Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционной ответственности в системе местного самоуправления в Российской Федерации 15
1.1. Общетеоретические основы конституционной ответственности 15
1.2. Особенности конституционной ответственности в системе местного самоуправления в Российской Федерации 36.
Глава 2. Эволюция институтов конституционной ответственности: российский и зарубежный опыт 68
2.1. Становление и развитие институтов конституционной ответственности в советской и пост советской России 68
2.2. Конституционная ответственность на уровне муниципалитетов: зарубежный опыт 89
Глава 3. Институционализация и реализация мер конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации 107
3.1. Основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 107
3.2. Процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления, роспуска представительного органа, отрешения от должности главы муниципального образования, главы местной администрации 134
Заключение 155
Список источников и библиография 161
- Общетеоретические основы конституционной ответственности
- Особенности конституционной ответственности в системе местного самоуправления в Российской Федерации
- Становление и развитие институтов конституционной ответственности в советской и пост советской России
- Основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня представляется очевидным тот факт, что для формирования гражданского общества в России необходимо обеспечить согласование демократических устремлений, исходящих от государства, с реализацией самоуправленческого потенциала на низовом уровне публичной власти. Значение местного самоуправления для современной России трудно переоценить. Отказ от патерналистских установок, переориентация сознания населения на инициативную деятельность являются факторами, способствующими решению многих насущных проблем, в том числе и в национальном масштабе. Достижение желаемого результата зависит от многих составляющих, прежде всего, материальных и финансовых. Вместе с тем, следует признать, что даже социально-экономическое благополучие не будет панацеей от всех бед без надлежащей концептуально-правовой основы местного самоуправления, одним из элементов которой является конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
На данный момент в стране одним из актуальных вопросов остается обеспечение соответствия правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами и должностными лицами местного самоуправления, нормативным актам большей юридической силы. Существенным шагом на пути решения данной проблемы стало принятие Федерального закона от 4 августа 2000г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, в котором содержались положения об основаниях и процедуре ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством.
1 Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
Признавая позитивное значение данных новелл, стоит отметить, что законодательство в этой сфере несовершенно. Следует учитывать, что нормативное обеспечение полномасштабного внедрения в социальную практику механизмов конституционной ответственности находится в ведении не только Федерации, но и регионов, а также самих муниципальных образований. В условиях множественности субъектов правотворчества в данной области очевидна необходимость создания концептуальной модели, которая бы обозначила ориентиры для дальнейшего развития и конкретизации мер конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 г. отметил, что в области местного самоуправления существует немало проблем. «Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также -неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления»1. Аксиоматичным стал тезис о том, что разграничение полномочий между уровнями публичной власти влечет за собой необходимость установления мер ответственности за их эффективную реализацию. Только лишь продуманная и юридически безупречная система мер конституционной ответственности властных структур является залогом укрепления российской государственности.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2002 года «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 19 апреля 2002г. № 71.
Принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» {далее по тексту — Закон о местном самоуправлении 2003г.) содержит немало конструктивных нововведений в этой сфере. Вместе с тем, следует признать, что в части регламентирования вопросов конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не были решены многие актуальные проблемы.
Местное самоуправление на данный момент еще не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности. Приходится констатировать, что потенциал муниципализма в России не реализован в полной мере. Одну из ключевых ролей в процессе изменения сложившейся ситуации должны сыграть публично-властные субъекты уровня местного самоуправления, как носители власти, делегированной местным сообществом. «Надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти» . Поэтому так значим контроль за надлежащим осуществлением ими своих полномочий, и так велика деструктивная роль правонарушений, в том числе конституционных деликтов, в процессе их деятельности. В силу более тесной связи органов и
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // С3 РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
2 Абзац 3 пункта 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002г. №
7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О
порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского
автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с
жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда Российской
Федерации. 2002. № 3.
должностных лиц местного самоуправления с населением должна существовать уникальная, с точки зрения сочетания внутреннего (местного) и внешнего (государственного) воздействия, модель ответственности муниципальных властных субъектов.
На данный момент в теории конституционного права, в том числе применительно к муниципальному уровню публичной власти, достаточно отчетливо обозначилась потребность в дальнейшей разработке и обосновании положения о том, что конституционное право обладает собственной системой охранительных мер, что внутренняя самозащита конституционно значимых ценностей является имманентным свойством этой важнейшей отрасли правовой системы России.
Глубокие преобразования в сфере государственного строительства, необходимость обеспечения незыблемости основ конституционного строя, реформирование системы местного самоуправления влекут за собой необходимость конституирования действенного механизма защиты демократических ценностей, обеспечения конституционной законности. В данном качестве наряду с другими средствами должна выступить отлаженная и выверенная система мер конституционной ответственности.
Таким образом, исследование конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации на данный момент является актуальной задачей конституционного и муниципального права.
Степень научной разработанности проблемы. С 70-80-х годов XX столетия начинается разработка данной проблематики. У истоков вопроса о конституционной (тогда еще государственно-правовой) ответственности стояли такие видные ученые, как: С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Н.И. Матузов, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский и др.
В создании концепции конституционной ответственности большая заслуга принадлежит таким ученым, как М.В. Баглай, А.А. Белкин, Н.В. Витрук, Ю.А. Дмитриев, О.Е. Кутафин, Г.В.Мальцев, Ж.И. Овсепян, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.
Плодотворная деятельность таких авторов, как И.Н. Барциц, В.А. Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, Ф.С. Скифский, А.С. Сучилин, Т.Д. Шон оказала влияние на дальнейшее развитие данной теории.
Большое значение для осмысления самоуправленческого потенциала, как необходимой методологической основы настоящего исследования, имели труды отечественных дореволюционных государствоведов. Среди них - В.М. Гессен, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский и
ДР-
В разработку проблем демократии в системе местного самоуправления в разные годы внесли существенный вклад: Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.В. Иванченко, А.И. Ким, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, В.Ф. Коток, М.А. Краснов, М.И. Кукушкин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Ю.И. Скуратов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев и др.
В последние годы проблемам конституционной ответственности на муниципальном уровне публичной власти посвящены работы: К.И. Амирбекова, Н.А. Вагановой, Г.А. Иванцовой, С.С. Мялковского, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной и др.
Системный анализ научных трудов позволяет указать на неопределенность в отечественной юридической литературе самого понятия конституционной ответственности, её нормативных источников.
Предметом перманентного научного спора являются особенности конституционной ответственности, позволяющие вполне отчетливо
идентифицировать её среди традиционных видов юридической ответственности.
В работах присутствуют подчас разноречивые позиции, противоположные точки зрения на соотношение конституционно-правовой и политической ответственности. Особую остроту приобретает проблема позитивной конституционной ответственности, которая своими корнями уходит в общую теорию юридической ответственности.
Неоднозначную трактовку получает круг субъектов конституционной ответственности. Достаточно распространенным является включение в субъектный состав не только органов и должностных лиц публичной власти, но и физических лиц, общественных объединений.
Данная ситуация обусловлена, во-первых, относительной новизной проблематики, во-вторых, предметными особенностями отрасли конституционного права, как базовой интегрирующей платформы всей конструкции, в-третьих, определенный отпечаток накладывает политическая составляющая, как неотъемлемый элемент публично-правовых явлений.
Состав конституционного деликта является объектом пристального внимания многих теоретиков, посвятивших свои работы проблеме конституционной ответственности.
Весьма актуален вопрос об обоснованности выделения муниципально-правовой ответственности, которая в отдельных случаях рассматривается как разновидность конституционной ответственности, в других - в качестве функционирующей параллельно с ней. При этом в работах современных авторов не содержится целостной картины такого проявления рассматриваемого феномена, как конституционная ответственность в системе местного самоуправления, в частности это относится к её специфике.
Требует научного осмысления вопрос о соотношении внутренних механизмов и внешнего влияния на институциональные структуры в системе местного самоуправления. Не получила должного теоретического обоснования процедура (процесс) реализации мер конституционной ответственности.
В литературе можно наблюдать эволюцию взглядов на природу и сущность конституционной ответственности. В целом есть еще немало дискуссионных моментов, «белых пятен» во всей теории конституционной ответственности, в том числе, и в системе местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление проблем теории и законодательной практики в сфере конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и выработка предложений по их совершенствованию.
Достижение поставленной цели осуществляется путем решения следующих задач:
Выявить особенности конституционной ответственности, раскрыть соотношение позитивной и негативной конституционной ответственности, а также конституционной и политической ответственности;
Определить специфические черты конституционной ответственности в системе местного самоуправления;
Изучить и проанализировать предпосылки зарождения института конституционной ответственности, в том числе, в системе местного самоуправления, в нашем государстве и опыт в этой сфере зарубежных стран;
Исследовать основания позитивной (перед населением) и негативной (перед государством) конституционной ответственности, предложить вариант их четкого разграничения;
5. Выявить проблемные моменты в процедуре привлечения к
конституционной ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления и предложить способы их решения.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с привлечением муниципальных органов и должностных лиц к конституционной ответственности перед населением и государством в Российской Федерации.
Предметом исследования являются вопросы институционализации оснований и процедур реализации мер конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют труды общей теории права и государства, конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права России и ряда других отраслевых наук.
В ходе исследования использовались общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение).
Кроме того, в настоящей работе нашли применение формально-юридический, нормативно-интерпретационный, системный, формальнологический, исторический, диалектический, сравнительно-правовой методы научного исследования.
Эмпирическая база исследования представлена широким спектром правовых актов международного, федерального и регионального уровня -Европейской хартией местного самоуправления, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Был обобщен опыт регионального законотворчества, подверглись всестороннему изучению законы субъектов Российской Федерации.
В настоящем исследовании были использованы правовые акты СССР, РСФСР, зарубежных стран, модельные законы.
Подверглась обстоятельному анализу правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Настоящая работа - одно из первых комплексных исследований сущности и специфики конституционной ответственности в системе местного самоуправления в Российской Федерации.
В результате проведенного критического анализа теоретической и нормативной базы, правоприменительной практики были выявлены недостатки и пробелы, препятствующие эффективной реализации мер конституционной ответственности в отношении муниципальных органов и должностных лиц, а также выработаны предложения по их устранению.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. На уровне местного самоуправления конституционная
ответственность представляет собой уникальный институт, органично
сочетающий в себе элементы государственной правоохранительной
деятельности и внутреннего общественного саморегулирования.
2. Незавершенность на настоящий момент процесса
институционализации механизмов конституционной ответственности в
системе местного самоуправления обусловлена несовершенством
законодательства и правоприменительной практики. В качестве
необходимой предпосылки создания непротиворечивой нормативной базы
должна выступить комплексная научная разработка теоретической модели
конституционной ответственности.
3. В системе местного самоуправления особое значение приобретает
позитивная конституционная ответственность. Применение её мер
детерминировано либо особыми взаимосвязями, вытекающими из
конституционно-правового статуса субъекта ответственности и лица,
применяющего меры такой ответственности, либо сущностным свойством
определенной общности (народа, населения муниципального образования и т.п.). Основное предназначение позитивной конституционной ответственности - оптимизация управленческой деятельности.
С этих позиций отзыв выборных лиц местного самоуправления является мерой позитивной, а роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации - мерами негативной конституционной ответственности.
4. В целях обеспечения демократического потенциала местного
самоуправления основанием отзыва выборных лиц этого уровня
публичной власти следует обобщенно признать неудовлетворение
интересов населения. Иными словами, основание отзыва муниципальных
выборных лиц не должно иметь формально-юридического характера. В
противном случае невозможно провести размежевание процедур
конституционной ответственности перед населением и перед государством
в силу фактического совпадения оснований.
5. Необходимо внести изменения в предл.2 абз.З ч.2 ст.24 Закона о
местном самоуправлении 2003г., изложив его в следующей редакции:
«Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало большее число избирателей по отношению к числу избирателей, проголосовавших против отзыва, при условии, что число избирателей, проголосовавших за отзыв, не менее числа голосов, которым отзываемое лицо было избрано».
6. Следует пересмотреть положение ч.1 ст.73 и п.1 ч.1 ст.74 Закона о
местном самоуправлении 2003г., исключив из основания привлечения к
ответственности представительного органа, главы муниципального
образования, главы местной администрации такой обязательный элемент,
как неисполнение решения суда, которым муниципальный акт указанных органов и должностных лиц был признан незаконным.
Современная редакция Закона о местном самоуправлении 2003г. рассматривает неисполнение судебного решения по отмене незаконного акта в качестве обязательного условия роспуска, отрешения от должности. Вместе с тем, в соответствии с процессуальным законодательством РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими влечет за собой утрату силы этого нормативного акта, как следствие этого, его отмена органом (должностным лицом) не требуется. Поэтому механизм негативной ответственности в том виде, в каком он прописан в Законе о местном самоуправлении 2003г., не является эффективным.
Теоретическая и практическая значимость работы. Информация, содержащаяся в диссертации, сделанные выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности. Теоретическая значимость заключается в сформулированных выводах по вопросам соотношения позитивной и негативной конституционной ответственности, её специфики в системе местного самоуправления, а также по проблеме определения оснований и совершенствования процедуры привлечения к ответственности муниципальных органов и должностных лиц.
Практическая значимость заключается в том, что содержащиеся в настоящей диссертации выводы и положения:
могут быть использованы в ходе работы над проектами правовых актов об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
показывают «слабые» места действующего законодательства, что может быть использовано для его соответствующей корректировки.
Диссертантом предлагаются конкретные меры по оптимизации процесса привлечения к конституционной ответственности, повышению его эффективности.
Материал настоящего исследования может быть использован для разработки и внедрения спецкурсов, проведения «круглых» столов и т.д.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждены на заседаниях кафедры административного и муниципального права юридического факультета Российского государственного социального университета, а также кафедры теории и истории права и государства, конституционного права юридического факультета Бурятского государственного университета.
Теоретические наработки по данной проблематике использовались при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине "Конституционное право Российской Федерации", а также для разработки и проведения спецкурса «Конституционная ответственность» на юридическом факультете Бурятского государственного университета.
Многие положения настоящей диссертации были отражены в опубликованных работах автора.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка источников и библиографии.
Общетеоретические основы конституционной ответственности
Теоретические изыскания разных лет наглядно продемонстрировали реальность существования такой ответственности, которая не вписывается в привычные рамки ставших уже классическими, традиционными видов юридической ответственности (таких, как уголовная, гражданско-правовая и др.). Безусловно, интенсивная разработка проблем конституционной ответственности привела к созданию достаточно солидной научной базы в этой сфере. Вместе с тем, нельзя не признать и того факта, что разноречивые взгляды ученых подчас не способствуют формированию стройной, последовательной юридико-теоретической системы конституционной ответственности. Следует отметить, что наука пока еще не выработала единого термина применительно к данному виду ответственности. На начальных этапах развития научных представлений о конституционной ответственности её называли «ответственностью по советскому государственному праву»2. О.Э. Лейст обращал внимание на один из аспектов рассматриваемого нами вида юридической ответственности: «Поскольку этот вид ответственности характерен для отношений между органами власти (или избирателями), формирующими ответственный перед ними орган (избирающими депутата), полномочия которого проистекают из факта избрания (назначения, формирования), он может быть обозначен как «конститутивная» ответственность»1. Впоследствии появляется термин «конституционная ответственность», который зачастую отождествляется с «государственно-правовой ответственностью»2. И.А. Умнова считает, что конституционная ответственность является особой разновидностью публично-правовой ответственности, которая применяется в «сфере организации и функционирования отношений государственной (публичной) власти» . Аналогичной позиции придерживается и В.Н. Савин4. В некоторых случаях проводится различие между «конституционно- правовой ответственностью» и «конституционной ответственностью». Такого рода терминологическая несогласованность обусловлена, в первую очередь, различными подходами к вопросу об источниках конституционной ответственности (соответственно акты конституционного значения или все источники конституционного права), во-вторых, относительной новизной и неразработанностью данной проблематики. В науке существует точка зрения, сторонники которой различают «государственно-правовую» и «конституционную» ответственность. В этом плане показательна цитата из работы Н.А. Бобровой и Т.Д. Зражевской: «И все же между понятиями государственно-правовой и конституционной ответственностью нельзя поставить абсолютный знак равенства... С одной стороны, государственно-правовая ответственность поглощает конституционную, поскольку конституционные нормы - часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объем понятия конституционной ответственности по своим социально-политическим «емкостям» не может быть исчерпан юридическим понятием государственно-правовых мер ответственности». Такие ученые, как В.О. Лучин, Н.М. Колосова, предпочитают использовать термин «конституционная ответственность» . О конституционной ответственности говорит на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право» и Т.Д. Зражевская (в более ранних работах автор употребляла термин «ответственность по советскому государственному праву»).
Особенности конституционной ответственности в системе местного самоуправления в Российской Федерации
В целях уяснения специфики конституционной ответственности на муниципальном уровне, прежде всего, необходимо определиться с принципиальными особенностями местного самоуправления. Автор не ставит своей целью всесторонний анализ этой, по истине фундаментальной, проблемы, как выходящей за рамки предмета настоящего исследования. Вместе с тем, обозначить отдельные концептуальные ориентиры, которые должны помочь нам в обосновании точки зрения на заявленную в заголовке параграфа проблему, представляется необходимым.
В теории достаточно расхожим стал тезис о том, что муниципальная власть - это публичная власть, наиболее приближенная к населению. Впоследствии он был подкреплен официальной позицией Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»1 было отмечено, что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно способствовать, насколько это возможно, приближению органов местного самоуправления к населению». В Постановлении от 2 апреля 2002г. Суд указал, что «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению».
Если посмотреть на проблему шире, то эта позиция находится в русле идеи децентрализации публичной власти. Однако логическое толкование сакральной формулы «власть, наиболее приближенная к населению» свидетельствует о том, что данная точка зрения основана на властецентризме. Иными словами, из этого вытекает весьма оспоримый и неоднозначный вывод о том, что первична публичная (читай -государственная) власть, которая должна быть низведена до муниципального уровня в целях обеспечения соответствующей степени демократизации общества.
Описанная схема в целом адекватно отражает исторические перипетии развития российского местного самоуправления постсоветского периода и сегодняшние реалии в этой области. Следует признать, что такой подход имеет немало сторонников2. Весьма отчетливо в этом ключе высказалась Е.С. Шугрина: «Собственное право властвовать для местного сообщества не является первоначальным или естественным правом... В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. .. .местная (муниципальная) власть является производной от государственной».
Разумеется, тот психологический пласт, формировавшийся в течение длительного времени в сознании народа, подчас довлеет над иными альтернативными точками зрения. К тому же официально проводимая государственная политика в отношении местного самоуправления в той или иной степени наталкивает на эту мысль. Закон о местном самоуправлении 2003г. еще в большей степени, чем его предшественник1, навевает мотивы централизации, в его содержании прослеживается все большая интеграция местного самоуправления в единый государственный (имеется в виду институциональный) механизм.
Достаточно красноречива в этом плане статья 48 Закона о местном самоуправлении 2003г, в соответствии с которой муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным федеральным или региональным государственным органом в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом вызывает некоторую настороженность отсутствие основания применения такой санкции. В то время как статьей 21 Закона о местном самоуправлении 2003г. предусмотрен иной механизм, а именно - в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать обязательные для исполнения письменные предписания по устранению таких нарушений. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
Становление и развитие институтов конституционной ответственности в советской и пост советской России
Вопрос о конституционной ответственности уходит своими корнями в начальный этап государственного строительства советской России. Разумеется, в тот исторический период развитие данных институтов протекало в контексте социалистической демократии и фундаментального принципа советской представительной системы - демократического централизма. Однако для нас представляет несомненный интерес генезис данных форм непосредственной демократии. Уже в первые годы Советской власти - говорит В.Ф. Коток, - невыполнение наказа избирателей отдельным депутатом влекло за собою отзыв депутата, а невыполнение наказа представительным органом - роспуск последнего.
Институт отзыва депутата традиционно рассматривается сквозь призму императивного мандата. Идея императивности мандата была господствующей в советской государственно-правовой доктрине и опиралась на опыт Парижской коммуны 1871 г. Следует сразу сделать оговорку, что некоторые ученые2 не поддерживали принцип императивного мандата даже в советскую эпоху, не говоря уже про наши дни . Хотя большинство представителей советской школы склонялось к необходимости его существования.
Основная направленность данной конструкции сводилась к праву избирателей давать своему депутату обязательные для исполнения наказы, а в случае их невыполнения (ненадлежащего выполнения) - отозвать избранника. Кроме того, правовые акты предусматривали необходимость отчитываться перед избирателями. Ю.И. Скуратов подчеркивает единство и взаимосвязь государственно-правовых институтов наказа избирателей, обязанности депутатов отчитываться перед народом и права их отзыва как составных частей комплексного государственно-правового института -императивного мандата.
Согласно ст.1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 года «Об организации работы с наказами избирателей» наказами избирателей являются одобренные предвыборными собраниями, имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности Советов народных депутатов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечение комплексного экономического и социального развития по их территории, удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей людей.
В мае 1917 года в статье «Еще одно отступление от демократизма» В.И. Ленин предлагал «признать и подчеркнуть принцип демократии: право населения отзывать в любое время всех и всяких выборных, должностных лиц, представителей».
Одним из первых документов в этой области стал Декрет от 4 декабря 1917 года «О праве отзыва делегатов»4, принятый ВНИК по инициативе В.И, Ленина. В нем говорилось: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно-демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных». На этом заседании ВЦИК В.И. Ленин отметил: «Демократическое представительство существует и признано везде, где есть парламентский строй, но это право представительства ограничено тем, что народ имеет право раз в два года голосовать, но часто оказывается, что его голосами прошли те, кто помогает его же подавлять, а демократического права сместить, принять действенные меры пресечения - народ не имеет права».
Декрет от 4 декабря 1917 года не содержал процессуальной регламентации отзыва, да и в целом его сущность сводилась к перевыборам во «все городские, земские и вообще во всякие представительные учреждения, не исключая и Учредительного Собрания». А.И. Ким отмечал, что «право отзыва - есть право перевыборов, т.е. право избирателей лишить полномочий депутата и послать в Совет взамен его другого».
Перевыборы должны были назначаться съездами Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в каждом избирательном округе по требованию более чем половины избирателей округа. Применительно к Учредительному Собранию отмечалось, что необходимо «осуществление прямого, последовательного, и немедленного демократического начала -введения права отзыва».
Основания конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Закона о местном самоуправлении 2003г. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.
Насколько удачна формулировка «в порядке ... проведения местного референдума»? Следует обратить внимание на следующий момент. Еще в 1998 году Конституционный Суд РФ категорично высказался против вынесения на местный референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, мотивируя это тем, что «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти»1. Из этого следует, что местный референдум - ненадлежащая форма демократии для решения вопроса об отзыве, т.к. последний представляет собой особую процедуру. Поэтому механически экстраполировать порядок проведения местного референдума на механизм отзыва выборных лиц местного самоуправления было бы концептуально не верно.
Отзыв - самостоятельная форма народовластия и мера конституционной ответственности одновременно, которую нельзя отождествлять с референдумом. В нашем случае уместна аналогия с той ситуацией, когда перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос о наименовании и надлежащей правовой форме документа, содержащего поправку к главам 3-8 Конституции РФ. Тогда, давая толкование конституционных положений, Суд отметил, что выражение «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона» вовсе не означает, что для внесения поправок используется правовая форма, название которой фигурирует в 136 статье Основного закона.
Следующий вопрос, требующий нормативного уточнения - в актах какого уровня требуется закрепление процедур, оснований отзыва? Опираясь на системный анализ пунктов 1 и 2 статьи 24 Закона о местном самоуправлении 2003 г., можно обнаружить неопределенность в понимании терминов «голосование» и «процедура». Из текста следует, что голосование проводится в порядке, устанавливаемом федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации, а процедура отзыва указанных лиц устанавливается уставом муниципального образования. Такая конструкция не лишена логических противоречий, так как голосование — это составная часть общей процедуры отзыва, и регулировать их в актах разного уровня, не утрачивая при этом последовательности и согласованности процессуальных моментов, невозможно.
Как свидетельствует региональная законодательная практика в этой области, субъекты РФ, в основном, урегулировали вопросы оснований и порядка отзыва выборных лиц местного самоуправления в своих законах.
Конституционный Суд РФ в пункте 2 Постановления от 2 апреля 2002г. отметил, что «отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48)».
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003г. основания и процедура отзыва закрепляются исключительно в уставе муниципального образования. Такая категоричность законодателя, как нам представляется, была поспешной. Наиболее приемлемой в данной ситуации видится толерантная позиция Конституционного Суда РФ. Им было отмечено, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании .
Безусловно, положение Закона о местном самоуправлении 2003г. о закреплении оснований и процедуры отзыва только в уставе муниципального образования весьма привлекательно с точки зрения обеспечения подлинного самоуправления, выражающегося в возможности самостоятельно регулировать такого рода вопросы. Однако при внимательном прочтении первоначальная эйфория сменяется озабоченностью в связи с потенциальными нарушениями прав местного сообщества со стороны муниципальных органов и должностных лиц.
Анализ содержания Закона о местном самоуправлении 2003г. позволяет вскрыть весьма серьезный недостаток такого подхода. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995г. устав муниципального образования принимался представительным органом или населением непосредственно.
