Содержание к диссертации
Введение 3-10
Глава первая «Правовая природа актов органов 11
(должностных лиц) местного самоуправления
§ 1. Правовой акт местного самоуправления в системе правовых актов государства 11 - 34
§ 2. Субъекты местного самоуправления, как выразители волевой сущности правовых актов местного самоуправления 34-84
§ 3. Содержание и понятие правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления 84 - 131
Глава вторая «Особенности правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления 131-133
§ 1. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления как источник права
§ 2. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления как правовой акт управления
§3. Договор как вид правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления...
§4.Правовой акт органа (должностного лица) местног самоуправления как акт правовой информации
§5.Правовой акт органа (должностного лица) местного амоуправления как основание возникновения, изменения или прекращения правоотношений
Глава третья. Проблемы совершенствования правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления
§ І.Требования, предъявляемые к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления
§ 2. Оценка конституционности правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления
Заключение 217-222
Список литературы 223-262
Приложение №1 262-267
Приложение №2 268-279
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - результат проходящего в стране процесса демократизации. Конституцией Российской Федерации признано и гарантировано местное самоуправление. Оно представляет собой самостоятельное решение населением вопросов местного значения, определенную форму управления, соответствующую рыночной экономике и политическому плюрализму. Рыночная экономика и политические свободы являются основой процветания общества, они обеспечивают такую организацию власти, которая способствует самостоятельности, инициативе и ответственности населения, его представительных органов и администрации в решении местных вопросов.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, а также правовые, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Законодательно предусмотрены государственные гарантии осуществления местного самоуправления, установлены общие принципы его организации в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации.
Для становления местного самоуправления в России требуются определенные условия, экономического политического и социального характера, время. Особое значение имеет правовое обеспечение развития местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. ст. 4, 5), предусматривает обширную компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в правовом регулировании местного самоуправления. Наличие значительных полномочий у органов государственной власти в регулировании вопросов местного самоуправления предполагает и их большую ответственность как за необеспечение необходимых условий функционирования местного самоуправления, так и за излишнюю, искажающую суть местного самоуправления, правовую регламентацию.
В литературе можно встретить мнение о том, что повышенный интерес к местному самоуправлению со стороны федеральных властей обусловлен необходимостью противовеса государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.1 Представляется, что природа местного самоуправления не в этом. Местное самоуправление не может быть «противовесом» государственной власти в демократическом обществе. Оно не может выступать и в качестве «конкурента» этой власти.
Местное самоуправление - это власть в государстве. Гарантируемая государством и им обеспеченная. Единственным и единым источником и государственной власти, и власти местного самоуправления является народ. В местном самоуправлении народ осуществляет свою власть непосредственно или опосредовано, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции РФ).
Статья 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы (должностные лица) местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, связанная с совершением, принятием (изданием) правовых актов, с учетом новизны и масштабности этих полномочий ставит много вопросов как перед правовой наукой, так и перед юридической практикой.
На необходимость обустройства «единого правового пространства страны» указывалось в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию2. Несмотря на то, что мы должны быть готовы к появлению «множества монастырей со своими уставами»,1 эти «уставы» также, как и все правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления, должны быть частью единого правового пространства страны.
Органы (должностные лица) местного самоуправления, реализуя свои полномочия, используют в своей деятельности право на принятие (издание) правовых актов достаточно активно. Однако в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении остается много нерешенных проблем, связанных с реализаций этого права, что сказывается на их практической правовой оценке. Решение этих проблем невозможно без ответа на вопросы, связанные с определением правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления, его места в правовом пространстве государства, его правовых характеристик с позиций механизма правового регулирования, требований, которым он должен соответствовать и т.п.
Вышеизложенное предопределило актуальность и необходимость настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является системный юридический анализ правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, их роли в реализации полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления. Данная цель предполагает разработку теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию процесса совершения, принятия (издания) правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, отражающих их сущность и назначение с учетом их включенности в единую государственную правовую систему.
В числе задач, обусловленных поставленной целью и обеспечивающих ее достижение, необходимо указать следующие:
обоснование правовой и социальной значимости актов органов (должностных лиц) местного самоуправления, определение их сущности и содержания с позиций юридической науки и практики;
оценка правовых актов органов (должностных) лиц местного самоуправления с учетом их положения в единой системе управления, единой правовой системе и механизме правового регулирования;
теоретическое обоснование необходимости установления единых требований, предъявляемых к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления;
разработка предложений, связанных с совершенствованием законодательства о местном самоуправлении с позиций исследования правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления.
разработка практических рекомендаций по оценке правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления при помощи установленной системы требований, предъявляемых к ним.
Методологической основой исследования являются общенаучные, специальные и частнонаучные методы научного познания (юридико-догматический, исторический, логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический и другие).
Степень разработанности темы: Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления в качестве самостоятельного объекта не являлись темой специального монографического исследования.
Ряд аспектов, касающихся местного самоуправления, его социально-правовой природы, освещались в трудах государственных деятелей, ученых, юристов, философов, экономистов дореволюционной России: (А.Васильчикова, Б.Веселовского, С.В.Витте, В.М.Гессена, А.ДХрадовского, Л.Дашкевича, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа, О.К.Нотовича, Н. И Лазаревского, А.Михайловского, Л.ЇЇ. Петражицкого, М.И.Свешникова, М.М. Сперанского, О.А.Хауке, И.Шилля, Л.Штейна, В.Г.Яроцкого, и др.). Историческая, теоретическая и практическая значимость их трудов - неоценима.
Отдельные аспекты правовых актов рассматривались в современных исследованиях местного самоуправлении в Российской Федерации: С.Л. Авакьяна, К.В.Арановского, Д.Н.Бахраха, Г.В.Барабашева, В.А.Горожанина, Б.В.Дрейшева, Н.А.Емельянова, Б.И.Кожохина, И.В.Котелевской, С.И.Кулиевой, Д.А.Савченко, А.А.Старовойтова, Ю.А., Тихомирова, Н.А.Шевелевой, Н.Э. Шишкиной и др.
В процессе подготовки диссертации изучены работы ученых: Е.А.Агеева, Н.Г.Александрова, С.САлексеева, Л.И. Антоновой, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, А.А.Белкина, КС.Бельского, ИЛ. Бачилло, Ю.В. Блохина, В.И.Васильева, Н.А.Власенко, Б.Н.Габричидзе, В.іМ.Денисова, И.Я. Дюрягина, С.Н. Жевакина, А.В.Зиновьева, А.В.Ильченко, Ю.М.Козлова, Д.А.Керимова, А.И.Королева, М.В.Краснова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, Б.МЛазарева, Е.АЛукашевой, Г.В.Мальцева, М.Н.Матвеева, А.В.Мицкевича, Л.Н.Николаевой, В.В.Онохина, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, М.В.Рац, В.Д.Сорокина, Л.И.Спиридонова, Р.О.Халфиной, В.И.Фадеева, В.А.Четвернина, А.Черкасова, В.Е.Чиркина, Ф.Н.ФаТкуллина, Б.В.Шейдлина, А.Ф.Шебанова, Н.Э.Шишкиной, Л.СЯвича и др.
Научная новизна исследования состоит как в самой постановке проблемы, так и в подходе к ее исследованию с учетом уровня ее разработанности в науке. Комплексный специальный монографический характер работы позволил сформулировать теоретические основы и практические рекомендации по проблеме правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления. В работе поставлены и проанализированы вопросы, не являвшиеся ранее предметом специальных исследований. Новизна исследования выражается и в основных положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Правовой акт местного самоуправления есть внешнее выражение властной воли субъекта местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия. Следует различать правовые акты местного самоуправления и правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления, которые соотносятся между собой как целое и часть. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления представляют собой элементы системы правовых актов местного самоуправления, совершаемых, принимаемых (издаваемых) субъектами местного самоуправления.
2. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это форма управленческой деятельности органа (должностного лица) местного самоуправления, основанная на Конституции РФ и законодательно обусловленная. Содержанием правового акта органа (должностного лица) местного самоуправления являются правовые нормы управленческого характера или управленческие правовые предписания, направленные на регулирование общественных отношений. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это вид управленческого решения субъекта местного самоуправления, осуществляемого в рамках компетенции (полномочий) и обладающего односторонним общеобязательным властным характером. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления всегда является подзаконным правовым актом.
3. Для выявления особенностей правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления требуется их исследование в качестве: а) источника права; б) правового акта управления; в) договора; г) акта правовой информации; д) основания возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Такой подход к оценке правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления позволяет установить присущие им особенности, а так же выявить проблемы, требующие разрешения на уровне не только местного, но и федерального и регионального нормотворчества.
4. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны отвечать требованиям, представляющим собой единую систему. Такие требования должны быть установлены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. По степени их конкретизации необходимо различать требования общего и специального характера
5. Общие требования, предъявляемые к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления, сводятся к тому, что правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления должны: а) совершаться, приниматься (издаваться) в рамках Конституции РФ; б) основываться на законах Российской Федерации, законах субъектов Российской Федерации и быть направлены на их исполнение; в) совершаться, приниматься (издаваться) в пределах компетенции или предоставленных полномочий; г) иметь общеобязательный характер, т.е. базироваться на требованиях конституционности, законности, компетентности (полномочности), общеобязательности.
6. Специальные требования к правовым актам органов (должностных лиц) местного самоуправления представляют собой совокупность признаков, определяющих вид, форму и назначение правового акта. К ним относятся требования: а) к структуре; б) соответствия правилам юридической техники; в) единые требования, предъявляемые к нормативным и индивидуальным актам; г) требования общедоступности.
7. Законодательными актами о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации необходимо: 1) признать, что объектом государственного контроля в сфере местного самоуправления является правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления; 2) установить критерии оценки правовых актов органов (должностных лиц) на предмет соответствия предъявляемым требованиям; 3) закрепить требование о том, что в процессе осуществления контроля за правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления) следует придавать их конституционности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения и выводы могут быть использованы при теоретической разработке проблемы правовых актов, совершенствовании законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Материалы диссертации используются в преподавании основных курсов конституционного (государственного), административного и муниципального права, а также при разработке и чтении специальных курсов: «Правовое обеспечение деятельности государственной власти и местного самоуправления»; «Процедуры принятия решений органами и должностными лицами государственной исполнительной власти, и местного самоуправления»; «Правовые проблемы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации».
Апробация результатов работы: Диссертация подготовлена на кафедре административного права Северо - Западной Академии государственной службы, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы работы нашли свое отражение в выступлениях и публикациях по теме проведенного исследования: в выступлении на совместной научно - практической Российско-Немецкой Конференции по проблемам местного самоуправления, проводимой Северо-Западной академией государственной службы, законодательным собранием Санкт-Петербурга, Министерством внутренних дел Германии, Немецким Союзом городов Федеративной республики Германия в городах Санкт-Петербурге и Кельне (Германия), в мае 1998 года; в выступлениях на конференциях, посвященных вопросам совершенствования российского законодательства в марте 1996 года в г. Петрозаводске, (Совместная Российско-Американская конференция по проблемам законодательства), в ноябре 1996 года в г. Иркутске в Институте регионального законодательства.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
