Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
1.1. Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 14
1.2. Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 42
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
2.1. Основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 60
2.2. Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 83
2.3. Опыт правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зарубежных странах 109
Заключение 152
Список использованных правовых актов, специальной литературы, научных публикаций и материалов судебной практики 154
- Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
- Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
- Основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
- Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием местного самоуправления и его институтов в Российской Федерации.
Более пятнадцати лет в России идет процесс становления местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти в стране. Этот процесс сопровождается постоянной реформой его организации. Формирование эффективных правовых механизмов ответственности и контроля деятельности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством - это самостоятельное направление в рамках реформы организации муниципальной власти в Российской Федерации на современном этапе и фундаментальная проблема муниципально-правовой науки, которая требует всестороннего исследования, и главное - решения.
Начало формированию института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством заложила Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.). После установления соответствующей нормативной конструкции в Законе от 28 августа 1995 г. механизм ответственности данных субъектов перед государством неоднократно изменялся (причем существенно), как последующими его редакциями, так и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ с одноименным названием (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.) и многочисленными поправками к нему. Данная тема еще более актуализи-
1 СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 3506.
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи
зации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
руется в связи с принятием 24 апреля 2009 года Государственной Думой Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», устанавливающего институт «удаления главы муниципального образования в отставку» и предусматривающего участие в механизме его реализации высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Следствием непоследовательности законодателя за сравнительно короткий промежуток времени, прошедший после принятия Закона от 28 августа 1995 г., является отсутствие обширной правоприменительной практики, обобщение которой позволило бы оценить эффективность правового регулирования соответствующих общественных отношений и своевременно корректировать меры, предпринимаемые законодателем по реформированию рассматриваемого правового института.
Одной из главных причин такого сложного положения дел является не только отсутствие сформировавшейся теории ответственности муниципальных органов и должностных лиц в правовой науке, концепции стабильного правового регулирования соответствующих общественных отношений у федерального законодателя, но и стремление некоторой части чиновников под новыми названиями сохранить привычную им систему административно-управленческих отношений. Указанные обстоятельства тесно взаимосвязаны между собой, поскольку правовая наука, законотворческая деятельность и правоприменительная практика находятся в неразрывной связи и взаимозависимости, что, указывает на необходимость комплексного подхода к разрешению поставленной проблемы и поиска ответов на вопросы, имеющие теоретическое, методологическое и прикладное значение.
Из вышеизложенного следует, что актуальность избранной темы определяется следующими обстоятельствами объективного и субъективного характера:
1) важностью создания необходимых правовых основ и условий для стабильного функционирования местного самоуправления как одного из
5 уровней осуществления публичной власти в российском обществе и государстве;
новизной, для России, конституционной модели организации местного самоуправления, отсутствием достаточного опыта взаимодействия государства и местного самоуправления, органы которого не входят в систему органов государственной власти;
содержанием проводимой в России реформы организации местного самоуправления;
нестабильностью законодательства о местном самоуправлении и, в частности, института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
необходимостью разработки на общегосударственном уровне концептуальных основ правового регулирования ответственности субъектов, осуществляющих муниципальную власть, перед государством;
целью повышения эффективности правового регулирования соответствующих общественных отношений и обеспечения потребностей правоприменительной практики в этой сфере.
Перечисленные обстоятельства обусловили выбор темы и необходимость ее разработки в диссертационном исследовании.
Состояние научной разработанности темы. Несмотря на очевидную актуальность, непоследовательность регулирования многих вопросов, проблема юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством до настоящего времени не вызывает интереса в комплексном ее исследовании учеными-юристами. До настоящего времени фундаментальные научные исследования по данной проблеме весьма малочисленны. Освещение этого вопроса носит эпизодический, фрагментарный характер и ограничивается, главным образом, комментированием действующего законодательства и его изменений, либо в рамках общего анализа института юридической ответственности. Таким образом, остается без должного внимания анализ юридической ответственности органов и должно-
стных лиц местного самоуправления именно перед государством как правового явления на общетеоретическом уровне.
В тоже время, в научной литературе предприняты попытки серьезного научного осмысления отдельных аспектов юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Оно нашло отражение в работах К.И. Амирбекова, В.И. Бабичева, О.В. Берга, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.А. Горожанина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, А.Р. Еремина, Е.В. Измайловой, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, Е.М. Ковешникова, И.А. Кравца, М.М. Мокеева, B.C. Мокрого, A.M. Никитина, Н.Л.Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.И. Ревенко, А.А. Сергеева, В.В. Таболина, В.Е. Чиркина, Н.Н. Черногора, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и других му-ниципалистов.
Высказанные в них соображения представляют значительный научный интерес. Поскольку предметом изучения в работах указанных авторов становятся лишь отдельные аспекты данной проблемы, либо данная проблема рассматривается в контексте ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления вообще (перед населением, государством, физическими и юридическими лицами), что не позволяет авторам уделить достаточное внимание проблеме ответственности перед государством, то данное обстоятельство позволяет провести комплексное ее исследование. Кроме того, большинство исследований не отличается фундаментальностью. Авторы, принимая за основу ту или иную дефиницию либо методологию, в последующих рассуждениях ее не придерживаются, достаточно вольно обращаясь со строгими юридическими категориями, что делает авторские рассуждения крайне непоследовательными, логически невыдержанными.
Таким образом, недостаточность теоретической разработанности данной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного само-
управления перед государством определили необходимость разработки на- ;-стоящей темы в диссертационном исследовании.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный, системный анализ юридической ответ-ственности органов и должностных, лиц местного самоуправления перед государством, решение теоретических и концептуальных проблем правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
проанализировать, существующие в научной литературе, подходы к проблеме понимания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
обобщить и проанализировать правовые характеристики ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, выявить ее существенные качества, определить соотношение этой ответственности с отдельными (известными правовой науке) видами юридической ответственности и решить вопрос о ее месте в системе видов юридической ответственности, в Российской Федерации и зарубежных государств;
проанализировать установленные законодательством основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в Российской Федерации и зарубежных государств;
4) проанализировать установленные законом меры ответственнот
сти (санкции) и порядок их применения;
рассмотреть предусмотренные законодательством формы административного контроля и прокурорского надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
провести сравнительный анализ нормативных конструкций ответ-ственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, закрепленные различными редакциями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
8 сийской Федерации», оценить перспективы реализации норм, закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г.;
7) разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования отношений юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Объект и предмет исследования. Обьектолі диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с формированием и реализацией института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Предмет исследования составляет конституционно-правовая основа юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и практика реализации соответствующих правовых норм.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Общую методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания и, основанные на нем, общенаучные и частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный, анализ, синтез, индукция, дедукция сравнительно-правовой, формально-юридический анализ и др.).
Учитывая то обстоятельство, что юридическая ответственность представляет собой сложное, многогранное правовое явление, одним из основных средств исследования был системный подход, что позволило провести комплексный анализ института юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. При этом использовались научные работы, посвященные различным вопросам ответственности в праве (пониманию юридической ответственности, ее основаниям, классификации, реализации и т. п.), в том числе и ответственности в сфере местного самоуправления.
С помощью сравнительно-правового метода удалось выделить специфические черты, присущие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в Российской Федерации и за рубежом, обобщить ее правовые характеристики, а также проследить динамику и логику развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, выявить тенденции в его развитии.
Формально-юридический метод использовался при анализе юридических норм, закрепляющих основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, процедуру реализации. С учетом результатов проведенного исследования предложены меры направленные на совершенствование механизма ответственности указанных субъектов перед государством и законодательства его закрепляющего.
Применение синтеза позволило интегрировать достижения общей теории права и отраслевых юридических наук, а также выводы и предложения разных ученых, в части совершенствования правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Теоретическую основу исследования составляют труды крупнейших отечественных ученых-правоведов - специалистов в области общей теории права и государства, а также видных конституционалистов: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, З.А. Астемирова, С.Н. Бабурина, С.Н. Братуся, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, И.А. Галагана, В.З. Гущина, И.В. Гончарова, А.Г. Гладышева, Ю.А. Денисова, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зра-жевской, О.С. Иоффе, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Р.И. Косолапова, В.Н.
10 Кудрявцева, Н.М. Колосовой, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, Н.В. Мамитовой, П.Е Недбайло, Б.Л. Назарова, А.М Осавешока, А.И. Петелина, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудницкого, И.С. Самощенко, Б.А. Стра-шуна, М.С. Строговича, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргородского, Т.М. Шамбы, М.Д. Шиндяпиной, А.И. Щербака, А.И. Экимова, Л.С. Явича и др.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные нормативно-правовые акты муниципальных образований.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебной практики, аналитические материалы и экспертные заключения органов власти, статистические данные.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно является одним из первых монографических научных исследований, специально посвященных проблеме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Предпринятый в данном исследовании целостный комплексный концептуальный конституционно-правовой анализ института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, в юридической науке осуществляется впервые.
Научная новизна раскрывается в положениях, вынесенных на защиту:
1. Определение понятия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как возникновение и реализацию в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения функционального или организационного характера в виде ли-
шений или ограничений полномочий за нарушение условий деятельности по реализации собственной компетенции в решении вопросов местного значения, осуществлению отдельных государственных полномочий.
Компаративистский подход к исследуемой проблеме показал, что основания, объем, форма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также механизм ее реализации непосредственно зависят от установленной конституцией и законодательством модели местного самоуправления и формы государственного устройства.
В установленном федеральным законом правовом механизме реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации носят ситуативный, необязательный характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами в случае совершения ими конституционно-правового деликта.
Систематическое толкование положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством позволяет утверждать, что введение временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления не является мерой ответственности последних, а имеет природу меры защиты.
Решение задачи дальнейшего развития правового обеспечения проводимой в стране муниципальной реформы и укрепления ее системных связей с содержанием стратегических направлений других, проводимых в настоящее время реформ (административной, федеративной, судебной), требует внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изменений и дополнений в виде:
устранения необязательного характера применения таких мер, как роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации с целью обеспечения неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами при наличии установленных законом оснований;
наделения Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации полномочием принятия решения о роспуске представительного органа муниципального образования, отрешении от должности главы муниципального образования при наличии оснований, установленных законом, в целях обеспечения режима законности, сохранения единого правового пространства, пресечения и предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина;
наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочием назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) на период до вступления в должность вновь избранного главы и тем самым гарантировать непрерывность осуществления власти в муниципальном образовании, а также компенсировать пробел в правовом регулировании, который может быть допущен в уставе муниципального образования;
6. В качестве правового механизма, обеспечивающего защиту прав граждан и юридических лиц, предложен институт приостановления действия муниципальных правовых актов, в случае нарушения этими актами конституционных прав и свобод граждан.
Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации решена научная задача, состоящая в установлении общих закономерностей в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, выявлении, обобщении и систематизации проблем правового регулирования общественных отношений составив-
13 ших объект исследования, разработке и обосновании предложений по их разрешению.
Диссертация ориентирована на дальнейшую разработку проблемы юридической ответственности в конституционном и муниципальном праве; использование ее результатов в научных исследованиях, проводимых в рамках общей теории права, а также отраслевых юридических науках.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении учебных курсов «Общая теория права и государства», «Конституционное право», «Муниципальное право».
Практические рекомендации по совершенствованию законодательства в данной области, изложенные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой практике, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет», где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в 6 научных публикациях общим объемом 3,5 п.л., излагались в научных докладах на заседаниях кафедры, международных научно-практических конференциях, а также в учебном процессе в Российском государственном торгово-экономическом университете. Результаты исследования апробированы в деятельности комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Структура и объем работы определены целью, задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Юридическая ответственность - одна из центральных правовых категорий, которая обусловила появление общей теории юридической ответственности. Более того, в отраслевых юридических науках, таких как уголовное право, административное право, гражданское право, конституционное право, сформировались отраслевые учения ответственности. В процессе развития науки муниципальное право формируется и отраслевое учение ответственности, разрабатывается понятийно-категориальный аппарат.
В определении понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления мы в соответствии с целью настоящего исследования исходим из необходимости решения трех основных задач. Первая задача состоит в том, чтобы правильно определить пределы предмета исследования, включив в него все необходимые элементы составляющие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как правовое явление, и в то же время не расширять его пределы, охватывая смежные или внешне похожие явления. Вторая задача заключается в том, чтобы это понятие могло быть развернуто в систему понятий, отражающую во всей ее сложности сущность предмета в его связи с другими понятиями и представлениями, образующими данную систему.
Наконец, третья задача состоит в том, чтобы соответствующая дефиниция отвечала потребностям практики и имела не только теоретическое, но и прикладное значение - правильно ориентировала законодателя, адекватно отражала предмет правового регулирования и охватывала весь спектр связанных с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления общественных отношений, которые, с одной стороны, объективно могут быть урегулированы правом, а с другой - требуют такого регулирования.
Для решения поставленных задач надлежит, как нам представляется, использовать существующий позитивный опыт как определения понятия юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, так и формирования соответствующих дефиниций в муници-пально-правовой науке. Обобщение существенных черт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, положенных в основу различных дефиниций, и их корреляция с представлениями автора настоящего исследования о рассматриваемом явлении позволят определить содержание соответствующего понятия.
Представители муниципально-правовой науки определяют юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления не однозначно под влиянием различных концепций юридической ответственности. Существующие точки зрения по данному вопросу можно объединить в четыре группы.
В первую группу можно включить авторов, предлагающих концепцию широкого понимания юридической ответственности названных субъектов, которая получает распространение в последние годы. Ко второй группе мы относим сторонников двухаспектного понимания ответственности. Третью группу образуют правоведы, чьи представления о данном правовом явлении отличаются от приведенных точек зрения тем, что опираются на ответственность, как на своеобразное правоотношение в котором участвует две стороны. Условно ее можно обозначить как «договорную» концепцию. Наиболее представительной является группа ученых, определяющих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в узком смысле слова.
Одним из представителей широкого понимания юридической ответственности названных субъектов в муниципальном праве является Г.Н. Чеботарев. Он трактует муниципально-правовую ответственность, под которой он понимает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как обусловленную нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения . Очевидно, что эта дефиниция также имеет в своей основе широкое, двухас-пектное понимание юридической ответственности. В отличие других определений сторонников данного подхода определение Г.Н. Чеботарева включает такой элемент, как необходимость соответствующих субъектов муниципальных правоотношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке, который может быть использован как для характеристики позитивной, так и юридической (негативной) ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
В трактовке и характеристике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством имеет место некоторая неопределенность. Исходя из «традиционного» понимания юридической ответственности любой ее вид есть по своей сути ответственность перед государством1. Государство обеспечивает охрану и защиту граждан и общества от правонарушений и соответствующим образом реагирует в случае совершения таковых. Поэтому некоторые авторы справедливо трактуют ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством достаточно широко, рассматривая ее как совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности, таких как уголовная, административная, конституционно-правовая ответственность2 и даже дисциплинарная. В данном случае трудно что-либо возразить, поскольку отраслевое законодательство действительно предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за совершение административных, уголовных и других правонарушений2. «Неправомерные действия органа местного самоуправления (такие как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т. п.) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется не обязательно непосредственно государству и его органам. Потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, ор-ганизации, общественные объединения и другие субъекты» . Вместе с тем в муниципально-правовой науке наиболее распространен другой подход, в соответствии с которым авторы рассматривают ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в узком смысле - как ответственность, предусмотренную ст. 72-74 Закона от 6 октября 2003 г. Речь идет об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за правонарушения в сфере муниципального правотворчества и ответственности за осуществление отдельных государственных полномочий. Практически все представители муниципально- правовой науки, которые так или иначе затрагивают в своих работах проблемы ответственности в сфере местного самоуправления, пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности. Однако нельзя сказать, что в настоящее время этот вопрос решен однозначно. Так, согласно одной из существующих точек зрения, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством определяется как конституционно-правовая. «Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед государством, - пишет В.И. Бабичев, -наступает вследствие совершения ими конституционно-правового деликта и осуществляется в порядке, установленном п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . Под конституционно-правовым деликтом В.И. Бабичев понимает нарушение Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, устава муниципального образования2. Аналогичных взглядов придерживаются и некоторые другие авторы3. Так, В. Ф. Левин и С.Г. Пилипенко полагают, что характеристика местного самоуправления как формы народовластия, органов местного самоуправления как субъектов публичной власти, а также закрепление действующим законодательством оснований и мер их ответственности, аналогичных тем, которые применяются к государственным органам, дают основания утверждать, что конституционную ответственность несут и органы, и должностные лица местного самоуправления, следовательно, их ответственность перед государством является конституционно-правовой1. Разновидностью такого подхода является позиция авторов учебника по муниципальному праву под редакцией Н.С. Бондаря, которые считают, что в вышеназванном Законе предусмотрена специфическая конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед органами государственной власти2. В известном смысле к числу сторонников трактовки ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как конституционной ответственности можно отнести и тех авторов, которые рассматривают ответственность перед населением и государством как конституционную3 либо объединяют таким понятием ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами4. Представители другой точки зрения определяют ответственность перед государством как государственно-правовую5. Так, Е.М. Ковешников пишет: «Раскрывая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, ст. 49 Федерального закона определяет следующие условия государственно-правовой ответственности...»6. «Необходимо иметь в виду, - отмечает К. И. Амирбеков, - что юридическая ответственность представительного органа и выборного лица муниципального образования (главы и депутата) перед государством, предусмотренная в п. 3 ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, также носит государственно-правовой характер, т.е. представляет собой государственно-правовой вид юридической ответственности, так как эти субъекты являются в муниципальных образованиях носителями народовластия... Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности состоит и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти - перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица - перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица - перед избравшим их народом».
Основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за последние двенадцать лет неоднократно подвергался реформированию. Это свидетельствует о том, что на федеральном уровне идет поиск оптимальной модели правовой конструкции ответственности соответствующих субъектов перед государством, которая удовлетворяла бы потребности практики. Изменения касались состава субъектов ответственности, оснований, а также механизма реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В настоящем параграфе мы попробуем проследить развитие правовой конструкции оснований ответственности названных субъектов перед государством. В различных редакциях Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неизменно были предусмотрены два основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: 1) нарушение ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования; 2) ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами (в п. 2 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. данное основание было сформулировано в позитивной форме: органы местного самоуправления несли ответственность за «надлежащее» осуществление отдельных государственных полномочий). В различных редакциях названного Федерального закона по-разному раскрывалась объективная сторона «нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования». Так, в Законе от 28 августа 1995 г. ответственность перед государством предусматривалась за установленные судом нарушения органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления вышеперечисленных нормативно-правовых актов. При этом в законе не уточнялось, какие именно действия (бездействие) названных субъектов попадают под действие ст. 49 (п.1 и 3). Для привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности требовалось: - установление судом факта совершения названными субъектами нарушения, предусмотренного п. 1 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г.; - оценка судом всей деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления на предмет соответствия законодательству. Только судебное заключение о несоответствии их деятельности Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования могло стать основанием решения о привлечении органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления к ответственности в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. Однако возможность обращения органа государственной власти субъекта РФ в соответствующий суд (Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной или городской суд Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суд автономного округа) за подобным заключением не подкреплялась процессуальным законодательством. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных данной нормой, невозможно. Кроме того, заключение не предусмотрено как акт. судебной власти гражданско-процессуальным законодательством, а его вынесение в рамках предусмотренной процедуры не согласовывалось с основополагающими нормами гражданского процесса1. Федеральным законом от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ2 (далее - Закон от 4 августа 2000 г.) в ст. 49 Закона от 28 августа 1995 г. были внесены существенные изменения и дополнения (в части ответственности по основаниям, предусмотренным п. 1 ст. 49). В новой редакции ст. 49 Закона было определено конкретное действие, влекущее наступление ответственности - принятие (издание) нормативного правового акта, противоречащего указанным нормативным актам. Такое противоречие должно быть установлено судом. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в постановлениях от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации» и от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» суд вправе признать обжалуемый акт недействующим и не подлежащим применению.
Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляет собой систему необходимых и достаточных для достижения цели данного вида ответственности правовых средств, последовательно расположенных и применяемых поэтапно в соответствии с нормативно установленной процедурой.
Правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством складывается из нормативных установлений и практической деятельности уполномоченных субъектов (суда, руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, законодательного органа субъекта РФ) по применению установленных законом санкций в отношении этих лиц, а также выборных органов местного самоуправления.
В ст. 73-74 Закона от 6 октября 2003 г. закреплены правовые механизмы роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации.
В случае возникновения оснований, предусмотренных ст. 73 Закона от б октября 2003 г., представительный орган муниципального образования может быть распущен законом субъекта РФ (возможность применения данной меры предусматривалась и Законом от 28 августа 1995 г.).
Конституционность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления по решению органов государственной власти была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» отмечалось: чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Досрочное прекращение полномочий при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ также указал, что «порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры; наделение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение на основе заключения соответствующего суда и др.)».
В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г.).
