Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Избирательное право и его реализация при проведении выборов в органы местного самоуправления 13
1. Избирательное право в системе политических прав 13
2. Правовая основа выборов в Российской Федерации 33
3. Правовые основы формирования органов местного самоуправления в России 51
Глава 2. Реализация права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления в Московской области 70
1. Особенности правового регулирования выборов в органы местного самоуправления в Московской области 70
2. Вопросы организации и проведения выборов 88
3. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования выборов в органы местного самоуправления 107
Заключение 125
Список использованной литературы 132
Приложение 151
- Избирательное право в системе политических прав
- Правовая основа выборов в Российской Федерации
- Особенности правового регулирования выборов в органы местного самоуправления в Московской области
- Вопросы организации и проведения выборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема реализации права граждан на местное самоуправление путем выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления занимает одно из центральных мест в становлении местного самоуправления в России, которое закреплено в Конституции Российской Федерации. Провозглашение России демократическим государством предполагает участие народа в управлении этим государством двумя путями: непосредственно (референдум, свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Именно местное самоуправление обоснованно названо «основой конституционного строя»1. От того, как действует, и будет действовать избирательный механизм, зависит реализация народом своего суверенитета, прав населения на местное самоуправление, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления.
К сожалению, способность местного населения к самоуправлению, реализации своих интересов путем выборов находится еще на низком уровне, и любой просчет, ошибка в правовом регулировании или правовая неурегулированность муниципальных избирательных отношений в большинстве случаев приводит к самоуправству чиновников.
Нередко у государственных органов субъектов федерации возникает соблазн подчинить себе систему органов местного самоуправления: например, «лоббировать» избрание нужного главы местного самоуправления, используя для этого административный ресурс. Административный ресурс используется также действующей местной властью на муниципальных выборах для самосохранения, что нередко продолжает бездействие
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М.: Юристъ. 1997. С.83.
муниципальных органов по решению вопросов местного значения . Все это подрывает авторитет власти в народе и уменьшает число граждан, пришедших на местное голосование. Такое положение является проблемой в организации и проведении муниципальных выборов, недостатком их правового регулирования.
Исследование порядка формирования (выборов) органов местного самоуправления с учетом их организационной независимости, а также проблем и перспективы развития избирательного права в этой области является весьма актуальным, но недостаточно изученным.
В условиях стремительно меняющейся политической и экономической обстановки, структурной реорганизации местного самоуправления, целью которой является приближение власти к народу, назрела необходимость более полного и конкретного правового обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, через реализацию права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления и должностным лицом местного самоуправления.
Теоретический анализ названных проблем, обобщение практики проведения местных выборов в Московской области, опыта деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, избирательных комиссий, проведенные автором, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, а также создали основу для разработки предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования отношений по выборам в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
См.; Пеликан-Информ. 2004. 9 апр.; Заводская правда. 2004. 15 мар. 2 См.: Федеральный закон от 6 октября 2003г. № ІЗІ-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.
Степень разработанности темы исследования. Избранная диссертантом тема является теоретически мало разработанной. Если проблемы местного самоуправления давно находятся в центре внимания научных исследований (особо надо отметить в этой связи работы Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Баранникова Г.В., Бахраха Д.Н., Болтенковой Л.Ф., Безобразова В.П., Бондарь Н.С., Бондарева Л.А., Васильева В.И., Васильчикова А.И., Велихова В.А., Градовского А.Д., Дурова А.И., Замотаева А., Каткова Д.Б., Кутафина О.Е., Кононова A.M.,1 Козлова Ю.М., Козловой Е.И., Корчиго Д.Б., Лазарева В.В., Лазарева Б.М., Мокрого B.C., Мулукаева Р.С, Переверзева Е.А., Пискотина М.И., Постникова А.Е., Постового Н.В., Прониной B.C., Савицкого В.А.,2 Сливы А.Я., Таболина В.В., Тихомирова Ю.А, Хангельдыева Б.Б., Фадеева В.И., Черногора Н.Н., Чичерина Б.Н., Шабайлова В.И., Шихова Е.Ю., Шеремета К.Ф., Шестаева Н.Т. и других ученых), общетеоретические вопросы избирательного права и правового регулирования отношений по выборам в органы государственной власти также исследуются учеными (здесь следует отметить работы Вешнякова А.А., Дмитриева Ю.А., Иванченко А.В. Пылина В.В. и других авторов), то аспекты правового регулирования отношений, возникающих в процессе выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления пока пристального внимания ученых не вызвали.
Таким образом, в настоящее время, несмотря на перманентное развитие практики муниципальных выборов (особенно сегодня в связи с реформой местного самоуправления), в правовой основе этого процесса существует достаточно много пробелов и противоречий, что определило тему для исследования в данной работе.
1 Кононов A.M. Место и роль органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка (вопросы теории и практики) // Государство и право. 1997. N 12. С.28.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между субъектами избирательных отношений в процессе выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (на примере Московской области).
Предметом исследования являются основные закономерности формирования и развития процесса выборов в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (на примере Московской области), а также историческая ретроспектива, современное состояние, динамика, основные тенденции развития и состояние научных разработок в этой сфере.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в выработке с учетом современных достижений юридической науки, научно-обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию законодательства о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на основе критического анализа действующего законодательства и практики проведения муниципальных выборов в Российской Федерации (на примере Московской области).
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
проанализировать теоретико-правовые основы избирательного права и уяснить цели проведения муниципальных выборов;
изучить Конституцию Российской Федерации, международные правовые источники, российское законодательство, нормативные правовые акты Московской области и ее муниципальных образований, другие правовые акты на предмет правового регулирования отношений по выборам в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- исследовать на примере Московской области правовую основу
регулирования отношений в муниципальных выборах в субъектах РФ;
- выявить особенности правового регулирования отношений в процессе
местных выборов в Московской области;
- рассмотреть организацию и проведение выборов, сложившееся положение по
реализации права избирать и быть избранным в органы местного
самоуправления (на примере Московской области);
- исследовать и раскрыть проблемы проведения местных выборов и пути
совершенствования правового регулирования отношений по выборам в органы
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (на
примере Московской области), а также сформулировать и внести предложения
по защите избирательных прав граждан.
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально-правовых явлений и процессов: формально-логический, комплексный, статистический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический. Исследование строилось на основе обобщения и критического анализа научных работ и нормативной базы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований актуальных проблем совершенствования правового регулирования отношений по выборам в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Подробно рассмотрены вопросы, связанные с организацией муниципальных выборов, информированием избирателей организаторами выборов, финансированием избирательных кампаний, ведением агитации, голосованием и подсчетом голосов, разрешением избирательных споров.
Исследование может способствовать научному поиску новых правовых решений в организации выборов в органы местной власти с учетом более полного и реального мнения избирателей.
4 Положения, выносимые на защиту:
1. Избирательные права являются связующим звеном между обществом, его политической системой и государством, то есть избирательные права граждан важны не сами по себе, а в той мере, в какой они служат реализации существующих политических интересов граждан, а через них удовлетворению конкретных потребностей людей.
* 2. Авторская редакция понятия «местные выборы». Местные выборы
можно определить как форму прямого волеизъявления граждан,
осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами,
конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных
образований в целях формирования органа местного самоуправления или
наделения полномочиями должностного лица, а также избрание должностного
лица местного самоуправления (в том числе главы муниципального
образования) собранием (сходом) граждан муниципального образования или
его представительным органом из своего состава, если в соответствии с
уставом муниципального образования на главу возложены соответствующие
полномочия по решению вопросов местного значения.
3. Анализ правового регулирования отношений по выборам и практики
проведения выборов в органы местного самоуправления позволяет
утверждать, что для того, чтобы максимально полнее выявить волю местного
4> сообщества (в том числе политического меньшинства), обеспечить
социальную справедливость и стабильность, а местная власть была легальной и легитимной необходимо соблюдение следующих основных избирательных принципов:
свободные и добровольные выборы,
обязательность и периодичность местных выборов,
гарантированность и своевременность проведения муниципальных выборов,
* - гласность и открытость выборов,
проведение выборов на альтернативной основе,
применение только социально справедливых избирательных цензов,
проведение выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании,
подлинные (нефальсифицированные) выборы,
независимость избирательных комиссий.
В муниципальных образованиях Московской области применяются мажоритарные одномандатные или многомандатные избирательные системы, глава муниципального образования избирается непосредственно избирателями или представительным органом местного самоуправления. С развитием в муниципальных образованиях местной политико-общественной структуры на муниципальных выборах возможно применение и пропорциональной избирательной системы.
Учитывая принцип федерализма в России, на федеральном уровне следует принять:
Основы избирательного законодательства РФ;
Модельный (примерный) избирательный кодекс субъекта РФ;
Примерный устав муниципального образования,
где детально урегулировать компетенцию органов местного самоуправления в области избирательных отношений. Это назревшая необходимость, когда свободные демократические и периодические выборы в органы местного самоуправления становятся существенной частью политической и правовой системы страны.
6. С целью защиты избирательных прав жителей поселений в
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ» необходимо внести следующие
дополнения и изменения:
- последний абзац п. 13 ст. 17 изложить в следующей редакции; «Каждая
такая книга не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна
4 быть сброшюрована (прошита и пронумерована), что подтверждается
печатью соответствующей участковой комиссии и подписями ее
председателя и секретаря, а также каждый лист книги должен быть
заверен печатью и подписями председателя и секретаря участковой
комиссии»;
- п.4 ст.27 дополнить предложением: «Состав членов участковых комиссий
$ с правом решающего голоса публикуется в местной печати».
Статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дополнить пунктом 7 следующего содержания: «Одно и то же лицо не может занимать выборную должность главы муниципального образования более двух сроков подряд».
Закон Московской области «О выборах депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области» дополнить самостоятельной статьей «Порядок избрания главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан», установив диспозитивные, рамочные или вариантные нормы, регулирующие данные избирательные отношения.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для
дальнейшего научного исследования в этой области, в качестве методических
разработок, применимы при составлении учебных программ для подготовки
специалистов в области избирательного и муниципального права, а также при
разработке проектов правовых актов по регулированию соответствующих
общественных отношений органами власти. Содержащиеся в диссертации
выводы о правовом регулировании отношений по выборам в органы местного
самоуправления могут быть использованы для дальнейшего отраслевого
исследования данной тематики в условиях созидания в России правового
* государства.
Материалы диссертации могут использоваться в деятельности избирательных комиссий, органов местного самоуправления, избирательными объединениями, судами; в целях совершенствования законодательства в области правового регулирования выборов в органы местного самоуправления. Также положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе во время лекций и семинаров по конституционному, муниципальному и избирательному праву.
Достоверность полученных результатов определяется комплексным характером исследования и базируется на научно - методическом, нормативно правовом материале. В работе использовались методы научного исследования, сравнения и анализа сведений, полученных из независимых источников. Автором был изучен достаточный объем работ по общей теории права, конституционному, муниципальному, избирательному праву, иным юридическим наукам, использовались современные научные достижения в исследуемой области. В процессе работы были изучены и проанализированы Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Закон Московской области «О выборах депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области», для сравнения привлекалась нормативная правовая база субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, а также другие нормативные правовые акты, имеющие отношение к теме работы. Проведение исследования потребовало изучения специальных отечественных и зарубежных источников по проблематике темы.
В целях уяснения проблем реализации правовых норм, касающихся темы диссертационного исследования всесторонне анализировались важнейшие судебные решения Конституционного Суда Российской
Федерации, других судебных органов, обзоры судебной практики, уставных судов субъектов РФ, избирательных комиссий.
Эмпирическую базу исследования составил опыт участия автора в избирательных кампаниях по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, результаты опроса и анкетирования специальными методами избирателей, членов избирательных комиссий, судей.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных научных статьях, докладывались на научно-практической конференции «Проблемы развития юридических и социально-экономических наук в России» (г.Москва, 2001г.), использовались в докладе «Принципы проведения выборов и их значение для демократии в России» при выступлении на секции гуманитарных дисциплин научно-методической конференции МГОУ (г.Подольск, 2002г.), а также в дискуссии на телеконференции СГА «Участие молодежи в выборах органов власти» при участии в студиях представителей избирательных комиссий субъектов РФ (г.Москва, 2003 г.), получили практическое применение в учебном процессе Подольского филиала Современной гуманитарной академии.
По материалам диссертационного исследования автором был подготовлен проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативных материалов и литературы, приложений.
Избирательное право в системе политических прав
Конституция Российской Федерации определяет, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (референдум и свободные выборы), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления,1 тем самым, делая свой политический выбор.
Политика в переводе с греческого означает государственные или общественные дела. Категория «политика» - многогранна. Политику можно определить и как отношение к власти, и как отношения между большими социальными группами, и как искусство возможного при регулировании общественных отношений, когда эти отношения складываются в результате борьбы интересов вышеназванных социальных групп, и как искусство управлять государством, людьми. Все эти определения встречаются в научной литературе, и все они имеют право на существование, поскольку раскрывают взгляды различных профессиональных групп на данное явление.
Как видим ключевыми терминами, через которые определяется понятие «политика» являются власть и управление. И до того как приступить к анализу основных политических прав, и, прежде всего, избирательного права, следует разобраться, что мы понимаем под категориями власть и управление.
М.Вебер определял государственную власть как монополию легитимного (законного) физического насилия.3 Хотя в большинстве случаях это не совсем так. Ведь многие люди добровольно исполняют законы, совсем не замечая в этом насилия государственной власти. Именно такие взаимоотношения
государства и людей положены в основу современных концепций построения гражданского общества.
Во властеотношениях как и в правоотношениях принимают участие как минимум две стороны: властитель и подвластный. При этом статус субъектов может меняться (например, во время революций и других политических переворотов), но фактическая природа власти остается неизменной. Сложилось несколько точек зрения, объясняющих существо власти, одна из которых приведена выше.
Правовед Ж.Ведель, определяет власть как своего рода прерогативы, которыми народ наделяет государственные и муниципальные органы.1 С узко административной позиции нельзя отрицать практичность такого взгляда. Однако, история полна конкретных примеров, когда властеотношения устанавливаются, не имея для этого формально-юридических оснований. Например, ливийский лидер Муамар Каддафи и Революционный совет, который он возглавляет, формально не являются органами государства и не наделены соответствующими полномочиями. Но очевиден тот факт, что именно они являются высшими органами власти в Ливийской республике.2
В бывшем СССР Коммунистическая партия Советского Союза имела высшую власть в государстве, формально не являясь государственным органом, хотя в ст. 6 Конституции СССР и содержалась запись, что «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».
Марксизм определяет власть как волю господствующего класса, что логично проистекает из теории классового общества. Теория народного суверенитета Ж.-Ж.Руссо предполагает наличие единой воли у народа, а затем - у государства, которому народ эту волю сообщает. Л.Гумплович считает, что власть - это воля господствующей этнической группы.
Легистское учение Шан Яна рассматривает власть как волю государства, волю правителя. В подтверждение этой теории можно привести известное заявление Людовика ХГУ, который говорил, что «государство - это я». Именно его воле, его желаниям следовало подчиняться его подданным.
Весьма расходится с фактическим положением дел определение власти как воли народа. В свое время А.Токвиль писал по этому поводу: «Воля народа есть, пожалуй, один из тех лозунгов, которым интриганы и деспоты всех времен и народов наиболее злоупотребляли».3
Но сторонников народного суверенитета трудно уличить в нечестности, поскольку «власть народа» или «воля народа» являются политико-правовой фикцией, философской абстракцией. Такой правовой прием применяли еще римские юристы в гражданском праве, например, когда ввели понятие юридического лица. Сегодня такой прием можно встретить даже в Конституции РФ 1993 года.4
На самом деле под «волей народа» всегда выступало мнение политически активного большинства в данном обществе. Это легко можно проиллюстрировать на результатах современных выборов или референдумов, когда тот или иной кандидат или решение проходит с небольшим перевесом голосов, а значительная часть народа, иногда даже почти половина, остается со своей нереализованной волей. Как в таком случае можно назвать это решение волей народа? Такое положение сегодня пытаются исправить с помощью различных избирательных систем.
Правовая основа выборов в Российской Федерации
Правовую основу выборов образуют нормы, в совокупности составляющие избирательное право, которое в России имеет древнюю историю. Избирательные нормы в виде обычного права применялись еще в Новгородском вече, в выборах части членов Боярской думы, в выборах церковных Поместных соборов, в выборах царя в 1613 году. Но эти выборы не были систематическими и направленными на формирование представительных органов власти. Такое значение, на наш взгляд, выборы получили в ходе реформ Александра II, начало которым было положено в 1861 году. Именно этот период может считаться временем зарождения избирательного права России. Существующее в правовой литературе мнение, что избирательное право в России появилось лишь с 1905 года1 справедливо отчасти. Его сторонники учитывают только верхний уровень власти. Но есть еще средний и нижний. Принятое в 1864 году Положение о губернских и уездных земских учреждениях, и в 1870 году - Городовое положение, послужили правовой основой выборов в представительные учреждения губерний, уездов, городов.
Эти выборы носили сословный характер с применением имущественного ценза. Например, избирательным правом пользовались городские жители, владеющие недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3000 рублей (в зависимости от категории населенного пункта) или владеющие торгово-промышленным предприятием, с которого уплачивали налог не менее 50 рублей в год. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых уездными землевладельцами, городскими обществами, сельскими обществами. Выборы проводились соответственно на трех избирательных съездах. В избирательных съездах не участвовали лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы. Не могли « быть избраны в гласные губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры, чины местной полиции.
На верхнем государственном уровне избирательное право в России начинает действовать после утверждения императорским указом Положения о выборах в Государственную Думу в 1905 году. Этот период государственных реформ в России и сопутствующего ему развития избирательного законодательства заканчивается принятием 11 сентября 1917 года Положения о выборах в Учредительное собрание.2 В Положении закреплялись демократические принципы: всеобщее, равное, прямое и тайное голосование с применением пропорционального представительства. Правоведы того времени оценивали этот избирательный закон как «самый совершенный, самый безупречный, самый демократичный закон всех времен и всех стран». Развитие советского избирательного права берет начало с Конституции РСФСР 1918 года, которой устанавливалась система советов, а выборы носили классовый характер с применением трудового ценза. Тайное голосование государством диктатуры пролетариата отменялось. Выборы, подобно выборам в царское время, были многоступенчатыми.
Конституция СССР 1936 года и Конституция РСФСР 1937 года вернулись к принципам всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, которые использовались при выборах в советы разного уровня.
Принципиально ничего нового в избирательную систему не внесли Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года. Детального законодательного регулирования выборов в этот период не требовалось, поскольку Коммунистическая партия Советского Союза сохраняла монополию « на власть, а выборы проводились «без выбора», т. е. фактически выдвигался один кандидат, за которого голосовали.
Существенные изменения в избирательное право в 1988 году внес Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР».1 Впервые в период нового советского времени выборы стали проводиться на альтернативной основе: в бюллетенях для голосования появились по два и более кандидатов, предвыборные кампании стали приобретать характер политической борьбы, в которую включились активные представители народа.
Очередным шагом по переходу от советской системы к свободным демократическим выборам стали Законы РСФСР «О выборах Президента РСФСР», «О Президенте РСФСР» и изменения, внесенные в Конституцию РСФСР 1978 года. На основе этих законов в 1991 году всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием сроком на 5 лет был избран Президент и Вице-президент РСФСР.
Основы современного избирательного права были заложены Положением о выборах депутатов Государственной Думы и Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ в 1993 году, которые были утверждены указами Президента РФ. Эти акты через 76 лет возвратили в избирательную систему России принцип пропорциональности, который стал использоваться вместе с мажоритарным принципом.
Закрепила новые избирательные принципы и заложила правовые основы свободных демократических выборов Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года. Она положила начало развитию комплексной отрасли российского избирательного права.
Особенности правового регулирования выборов в органы местного самоуправления в Московской области
Муниципальные выборы являются важнейшим элементом избирательной системы страны. Они соединяют на местном уровне , непосредственную (прямую) демократию с представительной демократией.
Избирательная кампания дает возможность местному сообществу оценить деятельность представительных органов, их депутатов, глав муниципальных образований, других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, поставить перед местной властью те вопросы, которые ей предстоит решить в дальнейшем.
Состав представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления зависит как от выбора избирателей, так и от законодательства, на основе которого проводятся выборы.
Государство весьма заинтересовано в развитии муниципальной демократии и в том, чтобы население городов и районов с ее помощью научилось решать свои вопросы местного значения, чем обеспечило надежную основу государственной демократии. Поэтому в последние годы четко обозначилась тенденция активизации законодательной деятельности федеральной государственной власти по вопросам усиления гарантий прав граждан России на осуществление местного самоуправления, а выборы являются одним из важнейших инструментов в реализации муниципальной демократии. В последнее время принят и вступил в юридическую силу новый Федеральный закон от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1, который заменил Закон 1997 года.2 Принят также новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который, развивая положения Конституции РФ, намерен приблизить местную власть к населению поселений, дать реальные средства местным сообществам для решения местных задач. С этой целью предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Последнее предложение является весьма важным, поскольку наделение местного сообщества только правами без соответствующей правам финансово-экономической базы будет выглядеть декларацией о благих намерениях. Новый закон призван заменить действующий с 1995 года Федеральный закон с таким же названием.3
Конституция РФ, вышеназванные законы и некоторые другие нормативные правовые акты, среди которых необходимо выделить Федеральный закон от 26 ноября 1996г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», составляют федеральную правовую основу выборов в органы местного самоуправления. Они определяют основные положения и принципы организации и деятельности местной власти, разграничивают компетенцию Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в данной области и распространяются на всю территорию Российской Федерации. Все эти законы являются актами прямого действия, поскольку обеспечивают реализацию конституционного права российских граждан на осуществление местного самоуправления.
Федеральным законодательством устанавливается «федеральная компонента» правил, регулирующих выборы в органы местного самоуправления, которая используется при проведении местных выборов. В первую очередь федеральными законами закрепляются основные принципы муниципальных выборов. К ним следует отнести;
Местные (муниципальные) выборы являются обязательными и периодическими. Срок, на который избираются органы местного самоуправления, не может быть менее двух и более пяти лет. Конкретный срок устанавливается уставом муниципального образования. В случае неназначения выборов это обязана сделать соответствующая избирательная комиссия или суд.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ гарантируют проведение демократических, свободных выборов в органы местного самоуправления, защиту демократических принципов и норм избирательного права. За проведением местных выборов, деятельностью администрации и избирательных комиссий муниципальных образований постоянно наблюдают избирательные комиссии субъектов РФ, прокуратура России и другие государственные органы, которые при нарушении законодательства вправе вмешаться в избирательный процесс,
Участие граждан РФ в выборах в органы местного самоуправления является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление - голосовать за или против. Запрещается подкуп, административное и другое давление на избирателя. Виновные в этом лица привлекаются к административной и уголовной ответственности.
Деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно. Избирательные комиссии обязаны публиковать свои решения, на заседания допускать наблюдателей и средства массовой информации,
Вопросы организации и проведения выборов
Федеральный закон №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет выборы как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан.
Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.
Прежде чем приступить к рассмотрению вопросов организации и проведения муниципальных выборов, необходимо уяснить, что законодатель понимает под выборами.
Во-первых, с помощью выборов формируются представительные органы местного самоуправления, а также могут формироваться другие выборные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Во-вторых, с помощью выборов наделяются полномочиями выборные должностные лица. К ним закон относит глав муниципальных образований, избираемых непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, а также должностных лиц (глав), избираемых представительным органом местного самоуправления из своего состава.1 Могут избираться и другие должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования.
При осуществлении собранием (сходом) граждан полномочий представительного органа местного самоуправления им может быть избран глава муниципального образования.
На сегодня вопрос состоит в том: можно ли считать выборами избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления или сходом граждан, поскольку действующее законодательство на этот вопрос не дает однозначного ответа. Например, в статье 23 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ говорилось, что выборы должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Названные выше противоречия, устраняются в новом Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Так, в статье 23 сказано, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Выборным должностным лицом местного самоуправления разработчик законопроекта (Президент РФ) считает избираемого на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании главу муниципального образования, члена представительного органа муниципального образования (депутата - Н.Е.), иного органа местного самоуправления, формирование которых на выборной основе предусмотрено уставом муниципального образования.
Органами местного самоуправления могут быть избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования коллегиальные или единоличные органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.1 Следуя логике закона, при выполнении полномочий представительного органа муниципального образования собранием (сходом) граждан им может быть избран глава муниципального образования и данные избирательные действия будут называться выборами.
Новый Федеральный закон о местном самоуправлении подтверждает наше мнение, изложенное в третьем параграфе настоящей работы, что выборами можно считать не только избрание органов и должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в течение определенного срока (90 - 65 дней) и на основе закона субъекта РФ, но и избрание органов и должностных лиц представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан на основе устава муниципального образования и в отличные от вышеназванных сроки. Устав при этом должен соответствовать законодательству Российской Федерации и субъекта РФ.
