Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности 11
1.1. Понятие конституционно-правовой ответственности 11
1.2. Субъекты конституционно-правовой ответственности 31
1.3. Основания и меры конституционно-правовой ответственности 43
1.4. Соотношение конституционно-правовой и иных видов ответственности 65
Глава II. Конституционно-правовая ответственность в сфере местного самоуправления 75
2.1. Специфика ответственности в системе местного самоуправления России 75
2.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением 88
2.3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 114
2.4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед муниципальным образованием 150
Заключение 161
Список использованной литературы 166
- Понятие конституционно-правовой ответственности
- Субъекты конституционно-правовой ответственности
- Специфика ответственности в системе местного самоуправления России
- Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Введение к работе
з І.
Актуальность темы исследования обусловлена задачей формирования в России правовых механизмов повышения эффективности публичных органов вообще, а местного самоуправления в частности. Наиболее действенным среди таких механизмов признается юридическая ответственность с учетом ее отраслевой специфики. В отечественной юридической науке к числу наименее исследованных и наиболее дискуссионных видов ответственности относится конституционно-правовая.
Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила новый статус местного самоуправления, придав ему значимость основы конституционного строя (ст. 12), была введена система местного самоуправления, в том числе через его органы и должностные лица. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере. Именно поэтому без реально функционирующего института юридической ответственности субъектов местной власти невозможны установление правопорядка, обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, становление правового государства.
С одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, с другой, - государство распространяет свою власть на всю территорию государства. Таким образом, происходит взаимодействие двух видов публичной власти: государственной и муниципальной. Это взаимодействие происходит на основе сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправлении и единства публичной власти.
Обладание публично-властными полномочиями диктует необходимость создания адекватного механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Наряду с традиционными видами юридической ответственности (гражданско-правовой, уголовно-правовой, дисциплинарной и
4 т.д.) органы и должностные лица местного самоуправления могут быть субъектами конституционно-правовой ответственности.
Правовое регулирование установления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе отдельных ее видов, процедуры и последствий ее возложения, указывает как на схожесть проявляемых основных черт юридической ответственности различных субъектов права, так и на своеобразие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, требует дальнейшего теоретического осмысления понятия юридической ответственности, специфики ее проявления в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Помимо этого, существование целостной концепции местного самоуправления невозможно без учета особенностей конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимо отметить, что природа, формы и механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления на настоящий момент являются неоправданно малоизученными, особенно это характерно для конституционно-правовой ответственности. Поэтому исследование конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации на данный момент является актуальной задачей конституционно-правовой науки.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования связана с устойчивым интересом ученых-правоведов к проблеме юридической ответственности в контексте с ее конституционно-правовой разновидностью. Пристальное изучение конституционно-правовой ответственности началось в нашей стране в начале 70-х г. XX века. Среди советских ученых данной проблемой занимались Г. В. Барабашев, Н. А. Боброва, Ю. П. Еременко, Т. Д. Зражевская, А. И. Лепешкин, М. И. Пискотин, Ф. М. Рудинский, др.
В 90-е гг. интерес к конституционно-правовой ответственности возрос, свидетельством чему стали работы С. А. Авакьяна, М. П. Авдеенковой,
5 Р. Ш. Азыргалиева, И. А. Алебастровой, М. В. Баглая, А. М. Багмета, В. А. Ба-тюшенкова, А. А. Безуглова, В. В. Бойцовой, Л. В. Бойцовой, Н. В. Бутусовой, А. А. Вешнякова, В. А. Виноградова, Н. В. Витрука, Ю. А. Дмитриева,
A. И. Иванченко, В. В. Игнатенко, Ф. Ш. Измайловой, М. Н. Карасева,
Н. М. Колосовой, Е. И. Колюшина, А. А. Кондрашева, И. А. Кравеца, О. Е. Ку-
тафина, В. О. Лучина, Л. А. Морозовой, Д. И. Назарова, И. С. Назаровой,
B. В. Невинского, Т. В. Никулиной, Ж. И. Овсепян, В. И. Радченко, В. Н. Сави
на, А. А. Сергеева, С. А. Солдатова, Б. А. Страшуна, Е. А. Сунцовой, А. С. Су-
чилина, Н. С. Тимофеева, М. Д. Шиндяпиной, Д. Т. Шона, Е. С. Шугриной,
А. Е. Штурнева, Н. И. Ярошенко и др.
Значительное число авторов посвятило диссертационные исследования непосредственно рассмотрению различных аспектов ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, в частности: К. И. Амирбеков, Н. А. Ваганова, А. А. Дабалаев, М. С. Долгополова, Е. В. Измайлова, А. В. Колесников, Е. Г. Кольцова, А. А. Кочерга, Д. А. Лисовицкий, М. М. Мокееев,
C. С. Мялковский, В. О. Пономарева, Н. Н. Черногор, В. В. Яковлев и др.
Однако, несмотря на внушительное количество научных работ, посвященных конституционно-правовой ответственности местного самоуправления, указанная проблематика нуждается в дальнейшей научной разработке.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовой ответственности на уровне местного самоуправления.
Предмет диссертационного исследования - совокупность значимых для раскрытия темы правовых норм различного уровня, связанных с конституционно-правовой ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с учетом соответствующей судебной практики.
Целью диссертационной работы явилось научное исследование проблем конституционно-правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в контексте совершенствования и повышения эффективности регулирующего данный институт законодательства.
6 Задачи диссертационного исследования определены поставленной целью и заключаются в:
раскрытии понятия конституционно-правовой ответственности в целом, как особой разновидности юридической ответственности;
уточнении круга возможных субъектов конституционно-правовой ответственности;
рассмотрении оснований и мер данного вида ответственности;
выявлении соотношения конституционно-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности;
- раскрытии специфики конституционно-правовой ответственности в
системе местного самоуправления;
- анализе правового регулирования ответственности органов и должност
ных лиц местного самоуправления перед населением, государством, муници
пальным образованием;
- выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию
российского законодательства, регулирующего ответственность в сфере мест
ного самоуправления.
Методологическая основа исследования связана с его целью и задачами. В интересах их достижения использованы методы познания, адаптированные и апробированные юридической наукой и практикой. В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и част-нонаучных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Формально-юридический метод использовался, главным образом, при конструировании общетеоретических определений, исследовании их признаков и содержания.
Сравнительно-правовой метод применялся, в частности, при сопоставлении положений федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов.
Теоретическая основа исследования опирается на российскую правовую доктрину, воплощенную в юридических знаниях, сформулированных многими учеными-исследователями: С. С. Алексеевым, П. А. Астафичевым, С. Н. Братусем, В. Г. Ермаковым, В. В. Лазаревым, О. Э. Лейстом, Д. А. Липин-ским, Н. С. Малеиным, М. Н. Марченко, Н. И. Матузовым, М. В. Мархгейм, П. Е. Недбайло, А. Н. Нифановым, Л. А. Нудненко, И. С. Самощенко, В. Н. Самсоновым, В. О. Тарховым, Е. Е. Тонковым, М. X. Фарухшиным, Р. О. Халфиной и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, кодексы Российской Федерации (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ Гражданский процессуальный, от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ Уголовный), федеральные законы (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), законодательные акты субъектов Российской Федерации (от 27 июня 2007 г. №85-03 «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области», от 15 февраля 2006 г. №11-03 «Об отзыве депутата и выборного должностного лица органа местного самоуправления в Рязанской области», от 7 июня 2004 г. №717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», от 1 апреля 2005 г. Избирательный кодекс Белгородской области, от 13 февраля 2003 г. №10-03 Избирательный кодекс Владимирской области и др.), акты местного самоуправления.
Для выявления и обобщения зарубежного опыта в связи с исследуемой темой проанализированы конституционные акты зарубежных государств.
В диссертации использована также Европейская хартия местного самоуправления (принята в г. Страсбурге 15 ноября 1985 г.).
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает информационно-аналитические, статистические данные, в том числе приведенные в материалах
8 научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Вследствие отсутствия термина «конституционно-правовая ответственность» в российском законодательстве особое внимание уделено судебным актам, в первую очередь, позициям Конституционного Суда Российской Федерации. Научная новизна диссертационной работы состоит в:
выявлении двояко-диаметрального использования термина «субъект конституционно-правовой ответственности» и предложении в порядке корректировки относить термин «активный субъект конституционно-правовой ответственности» к лицу (органу), применяющему санкцию конституционно-правовой ответственности, а «пассивный субъект конституционно-правовой ответственности» к лицу (органу), подвергаемому применению соответствующей меры принуждения;
формулировании авторского определения конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая представляет собой основанную на конституционно-правовых нормах систему мер принуждения, применяемую к названным лицам населением муниципального образования, самим муниципальным образованием, государством;
выделении и разработке разновидности конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, не упоминаемой в научной литературе ранее - ответственность перед муниципальным образованием.
авторских предложениях по совершенствованию правового регулирования конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, в частности, по созданию целостной системы ответственности внутри муниципального образования.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Осуществленный диссертантом анализ теоретических и конституционно-отраслевых источников, связанных с вопросами конституционно-правовой ответственности, позволил выявить двояко-диаметральное использование тер-
9 мина «субъект конституционно-правовой ответственности»; он может адресоваться лицу (органу):
применяющему санкцию конституционно-правовой ответственности;
подвергаемому применению соответствующей меры принуждения.
В целях правильного уяснения смысловой нагрузки каждого применения рассматриваемого термина автором диссертации предложено использовать применительно к первому случаю понятие «активный субъект конституционно-правовой ответственности», ко второму - «пассивный субъект конституционно-правовой ответственности».
Исходя из сложившихся в юридической науке подходов к пониманию юридической ответственности с учетом ее отраслевых особенностей, диссертантом сформулировано авторское определение конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Она представляет собой основанную на конституционно-правовых нормах систему мер принуждения, применяемую к органам и должностным лицам местного самоуправления населением муниципального образования, самим муниципальным образованием, государством.
Исследование доктринальных и юридических источников позволило диссертанту сделать вывод, что в системе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед муниципальным образованием отсутствует ответное равновесие (сбалансированность) в части, касающейся взаимной ответственности главы муниципального образования и его представительного органа. В этой связи и в целях обеспечения стабильности системы местного самоуправления диссертантом предложено закрепить наряду с ответственностью главы муниципального образования перед представительным органом, ответственность представительного органа перед главой муниципального образования.
Исходя из проведенного конституционно-правового анализа, диссертантом сделан вывод об исключительности инстанции ответственности в случаях ненадлежащего осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Обосновано,
10 что с точки зрения обоснованности, справедливости и целесообразности такой инстанцией при любых обстоятельствах следует выступать государству.
5. Развитию конституционно-правовой ответственности органов и долж
ностных лиц местного самоуправления будут способствовать:
легализация удаления в отставку главы муниципального образования;
установление четких, однозначных критериев для определения оснований отзыва депутата, главы администрации, выборного должностного лица;
дополнение перечня оснований роспуска представительного органа местного самоуправления «ненадлежащим осуществлением переданных государственных полномочий»;
закрепление ответственности представительного органа местного самоуправления перед населением за непринятие в установленные сроки бюджета муниципального образования, нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения.
6. В целях совершенствования правового регулирования осуществления
органами местного самоуправления государственных полномочий, а государст
вом - муниципальных целесообразно:
включить в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разграниченные термины «переданные государственные полномочия» и «собственные полномочия» органов местного самоуправления вместо термина «отдельные полномочия органов местного самоуправления»;
привести в соответствие между собой положения норм ч. 3 ст. 162.2 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года №45-ФЗ и ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие основания введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования
11 конституционно-правовой ответственности в целом. Выводы, полученные в результате настоящего исследования, дополняют и обогащают понятийный инструментарий таких основополагающих терминов как «ответственность», «субъект ответственности», «мера ответственности», способствуют развитию существующей научной базы. Положения диссертации могут применяться в ходе дальнейших научных исследований в области рассматриваемой проблематики.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в законодательной, правоприменительной, научно-исследовательской и педагогической деятельности. Положения диссертации могут применяться при чтении курсов «Конституционное право России», «Муниципальное право России», «Теория государства и права», в подготовке учебников и учебных пособий.
Предложения автора могут быть полезны в совершенствовании федерального и регионального законодательства; правовых актов, принимаемых населением муниципального образования и органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе обсуждения и одобрения кафедрой конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет имени И.А. Бунина», участия в научно-практических конференциях (Ежегодные конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина - 2006-2009 г.г.; VI Международная научно-практическая конференция юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова «Современное законотворчество: теория и практика», посвященная 100-летию Государственной Думы РФ - декабрь 2005 г.; конференция «Муниципальное управление: этапы становления и развития (к 90-летию Елецкого городского Совета депутатов)» - ноябрь 2007 г.; Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменения» - апрель 2011 г. и др.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого представлены в тринадцати научных публикациях общим объемом около 2,5 п.л.
12 Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие конституционно-правовой ответственности
В конституционном праве Российской Федерации нет отдельного института, четко регламентирующего вопросы конституционно-правовой ответственности, более того, такой термин вообще не употребляется в законодательстве, хотя отдельные меры такой ответственности в законодательстве РФ установлены.
Большинство ученых признают конституционно-правовую ответственность юридической ответственностью. Соответственно, для уяснения природы конституционно-правовой ответственности необходимо определить, что является юридической ответственностью.
Единого толкования термина «юридическая ответственность» нет. В значительной степени это связано с различием подходов к трактовке юридической ответственности: одни авторы полагают, что существует только ретроспективный аспект ответственности, другие, наряду с ретроспективным, выделяют и позитивный аспект. Кроме того, например, Н.В. Витрук полагает, что необходимо различать правовую и юридическую ответственность. Юридическая ответственность - это ответственность на основе права и законов государства, возникающая в процессе реализации законов и в соответствии с законами государства. Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности. Правовая ответственность наиболее тесно связана со справедливостью. Как правило, правовая ответственность находит адекватное выражение, прежде всего в нормах Конституции1. В принципе, с таким разделением можно согласиться, но, по сути, это синонимы, так как правовая ответственность устанавливается нормами соответствующей отрасли права.
Традиционное понимание юридической ответственности заключается в признании ее совокупностью неблагоприятных (негативных) последствий для правонарушителя за совершение правонарушения. Однако данная точка зрения разделяется далеко не всеми специалистами. Например, В.О. Лучин, С.С. Мял-ковский указывают, что сущность юридической ответственности состоит в необходимости дать отчет в своих действиях . «Позитивная ответственность, - пишет Ф.Н. Фаткуллин, — это осознание правовых свойств своих действий (бездействия), соотнесение их с действующими законами и подзаконными актами, готов-ность отвечать за них перед государством и обществом» . Схожим образом трактует юридическую ответственность и П.Е. Недбайло, отмечающий, что «сущность ответственности заключается в самостоятельной и инициативной деятель-ности в рамках правовых норм» . Думается, что в указанных определениях, позитивная ответственность - это другое название термина «правомерное поведение», соответственно, ничего нового данные авторы не привнесли.
Некоторые авторы-позитивисты трактуют юридическую ответственность как обязанность. Так, Д.А. Липинский указывает: «Юридическая ответственность - это нормативная, гарантированная и обеспеченная государственным принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность по соблюдению и исполнению требований норм права, реализующаяся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение прав имущественного или личного характера и их реализация. Юридическая ответственность едина, но имеет две формы реализации: добровольную и государственно-принудительную» . Н.С. Бондарь пишет следующее: «Ответственность юридическая в широком смысле - это элемент общего правового статуса человека и гражданина, который вытекает из обязанности индивида быть законопослушным и заключается, во-первых, в его ответственном отношении к обязанности соблюдать законы (позитивная юридическая ответственность), во-вторых, в обязанности претерпевать негативные последствия за совершение правонарушения (негативная или ретроспективная юридическая ответственность). Юридическая ответственность в собственном смысле (негативная юридическая ответственность) — это применение санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде лишений или ограничения личного или имущественного характера»1. По мнению Б.Т. Базылева, «сущность позитивной юридической ответственности заключается в обязанности соблюдать предписания правовых норм, которая должна реализоваться в реальном правомерном поведении»2. «Позитивная юридическая ответственность, - пишет Е.А. Носкова - это добровольная форма реализации юридической ответственности, представляющая собой юридическую обязанность субъекта ответственности действовать в соответствии с требованиями правовых норм, реализующаяся в его правомерном поведении»3. А.А. Кочерга при характеристике позитивного аспекта ответственности также оперирует термином «обязанность»4.
Из приведенных определений видно, что юридическая ответственность и в данном случае рассматривается как синоним другого понятия - обязанность, соответственно, снова происходит дублирование разных дефиниций одного понятия, что не заслуживает одобрения и поддержки.
Синтезом понятий «обязанность» и «отчёт» отличаются позиции, высказанные Е.А. Сунцовой, Е.В. Измайловой, В.А. Кислухиным. По мнению Е.А. Сунцовой, «юридическая ответственность имеет две стороны (составляющие): позитивную и негативную. Позитивная (перспективная) ответственность существует в любом правоотношении как дополнительная обязанность субъекта в случае нарушения правовых предписаний дать отчет в своих действиях, понести ретроспективную ответственность»1. «Юридическая ответственность, - полагает Е.В. Измайлова, - это обязанность субъектов поступать в соответствии с предписаниями правовых норм (выбирая в их рамках наиболее рациональную модель поведения), всегда быть готовыми отчитаться за исполнение своих правовых обязанностей перед государственными органами (или по их поручению перед органами общественности), а в случае неисполнения (нарушения) претерпеть предусмотренные правом меры государственного принуждения или иные меры государственного или общественного воздействия, применяемые с целью перевоспитания, предупреждения подобных нарушений и возмещения причиненного ущерба» .
Субъекты конституционно-правовой ответственности
Прежде, чем говорить о субъекте конституционно-правовой ответственности в целом, необходимо отметить, что в юридической литературе встречается выделение субъектов конституционно-правовой ответственности и конституционно-правового деликта. Субъект конституционно-правового деликта -тот, кто совершил правонарушение, «субъект ответственности» - понятие более широкое, обозначающее как привлекаемого, так и привлекающего к ответственности (субъект, привлекающий к ответственности, нередко именуется инстанцией ответственности). В принципе, с подобным разделением субъектов можно согласиться (хотя не всегда может быть понятно, какой из субъектов конституционно-правовой ответственности имеется в виду в данном конкретном случае). Чтобы избежать неточностей, вполне возможно использование следующих терминов: «пассивный субъект» конституционно-правовой ответственности (привлекаемый к ответственности) и «активный субъект» конституционной ответственности, то есть, инстанция ответственности. Использование подобной терминологии снимет вопрос о том, какой именно субъект имеется в виду. Стоит отметить, что один и тот же субъект может быть как активным, так и пассивным, например, Президент РФ в случае применения к нему процедуры импичмента является пассивным субъектом, в случае же отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ он выступает в качестве активного субъекта конституционно-правовой ответственности. Хотя, в основном, под субъектом конституционно-правовой ответственности подразумевается правонарушитель, поэтому в рамках данной работы термин «субъект ответственности» будет пониматься именно в этом значении.
В юридической литературе существуют различные точки зрения по поводу того, кто является субъектом конституционно-правовой ответственности. Можно выделить две основные точки зрения. В соответствии с первой, субъектом конституционно-правовой ответственности могут быть только должностные лица и органы власти. Так, М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев указывают: «Конституционно-правовая ответственность - установленный нормами конституционного права особый вид юридической ответственности, представляющий собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти»1. «Конституционная ответственность, - пишет Д.Т. Шон, - это ответственность тех, кто обладает властными полномочиями... Субъектами данного вида ответственности являются только орган власти или должностное лицо, на которых Конституцией Российской Федерации возложены функции по осуществлению публичной власти»1. Р.Ш. Азыргалиев указывает, что «конституционно-правовая ответственность -это предусмотренный законодательством самостоятельный вид юридической ответственности, заключающийся в обязанности субъекта подвергнуться предусмотренным законом правоограничениям за нарушение конституционно-правовых норм и ненадлежащее осуществление установленных законодательством должностных полномочий» .
М.П. Авдеенкова и Ю.А. Дмитриев отмечают, что конституционно-правовая ответственность характеризуется специальным субъектом правонарушения. Им может быть только орган власти или должностное лицо, на которых Конституцией РФ возложены функции по осуществлению публичной власти. Исходя из этого, потенциальными субъектами конституционного правонарушения (деликта) могут выступать: Президент РФ, Правительство РФ, министр Правительства РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, депутат Государственной Думы, член Совета Федерации РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта РФ, представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора РФ, Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ. Но, вследствие того, что в законодательстве РФ часто отсутствует закрепление нормативного основания ответственности (состава правонарушения), субъектами конституционно-правовой ответственности в РФ выступают: Президент РФ, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, Председатель Центрального Банки РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ1. Е.А. Сунцова также полагает, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности намного уже круга субъектов любых других видов юридической ответственности. На гражданина, если он не является высшим должностным лицом государства, эта ответственность не распространяется2. Схожей точки зрения придерживается А.А. Да-балаев, указывая, что физических лиц, народ не следует рассматривать в качестве субъектов конституционной ответственности3. Т.Д. Зражевская видит сущность конституционной ответственности в «установлении системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания»4.
В соответствии с другой точкой зрения, круг субъектов конституционно-правовой ответственности значительно шире и, наряду с органами власти и должностными лицами, включает в себя физических лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, а также их объединения (общественные организации и т.д). По мнению Н.М. Колосовой, цельная концепция конституционной ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации конституционной ответственности.
Специфика ответственности в системе местного самоуправления России
В настоящее время публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначимых уровней власти: государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов Российской Федерации (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть), причем последнюю, наряду с населением муниципального образования, осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти. В Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной в России, под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года не даёт легальной дефиниции местного самоуправления, однако содержит ряд основных положений, определяющих статус местного самоуправления в Российской Федерации. 1. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3). 2. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). 3. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). 4. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). 5. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132). 6. Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). 7. Решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (ст. 46) . Представляется, что термин «структура органов местного самоуправления» применительно к совокупности органов местного самоуправления муниципального образования не вполне удачен, поэтому стоит согласиться с позицией о предпочтительности использования в данном контексте понятия «система» органов и должностных лиц местного самоуправления2. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении 2003 года), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций . «Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» . Несмотря на приведенные нормы, главенствующая роль в решении вопросов местного значения отводится все же не населению соответствующего муниципального образования непосредственно, а органам и должностным лицам местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении 2003 года, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
Институт отзыва — совокупность норм права, регулирующих принятие гражданами публично властных решений по досрочному прекращению дея-тельности депутата, выборного должностного лица . В соответствии с п. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Отзыв выборного должностного лица местного самоуправления - форма осуществления народовластия и реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и муниципальных образований.
Настоящая мера имеет достаточно длительную историю и обширную географию применения. В XIX столетии институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XX в. - в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва существует на окружном и муниципальном уровнях. В XX веке он был предусмотрен конституциями Австрии, Японии, Латвии. Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы. Законодательство ряда штатов США предусматривает в качестве оснований отзыва совершение должностного преступления или злоупотребление властью. Оно содержит требование об обязательности судебного разбирательства по существу выдвинутого обвинения, которое может послужить основанием отзыва выборного должностного лица до начала сбора подписей в пользу отзыва. Процедура же реализации отзыва существенно усложнена. Как правило, она предполагает повышенные, по сравнению с выборами, требования к порядку выдвижения и регистрации петиций граждан об отзыве. Конституции штатов США, предусмотревшие институт отзыва, закрепляют требование, согласно которому петиция должна содержать подписи в количестве от 12 (штат Калифорния) до 40 (штат Канзас) процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на должность. При этом в пределах одного штата могут предъявляться еще более высокие требования к выдвижению петиций об отзыве отдельных категорий выборных должностных лиц. Так, по
Конституции штата Калифорния, подписи в пользу отзыва сенаторов, членов палаты представителей, членов уравнительных комиссий, судей апелляционных судов и судов первой инстанции должны составлять 20 процентов от предыдущего числа голосов, поданных при избрании на эти должности. Повышенные требования предъявляются и к проведению самого голосования по отзыву. Законодатель устанавливает правило, требующее участия в голосовании большинства избирателей. В Калифорнии отзыв может считаться состоявшимся, если в голосовании приняли участие не менее половины граждан, имеющих право голоса на выборах по отзыву, а число голосов в пользу отзыва составило не менее половины от всех поданных голосов.
Предусмотрен институт отзыва и законодательством сопредельных с Россией государств, например, заслуживает внимания белорусский опыт регулирования применения данной меры ответственности. Депутат местного Совета депутатов, не оправдавший доверия избирателей, выразившегося в невыполнении предусмотренных законом депутатских обязанностей, нарушении Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, совершении действий, дискредитирующих депутата, может быть отозван избирателями.
Вопрос об отзыве депутата может быть возбужден на собрании избирателей округа, от которого избран депутат. Инициировать созыв собрания имеет право группа избирателей, проживающих на территории округа, от которого избран депутат, в количестве не менее: 50 избирателей - по вопросу об отзыве депутата областного, Минского городского Совета депутатов; 40 избирателей - по вопросу об отзыве депутата районного, городского (города областного подчинения) Совета депутатов;
15 избирателей - по вопросу об отзыве депутата городского (города районного подчинения), поселкового, сельского Совета депутатов.
