3. В настоящее время институт конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации фактически не работает, поскольку он замещен политической ответственностью данных субъектов. Этому способствует наличие в Федеральном законе от 06.10.2003 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положений о праве Президента Российской Федерации досрочно прекращать полномочия государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации без каких-либо ограничений.
В этой связи такое основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации, как «двукратное непринятие решения о наделении предложенной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», а также такое основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, как «утрата доверия Президента России», необходимо исключить из законодательства, поскольку они являются основаниями не конституционно-правовой, а политической ответственности, в их основе отсутствует состав конституционного правонарушения.
4. Мера конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации – это государственно-принудительное карательное воздействие на нарушителя конституционно-правовой нормы. Меры конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации следует отличать от других мер государственного принуждения, применяемых в отношении этих субъектов: превентивных мер (предостережение прокурора), мер пресечения (предупреждение Президента Российской Федерации), мер процессуального обеспечения (приостановление действия нормативных правовых актов до рассмотрения вопроса судом), восстановительно-компенсационных мер (отмена незаконных нормативных правовых актов).
5. Система мер конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации включает в себя:
– принудительное прекращение полномочий государственных органов и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации за совершенные ими правонарушения;
– меры дисциплинарного характера;
– изъятие отдельных государственных полномочий;
– финансово-штрафные меры.
6. Процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности нуждаются в существенном изменении, а по сути, и в обновлении. В первую очередь необходимо совершенствование системы инстанций, осуществляющих привлечение к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. В качестве инстанций привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации могут выступать представительные органы (Федеральное Собрание Российской Федерации, представительные органы субъекта Российской Федерации) и судебные органы (Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации). В качестве основной инстанции, правомочной рассматривать дела о привлечении к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в порядке федерального воздействия, предлагается использовать Конституционный Суд Российской Федерации. Инстанциями, правомочными возбуждать процедуру привлечения к конституционно-правовой ответственности в порядке федерального воздействия, целесообразно наделить Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания (Государственную Думу и Совет Федерации), Правительство России и прокуратуру Российской Федерации.
7. В результате настоящего исследования предлагается внести следующие изменения в законодательство:
– разделить конституционно-правовую ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед федерацией и в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации;
– исключить из законодательства меры, в основе которых отсутствует состав конституционного правонарушения, либо сформулировать их таким образом, чтобы основания применения этих мер отвечали критериям, предъявляемым к составу конституционного правонарушения;
– изменить процедуры привлечения к ответственности в порядке федерального воздействия, передав большинство полномочий Президента Российской Федерации Конституционному Суду Российской Федерации. Правом инициирования процесса привлечения к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в порядке федерального воздействия помимо Президента Российской Федерации целесообразно наделить палаты Федерального Собрания, Правительство России и Генерального прокурора России;
– установить в федеральном законе общие основания ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации, критерии, которым должна отвечать эта ответственность, при закреплении ее в конституциях (уставах) и законодательстве самих субъектов Российской Федерации;
– установить в законодательстве общие критерии ответственности лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, и вернуть законодательному органу субъекта Российской Федерации право окончательного отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что будет соответствовать логике наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации полномочиями;
– решить вопрос о возможности отзыва выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации – либо установить запрет на отзыв депутатов при смешанной избирательной системе (и тем более пропорциональной), либо предусмотреть механизм отзыва депутатов, избранных по партийным спискам.
Теоретическая значимость исследования состоит в возможности использования сформулированных в работе теоретических положений, выводов и рекомендаций для совершенствования как общей теории конституционно-правовой ответственности, так и теории федерализма, поскольку настоящая тема находится «на стыке» этих институтов конституционно-правовой науки.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложенных рекомендаций по совершенствованию законодательства о конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности. Предложенные рекомендации по совершенствованию законодательства могут быть востребованы в качестве одной из мер по реформированию сложившейся в России модели федеративных отношений.
Теоретические положения, сформулированные в результате исследования, могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекционных курсов «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», а также при разработке и совершенствовании учебно-методической литературы.
Апробация результатов исследования отражена в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах по проблемам государства и права:
– Всероссийской конференции «Правовая реформа в России», проведенной в Екатеринбурге в Уральской государственной юридической академии 13 ноября 2009 года;
– X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве», проведенной 10-11 декабря 2009 года в Москве в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова;
– конференции «Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых ученых», проведенной 25 июня 2010 года в Москве в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;
– Всероссийской ежегодной научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых» (интернет-конференция, август-ноябрь 2011 года).
Результаты исследования также отражены в шести научных публикациях автора и использованы в обучении студентов по дисциплине «Государственное управление» в Омском государственном техническом университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из трех глав, восьми параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.
История развития института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
Вопросы понятия и сущности конституционно-правовой ответственности (далее – КПО), несмотря на растущее количество исследований в этой сфере, остаются пока недостаточно изученными. Лишь совсем недавно появились первые целостные концепции КПО . Между тем в периодической литературе и диссертационных исследованиях эта тема постоянно дискутируется . Наиболее известные исследователи конституционно-правовой ответственности предлагают свои трактовки данного понятия. Так, например, В.А. Виноградов определяет конституционно-правовую ответственность как «закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия» .
Схожую трактовку предлагают Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская . Согласно их точке зрения, конституционная ответственность есть предусмотренная государственно-правовыми нормами и реализуемая в системе государственно-правовых отношений необходимость отвечать за свое юридически значимое поведение .
По определению Н.М. Колосовой, конституционная ответственность есть принудительное применение законодательно закрепленных конституционных санкций к субъектам конституционно-правовых отношений в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) своих конституционных обязанностей (полномочий) или за злоупотребление конституционными правами (полномочиями) .
В основе всех этих определений лежат более ранние концепции юридической ответственности, разработанные еще в советской юридической науке . Так, в первых двух определениях заметно влияние теоретических концепций юридической ответственности как обязанности, первоначально разработанной в трудах видных советских ученых – С.С. Алексеева, С.Н. Братуся и В.А. Тархова. Из определения конституционной ответственности, предложенного Н.М. Колосовой, можно предположить, что автор придерживается концепции юридической ответственности О.Э. Лейста , согласно которой правовая ответственность – это реализация санкции в случае правонарушения.
Довольно популярным в общей теории права является взгляд на юридическую ответственность как на правоотношение . Поэтому среди исследователей конституционно-правовой ответственности также находятся ее сторонники. Например, А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), которая возникает вследствие правонарушения, воплощается в установлении требования подвергнуться государственному или общественному осуждению и реализуется в применении государственно-принудительных средств в виде неблагоприятных последствий либо в восстановлении нарушенных прав .
Очевидно, что КПО является видом юридической ответственности, а потому не только допустимо, но и необходимо использовать достижения общей теории права для уяснения сущности этого явления. Однако представляется неоправданным использование слишком широкого понимания юридической ответственности, встречающегося в теории государства и права и зачастую использующегося при исследовании конституционно-правовой ответственности.
Речь идет о случаях, когда исследователи начинают смешивать значение слова «ответственность» в его бытовом смысле и понятие ответственности в юриспруденции или когда рассматривают правовую ответственность как часть социальной ответственности, распространяя на нее все те же свойства и закономерности.
Ни у кого не вызывает сомнений, что само понятие «ответственность» имеет много значений. Можно говорить о «личной ответственности», «социальной ответственности», «ответственности власти», «ответственной власти», «ответственном человеке», «ответственном отношении», «свободе и ответственности» и т.д. Поэтому феномен ответственности находится в центре внимания не только юриспруденции, но и ряда других общественных наук, таких как социология, политология, философия, этика. При этом в этике, например, сущность ответственности может быть в осуждении нарушителя, в его обязанности «дать отчет» обществу, в осознании своей вины, возможно даже в наказании виновного. С точки зрения политологии сущность ответственности может быть в выполнении политических обещаний, с одной стороны (позитивный аспект), с другой – в нецелесообразности или неспособности деятельности того или иного субъекта политических отношений, а также в различных способах лишения или отстранения его от власти (негативный аспект). Однако, по верному замечанию Р.О. Халфиной, в юриспруденции «ответственность» – это специальный термин, не имеющий ничего общего с его общеупотребительным пониманием .
Конституционно-правовая ответственность государственных органов и высших должностных лиц субъектов зарубежных федеративных государств
Представляется интересным особое мнение, высказанное в связи с принятием данного Постановления судьей Конституционного Суда РФ Н.В. Витруком. По мнению этого судьи, общественные отношения в сфере конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов федерации являются по своей природе конституционно-правовыми, а потому должны быть закреплены в нормативных правовых актах самого высокого уровня – либо в Конституции РФ, либо в федеральном конституционном законе. Н.В. Витрук также указал на такие существенные недостатки Закона №184-ФЗ, как: – явные противоречия между основаниями роспуска регионального парламента (установленными ст.9 Закона №184-ФЗ) и общими основаниями конституционно-правовой ответственности (установленными ст.3.1 Закона №184-ФЗ); – сложность процедуры применения указанных мер ответственности, что делает ее практически не выполнимой; – функции по привлечению к конституционно-правовой ответственности возложены законом на Президента РФ и Федеральное Собрание РФ, которые не являются судебными органами, а потому не способны объективно и беспристрастно привлекать к данному виду юридической ответственности.
В дальнейшем политика, направленная на усиление мер ответственности региональных органов власти перед федеральными органами, была продолжена. Так, Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ в Закон №184-ФЗ были внесены изменения, в соответствии с которыми был введен институт временного осуществлении полномочий органов субъектов федерации федеральными органами. Основаниями для временного осуществления полномочий были установлены следующие случаи: – в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы; – возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году; – при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.
Последние два основания временного изъятия полномочий государственных органов субъектов РФ можно отнести к основаниям конституционно-правовой ответственности.
Этим же Законом были внесены изменения, касающиеся института отзыва, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ №10-П от 07.06.2000 г. Так, было установлено, что в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, должны устанавливаться основания и процедура отзыва. Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации был возможен по одному из следующих оснований: – нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Отзыв по данному основанию не освобождал высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; – неоднократное без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей, установленное соответствующим судом.
При наличии указанных оснований голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могло быть назначено при условии, что собраны подписи не менее 3 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Согласно Закону, процедура отзыва должна была обеспечить гражданам Российской Федерации возможность проведения агитации «за» и «против» отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Отзываемое лицо должно было быть проинформировано о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве, а также должно было иметь возможность дать участникам голосования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемое лицо могло использовать право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.
Отзыв признавался состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Следующий существенный этап в эволюции института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ связан с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11.12.2004 № 159-ФЗ. Этими изменениями были значительно усилены полномочия Президента РФ по привлечению к конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ. В первую очередь они коснулись правового статуса высших должностных лиц субъектов РФ. Прямые выборы их населением были заменены процедурой наделения полномочиями законодательными органами субъектов по представлению Президента РФ. При этом у Президента РФ появилась возможность роспуска законодательного органа субъекта РФ, если он дважды не утверждает представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ. Также Президент РФ получил право отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой своего доверия и ненадлежащим исполнением полномочий.
Основания конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
Наиболее спорные основания федерального воздействия в виде досрочного прекращения полномочий государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ связаны с изменением в 2004 году порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Это нормы о возможности роспуска регионального парламента субъекта РФ в связи с двукратным непринятием решения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, а также о возможности отрешения высшего должностного лица субъекта РФ Президентом РФ в связи с утратой его доверия и в связи с ненадлежащим исполнением обязанностей.
В соответствии с п. 4.1 ст.9 Закона №184-ФЗ, в случае, если законодательный орган государственной власти субъекта РФ в установленный законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, Президент РФ вправе принять решение о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
Указанное основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ вряд ли можно отнести к конституционным деликтам. Прежде всего, непонятно, в чем заключается противоправность и вина законодательного органа субъекта РФ. Некоторые авторы в качестве основания ответственности в данном случае называют неконструктивную позицию регионального парламента, ведущую к возникновению кризиса власти в субъекте федерации . Однако вряд ли можно с этим согласиться, поскольку вероятна и противоположная ситуация – неконструктивная позиция Президента РФ, предлагающего одну и ту же кандидатуру, не находящую поддержки у представительного органа субъекта федерации.
В мировой конституционно-правовой практике роспуск законодательного органа обычно применяется не как мера ответственности парламента, а как механизм преодоления политического кризиса. В некоторых государствах, однако, возможен также и роспуск регионального парламента вышестоящими федеральными органами, но для этого региональным парламентом должны быть совершены серьезные нарушения Конституции государства. В ситуации, установленной п. 4.1 ст.9 Закона №184-ФЗ, роспуск является ни чем иным, как гарантией, обеспечивающей доминирование федеральных интересов при формировании исполнительных органов власти субъекта федерации. Однако такое положение дел не типично для федеративного государства, поскольку одним из главных прав субъектов федерации во всех федеративных государствах мира является самостоятельное формирование ими своих органов власти. Данное право субъектов федерации вытекает также из статей 71, 72 и 73 Конституции РФ. Поскольку в статьях 71 и 72 Конституции РФ ничего не сказано об участии федеральных органов в формировании органов субъектов федерации, то, в силу ст.73 Конституции РФ, это полномочие находится в исключительном ведении субъектов Российской Федерации.
Показательно в этом плане также и мнение специалистов в области конституционного права. Так, в результате опроса 55 специалистов, на вопрос о том, как они оценивают норму о возможности роспуска Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в связи с двукратным непринятием решения по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ, 18 человек указали, что эта норма не соответствует Конституции РФ и должна быть отменена, 27 человек считают эту норму достаточно спорной, 6 человек отметили, что она нуждается в конкретизации, 3 человека оценили эту норму положительно и лишь один человек затруднился ответить на данный вопрос.
На основании изложенного представляется целесообразным исключить данное основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ из законодательства. Однако простой отказ от данного основания досрочного прекращения полномочий, без изменения взаимосвязанных правовых норм приведет к становлению парламентской системы организации власти на уровне субъектов РФ. Вместе с тем, если на федеральном уровне существует президентская республика (а в России она, вероятно, даже суперпрезидентская), то на региональном уровне существование парламентской системы выглядит не логично. Это противоречит принципу соответствия конституций (уставов) субъектов общегосударственной конституции. В перспективе, вероятно, следует вернуться к выборам высшего должностного лица субъекта РФ населением, поскольку такая модель организации власти во главе с выборным высшим должностным лицом, с одной стороны, соответствует федеральной модели, с другой – наиболее демократична и согласуется с общепризнанной практикой многих зарубежных федеративных государств. Пунктом «г» ч.1 ст.19 Закона №184-ФЗ установлены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в виде утраты доверия Президента Российской Федерации, а также ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. Зачастую у исследователей возникает вопрос: одно ли это основание ответственности или два самостоятельных. Однако большинство авторов склоняются к тому, что «утрата доверия» и «ненадлежащее исполнение обязанностей» – два самостоятельных основания. Это подтверждает и последняя практика реализации данной нормы. Так, в частности, мэр Москвы Юрий Лужков отрешен от должности Президентом РФ только в связи с утратой доверия. Текст Указа Президента РФ «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы» не содержит указания на ненадлежащее осуществление обязанностей мэром Москвы. Утрата доверия Президента РФ (п. «г» ч.1 ст.19 Закона №184-ФЗ) как основание отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ вызывает обоснованную критику в юридической литературе. Так, В.А. Виноградов указывает, что такое основание ответственности делает мандат высшего должностного лица субъекта императивным, что вряд ли соответствует Конституции РФ . Данное основание, отмечает Р.М. Дзидзоев, девальвирует значение должности главы субъекта РФ, поскольку по утрате доверия лишаются должности политические исполнители, тогда как высшее должностное лицо субъекта – это относительно самостоятельная политическая фигура, которая административно Президенту РФ не подчинена . По мнению А.А. Кондрашева, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ является мерой не конституционно-правовой, а политической ответственности. Исследователь считает, что предоставление
Направления совершенствования института конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
Результаты настоящего исследования выявляют очевидную необходимость, что необходимо внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие институт КПО государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ. С учетом деления данного института на два вида – КПО перед федерацией и КПО в рамках конституционного механизма субъектов Российской Федерации, можно предложить три варианта совершенствования данного законодательства:
Усовершенствовать Закон №184-ФЗ, сделать более четкими различия между этими двумя видами КПО, а также устранить выявленные недостатки в существующем правовом регулировании отдельных мер, оснований и процедур КПО данных субъектов.
Принять Федеральный закон или Федеральный конституционный Закон «О конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ», где комплексно урегулировать все вопросы КПО данных субъектов, с выделением в нем двух подсистем – КПО перед федерацией и КПО внутри конституционного механизма субъектов РФ.
Выделить нормы о КПО в порядке федерального воздействия в отдельный Федеральный конституционный закон, а нормы о КПО в рамках конституционного механизма субъектов РФ оставить в Законе №184-ФЗ, усовершенствовав каждый из этих субинститутов КПО.
Первый вариант является наиболее простым способом совершенствования института КПО государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ. В этом, безусловно, его преимущество. Вместе с тем Закон №184-ФЗ как нормативный источник КПО государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ вызывает ряд нареканий. Прежде всего, это слишком подробное регулирование данным Законом организации, деятельности и тем более ответственности государственных органов субъектов РФ, тогда как, согласно Конституции РФ и названию данного Закона, он должен устанавливать лишь «общие принципы» организации государственных органов субъектов РФ . Также вызывает сомнение возможность регулирования на уровне простого федерального закона столь важных конституционно-правовых отношений. Закон №184-ФЗ, с одной стороны, предоставляет новые полномочия Президенту РФ, о которых Конституция РФ ничего не упоминает; с другой – учреждает и регулирует новые конституционно-правовые институты (КПО в порядке федерального вмешательства). Как следствие, существенно изменяется конституционно-правовой статус государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ . Фактически Закон №184-ФЗ трансформирует принципы федеративного устройства Российской Федерации без внесения соответствующих изменений в текст Конституции РФ . Такое положение вряд ли можно считать приемлемым. В связи с этим Н.В. Витрук обоснованно полагает, что институт КПО органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов РФ должен устанавливаться, по крайней мере, федеральным конституционным законом, установление данного института в федеральном законе противоречит природе Российской Федерации как демократического правового государства .
Второй вариант – принятие специального федерального конституционного закона «О конституционно-правовой ответственности государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ», где все вопросы КПО данных субъектов регулировались бы комплексно. Такой вариант ранее предлагался в конституционно-правовой литературе . Однако в таком случае вопрос следует поставить более глобально – о принятии единого ФКЗ или ФЗ «О конституционно-правовой ответственности», где кодифицировать все виды КПО в отношении всех субъектов КПО. Без такого общего НПА отдельный акт о КПО государственных органов и высших должностных лиц субъектов РФ принимать нецелесообразно. Однако принятие ФКЗ или ФЗ «О конституционно-правовой ответственности в РФ» – пока вряд ли возможно, поскольку данный конституционно-правовой институт в целом еще недостаточно разработан.
Третий вариант является неким сочетанием первых двух. Он позволяет, с одной стороны, повысить уровень регулирования КПО, с другой – не прибегать к радикальным изменениям. Для этого нормы о КПО в порядке федерального вмешательства следует вынести в отдельный Федеральный конституционный закон, исключив их из Закона №184-ФЗ. При этом многие действующие нормы должны быть отредактированы с целью устранения существующих недостатков и пробелов. Однако этот вариант сопряжен со следующей проблемой. Так, согласно ч.1 ст.108 Конституции РФ, ФКЗ принимается по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Это положение можно понимать двояко: либо буквально, либо расширительно. При буквальном толковании получается, что ФКЗ может быть принят только в случае прямого указания на это в Конституции РФ, например, как в ч.1 ст.70 Конституции РФ, которая предусматривает, что государственный герб, гимн и флаг устанавливаются федеральным конституционным законом. При расширительном толковании – ФКЗ может быть принят и по другим вопросам, которые напрямую регулируются Конституцией РФ. Однако наличие ряда специальных указаний в Конституции РФ о принятии отдельных ФКЗ свидетельствует в пользу первой точки зрения. Так же считают большинство ученых-конституционалистов. При этом многими авторами отмечается, что круг вопросов, по которым Конституция РФ предусматривает принятие ФКЗ, выглядит странно и нелогично .
