Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Принцип ответственности в сфере местного самоуправления
1.1. Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретические и правовые аспекты 14
1.2. Ответственность как элемент конституционно- правового статуса органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Глава II. Теоретико-правовое соотношение конституционно- правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления 91
2.1. Понятие и содержание конституционно-правовой ответственности 91
2.2. Понятие и содержание муниципально-правовой .у ответственности
Глава III. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как вид конституционно-правовой ответственности 148
3.1. Роспуск представительного органа муниципально образования и отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) как меры конституционно-правовой ответственности
3.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий 185
3.3. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
Заключение
Литература
- Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретические и правовые аспекты
- Ответственность как элемент конституционно- правового статуса органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
- Понятие и содержание конституционно-правовой ответственности
- Роспуск представительного органа муниципально образования и отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) как меры конституционно-правовой ответственности
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Конституция Российской Федерации 1993 года послужила важнейшим основанием становления нового института народовластии в России - местного самоуправления. Принцип признания и гарантированности местного самоуправления, закрепленный в ст.ст. 12, 133 Конституции Российской Федерации, представляет собой одно из базовых явлений, обеспечивающих организацию и функционирование местного самоуправления в Российской Федерации.
В настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации все более отчетливо становится неотъемлемой частью публичной власти. На протяжении последних лет наблюдается сложный, многоэтапный процесс становления организационных, правовых, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления. В то же время актуальным является вопрос об установлении и регулировании ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Правовое регулирование установления юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе его отдельных видов, процедуры и последствий возложения такой ответственности, указывает как на схожесть проявляемых основных черт юридической ответственности различных субъектов права, так и на своеобразие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Интерес к указанной проблематике связан с формированием новых подходов к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, сопряженных с усилением ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, проведением реформ в публично-правовой сфере.
В целом проблема ответственности в деятельности органов власти является определяющим началом современной концепции демократии в государстве. Бесспорным является тот факт, что для демократического правового государства необходимо иметь эффективно действующий механизм ответственности власти перед народом. Эти положения должны стать базисом для формирования института конституционно-правовой ответственности - ответственности органов и должностных лиц за ненадлежащее осуществление публичной власти.
Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выступает важным элементом их правового статуса, гарантией их должного поведения и добросовестного осуществления своих полномочий.
Местное самоуправление не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно - логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе, и общегосударственные задачи. Именно поэтому формирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, как системы мер, требует детальной научной проработки различных аспектов данного вида юридической ответственности, специфики ее проявления в деятельности этих органов, что и обуславливает актуальность темы данного исследования.
ОБЪЕКТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которая выступает как вид конституционно-правовой ответственности.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ послужили содержащиеся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации иных нормативных правовых актах правовые нормы, осуществляющие правовую регламентацию конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. ЦЕЛЬ настоящей работы состоит в том, чтобы на основе научно-теоретического анализа сформировать целостное представление об ответственности органов местного самоуправления перед государством как вида конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих основных ЗАДАЧ:
- на основе сопоставления различных научных позиций выявить и раскрыть содержание и сущностные признаки юридической ответственности применительно к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- раскрыть значение юридической ответственности в структуре конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- выявить особенности применения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления;
- провести теоретико-правовое исследование соотношения конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- изучить установленные законодательством основания и меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также механизм их осуществления.
- выявить проблемы и перспективы совершенствования законодательства РФ, регламентирующего конституционно-правовую ответственность в сфере местного самоуправления, и выработать предложения по совершенствованию правового регулирования и практики привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством. СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ. Возрастание интереса к конституционно-правовой ответственности после принятия Конституции РФ 1993 г. обусловил появление работ С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, МБ. Баглая, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Бутусовой, А.А. Вешнякова, Н.В. Витрука, А.И. Иванченко, В.В. Игнатенко, Ф.Ш. Измайловой, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, В.В. Лебедева, В.О. Лучина, Л.А. Морозовой, Д.И. Назарова, И.С. Назаровой, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, В.Н. Савина, А.А. Сергеева, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, А.С. Сучилина, Н.С. Тимофеева, М.Д. Шиндяпиной, Д.Т. Шона, Е.С. Шугриной и др.
Различные аспекты правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в течение значительного периода времени исследуются в работах Бабичева И.В., Барабашева Г.В., Белкина А.А., Берга О.В., Васильева В.И., Володина В.В., Дмитриева Ю.А., Емельянова Н.А., Замотаева А.А., Игнатюк Н.А., Ковешникова Е.М., Козловой Е.И., Кокотова А.Н., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Лукашова Л.А., Мокрого B.C., Полянского В.В., Постового Н.В., Тихомирова Ю.А., Улиско А.Н., Фадеева В.И., Шеремета К.Ф., Широкова А.Н. Труды указанных авторов имеют основополагающее значение для настоящего исследования.
Отдельные аспекты ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления затронуты в
работах Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.В. Кутафина, В.В. Невинского, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Е.С. Шугриной.
Рассмотрение проблем нормативно-правового регулирования конституционно-правовой ответственности как одного из видов юридической ответственности предопределило необходимость обращения диссертанта к работам по общей теории юридической ответственности Б.Т. Базылева, К.С. Вельского, С.Н. Братуся, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, И.Л. Петрухина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарухшина, В.О. Тархова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.
При написании работы, учитывались последние научные исследования в области ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Н.А. Вагановой, О.А. Давыденко, М.С. Долгополовой, Е.В. Измайловой, М.М. Макеева, С.С. Мялковского, Д.А. Лисовицкого В.В Яковлева и других.
Вместе с тем, отмечая значительный накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой темы, необходимо признать потребность комплексного рассмотрения вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как в теоретическом, так и в практическом плане в условиях реформы местного самоуправления.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ. При написании работы диссертантом применялись общенаучные методы, используемые при рассмотрении проблем в теории права и отраслевых юридических науках. Так, в частности, при исследовании сущности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления автор опирался на диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: формально-юридический, системно-структурный, метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания социально-политических процессов. В процессе работы использовались также системно-функциональный, общелогические методы анализа, синтеза, обобщения и аналогии. Применение названных методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
ЭМПИРИЧЕСКАЯ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ. В ходе исследования проанализирован значительный объем эмпирического материала. Нормативная правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В ходе исследования использовались решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ состоит в том, что в диссертации рассматривается и раскрывается целостная концепция конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как одного из видов юридической ответственности - ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти. Ответственность рассматривается автором как неотъемлемая составляющая конституционно-правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления.
В работе предпринята одна из первых попыток комплексного анализа правовых оснований, конституционно-правовых санкций и процедуры привлечения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством, выявляются пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании и вносятся рекомендации по их устранению.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, полученные в результате исследования:
1. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления одновременно выступает гарантией реальности местного самоуправления, характеризует законность деятельности местного самоуправления и одновременно защиту интересов населения, является принципом организации и деятельности местного самоуправления, направлением деятельности государства в этой сфере. Вместе с тем институт ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления призван обеспечить всестороннюю защиту интересов не только населения и отдельных лиц, но и государства. С этой стороны, институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нуждается в особом государственно-правовом механизме реализации.
2. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, как правовая категория, носит комплексный характер. Это обусловлено тем, что, во-первых, на органы местного самоуправления, ввиду совершения разнообразных деяний, служащих основанием применения ответственности, может быть возложена различного вида юридическая ответственность; во-вторых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может предусматриваться как нормами отраслевого законодательства, так нормами самого муниципального права; в-третьих, ответственность органов местного самоуправления является институтом комплексной отрасли права.
3. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления - это сложная юридическая категория, включающая, закрепленную Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами права, обязанности, компетенцию и ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Актуальность нынешнего этапа обеспечения правового регулирования и реформирования местного самоуправления
заключается в насущной потребности сбалансированности компетенции и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Поэтому конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выступает неотъемлемой частью их правового статуса, гарантией их должностного поведения и добросовестного осуществления своих полномочий.
4. Предупреждение, как конституционно-правовая санкция, занимает особое место в ряду санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления. Вынесение предупреждения является профилактической мерой, которая призвана побудить органы муниципального образования к добровольному исполнению решений суда, способствовать выполнению ими конституционных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию в процедуре применения федерального воздействия. Поэтому считаем необходимым более четко закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предупреждение как конституционно-правовую санкцию.
5. Выделение муниципально-правовой ответственности, как самостоятельного вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, объясняется, прежде всего, тем, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Природа и содержание муниципально-правовой ответственности обладают рядом специфических признаков, позволяющих отграничить ее от других отраслевых видов правовой ответственности.
6. Установление мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством не является ограничением самостоятельности местного самоуправления, а, наоборот усиливает демократические начала местного самоуправления, создает надежный механизм обеспечения законности в дельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Уточнение процедуры привлечения к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством и установление соответствующих санкций необходимо для того, что бы эти санкции носили исключительный характер.
7. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от ответственности за осуществление переданных полномочий. Полномочия, переданные органами государственной власти для реализации органами местного самоуправления, продолжают сохранять свое государственное.значение. Именно поэтому государство должно осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления, а органы местного самоуправления нести ответственность перед государством при ненадлежащем осуществлении переданных полномочий.
8. Временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти как конституционно- правовая санкция, применяемая в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления, выступает особым правовым режимом осуществления полномочий местного самоуправления. Данная форма государственного вмешательства в осуществление местного самоуправления носит чрезвычайный характер, так как ограничивает конституционное право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. Вместе с тем, возможность временного ограничения права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения в принципе является допустимой и соответствующей Конституции РФ, с учетом следующих условий:
- наличие основания, не допускающего иного варианта действий органов государственной власти;
- временный характер подобной меры, строго ограниченный периодом, необходимым для устранений причин, повлекших ее применение;
- ограничение полномочий местных органов власти лишь в той мере, какая необходима для достижения цели подобного действия;
- наличие такого механизма реализации, который включал бы в себя необходимость участия двух и более органов государственной власти (местного самоуправления);
- наличие процедуры судебной защиты интересов населения муниципального образования и его органов.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ определяется ее актуальностью, научной новизной, а также выводами как общетеоретического, так и практического характера. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в России, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы данного вида юридической ответственности.
Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований по данной проблематике, совершенствования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по конституционному и муниципальному праву.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ осуществлялась в следующих формах: внедрение основных положений диссертации в программное обеспечение учебного процесса в рамках государственно-правовой специализации Челябинского государственного университета, выступления с докладами на научно-практических конференциях и семинарах, публикации автора в научных журналах, сборниках конференций.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ обусловлена содержанием темы. Работа состоит из трех глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы.
Институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретические и правовые аспекты
Рассматривая теоретические и правовые аспекты института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, следует, прежде всего, рассмотреть разнообразие суждений о местном самоуправлении.
В обыденном понимании под местным самоуправлением, как правило, подразумевается самостоятельное улаживание собственных дел. Однако при всестороннем рассмотрении данного социального явления, понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, политических, экономических управленческих и других особенностей, что нашло выражение в различных научных подходов к пониманию местного самоуправления.
Сложная природа местного самоуправления является объективной предпосылкой формирования противоречивых взглядов на природу этого института и его сущность. Термин «самоуправление» используется многими, но с точки зрения содержания в него закладывается при этом разный смысл.
Например, А.Н. Васильчиков рассматривал местное самоуправление как один из видов управления. «Самоуправлением, - писал он, -называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями» . Б.Н. Чичерин определял самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов . Н.И. Лазаревский утверждал, что «самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» . Подобной точки зрения придерживались В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов, которые трактовали местное самоуправление как составную часть государственного управления3.
Современные определения понятия «местное самоуправление», как правило, основываются на тех же положениях. Одни ученые рассматривают его только как структуру гражданского общества, а местное сообщество определяют только как субъект местного самоуправления, другие подчеркивают близость местного самоуправления и государства, рассматривают местное самоуправление в качестве неотъемлемого института государства.
Например, В.И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление» -это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории»4.
М.И. Пискотин дает краткое определение понятия «местное самоуправление», ограничиваясь тем, что «местное самоуправление» - это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами .
С.А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность. «Кардинальное значение, - по мнению С.А. Авакьяна, -для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база»2.
«Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного», - подчеркивает Е.И. Колюшин. Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е.И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность .
В целом можно отметить, что в теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в отделении местного самоуправления от государства, при котором исключается какое-либо влияние государства (кроме правового) на организацию местного самоуправления, рассмотрении его только как структуры гражданского общества. Другой состоит в «огосударствлении» местного самоуправления, его жесткой привязке к государственной структуре и рассмотрении самоуправления как продолжения государственной власти на местах. Эти позиции порождены не чьим-либо субъективным желанием, в них отражается объективный процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране, неоднозначность его правового регулирования, а также имеющиеся правовые пробелы.
Таким образом, можно констатировать, что спор о природе местного самоуправления ведется научным сообществом уже длительное время. Историография его содержится в многочисленных трудах зарубежных и российских исследователей1, но полемика далеко не закончена. Однако как справедливо отмечает В.И. Васильев, вряд ли эта дискуссия может быть завершена, если ждать от нее выяснения универсальной формулы о природе местного самоуправления, о соотношении местного самоуправления и государственной власти, приемлемой «для всех времен и народов». Местное самоуправление - это рубежное формирование, где общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны»1.
Для понимания местного самоуправления необходимо выделить основные принципы механизма организации и основные направления деятельности государства в этой сфере.
Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 2 ст. 72). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.
Основополагающим актом является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ; от 6 октября № 131-ФЗ), в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
Ответственность как элемент конституционно- правового статуса органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
При рассмотрении ответственности как элемента конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления необходимо, прежде всего, уделить внимание вопросу определения терминов и понятий, используемых в правовом регулировании местного самоуправления.
Действительно, несмотря на то, что органы местного самоуправления являются объектом изучения многих ученых-правоведов, а содержание их правового статуса становится предметом целого ряда научных исследований, в российской юридической науке не сложилось единого толкования конституционно-правового статуса органов местного самоуправления и составляющих его элементов, хотя значимость данной правовой категории не раз подчеркивалась в публикациях. Например, представители законодательной власти считают, что конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере.1.
Между тем, точность терминологии, которой оперирует право, является необходимым условием эффективности действия его норм. Б.М. Лазарев отмечает, что «юридические понятия и определения при однозначном их применении и толковании служат важным фактором совершенствования законодательства и укрепления законности»2.
Следовательно, проблема однозначного определения понятий актуальна не только для ученых-юристов, но и, в первую очередь, для законодателей. Поэтому, для избежания расхождения в понимании употребляемой в работе терминологии, считаем целесообразным раскрыть содержание основных понятий: «органы местного самоуправления», «должностные лица местного самоуправления», «статус», «компетенция», «полномочия».
Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся и в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г.
Как известно, форма какого-либо явления представляет собой внешнее оформление его содержания. В интересующем нас аспекте формы осуществления местного самоуправления следует рассматривать в плане их своеобразия как форм реализации власти народа. Непосредственно, а также через своих представителей, народ осуществляет публичную власть на уровне Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. На муниципальном уровне, как и на государственном, это получает внешнее выражение в различных формах его волеизъявления (референдум, выборы, собрания, муниципальные органы и т. д.). В своей совокупности они составляют систему местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о двойной объективности власти народа на уровне муниципальных образований: различных формах его волеизъявления, в сочетании составляющих местное самоуправление как форму народовластия.
В основе организации местного самоуправления лежит соединение прямой (непосредственной) и представительной демократии. Решение различных публичных дел на муниципальном уровне (как и на государственном) может осуществляться непосредственно населением либо его представителями - специально создаваемыми управленческими структурами (органами, должностными лицами). Фомы непосредственной демократии сегодня приобретают в системе местного самоуправления особое значение. Их разнообразие позволяет населению не только выразить свою «верховную» волю в наиболее важных вопросах местной жизни, но и «подключаться» к текущей деятельности органов местного самоуправления, контролируя и координируя ее. Не случайно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года внес существенные дополнения в основные формы непосредственной демократии по сравнению с Федеральным законом 1995 года.
Законодательное закрепление и внедрение в практику осуществления местного самоуправления в Российской Федерации форм непосредственного волеизъявления граждан следует признать серьезным достижением демократии. Однако не стоит думать, что многообразие форм волеизъявления народа на уровне местного самоуправления автоматически обеспечит его эффективность. Система местного самоуправления должна стремиться не к максимальному охвату населения различными формами самоуправления, а к максимальному удовлетворению потребностей различных категорий населения1. Поэтому и в научной литературе2 вполне обоснованно указывается на невозможность осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие их интересы и нужды.
Необходимость создания таких органов подчеркивается и на международно-правовом уровне. Так, в Европейской хартии местного самоуправления провозглашено, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти. Это предполагает существование органов местного самоуправления, пользующихся значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и необходимых для выполнения функций средств1. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления закрепляет, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление2.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и представляют собой самостоятельную форму реализации народом (на местном уровне - населением) своей власти, поэтому, даже не входя в систему государственного аппарата, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность, которая носит публичный характер, обладают юридически властными полномочиями. Это не государственно-властные полномочия, но в то же время решения, принятые во исполнение этих полномочий, имеют общеобязательную силу на территории муниципального образования и обеспечиваются принуждением.
Вместе с тем и сами органы местного самоуправления, будучи самостоятельными, обязаны соблюдать Конституцию и законы РФ, их деятельность носит подзаконный характер .
Понятие и содержание конституционно-правовой ответственности
Российская правовая наука богата традициями, а знание взглядов отечественных государствоведов помогает лучше понять проблемы конституционного развития страны в ретроспективном плане, осмыслить задачи современного конституционного строительства, провести параллели между действовавшими и существующими конституционно-правовыми институтами для установления взаимосвязи, преемственности или разрыва правовой традиции, а также определить линию прогресса в развитии различных форм и видов конституционных учреждений.
Особое место в современных научных дискуссиях занимают проблемы конституционной ответственности, вопросы о необходимости выделения самостоятельного вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, их взаимосвязи и соотношения.
Теоретическое обоснование конституционной ответственности в различных странах тесным образом связано с правовыми традициями и спецификой публичного права, а также формами реализации конституционных норм. Во многом такие концепции, как верховенство права, социальный контроль над органами публичной власти, соотношение конституционализма и демократического правления влияют на специфику установленного в отдельных государствах конкретных форм ответственности органов государства и должностных лиц.
На начальном этапе развития советского государства конституционной ответственности отводилась незначительная роль.
Проблема конституционной ответственности вновь широко стала обсуждаться лишь в 70-х - начале 80-х годов XX века. Ее возрождение было связано с попыткой теоретически обосновать существование юридической ответственности в государственном праве подобно тому, как она существовала в уголовном, гражданском, административном праве. Появились монографии и научные статьи, в которых государствоведы предложили осмыслять конституционную или государственно-правовую ответственность как специфический вид юридической ответственности, имеющий свои особенности по сравнению с гражданской, уголовной, административной или дисциплинарной ответственностью. Большой вклад в развитие доктрины конституционной или государственно-правовой ответственности в советском государственном праве внесли работы С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевской, Ф.М. Рудинского и других авторов1.
При этом ряд спорных вопросов конституционной ответственности в советском государствоведении так и остались неразрешенными. Например, не была проведена четкая грань между политической ответственностью одних органов государства и должностных лиц перед другими и юридической ответственностью за совершенные правонарушения; до конца не разрешенным остался и вопрос об основаниях конституционной ответственности, в рамках которых умещались и политические, и юридические элементы.
В научных публикациях, вопрос об ответственности органов государственной власти, которыми являлись Советы народных депутатов на различных территориальных уровнях, как правило, на практике не ставился, за исключением случаев ответственности нижестоящих Советов перед вышестоящими Советами. Рассматривались преимущественно проблемы ответственности органов государственного управления перед представительными органами государственной власти или ответственность отдельных депутатов перед избирателями в силу существования императивного мандата в советской системе народного представительства .
Осталась недостаточно разработанной и проблема конституционных правонарушений.
Конституционные преобразования конца 80-х - начала 90-х годов завершились принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации. В ее текст включены положения о конституционной ответственности Президента РФ, выразившейся в процедуре отрешения главы государства от должности.
Новым толчком стало принятие федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, реализация законодательных инициатив Президента РФ В.В. Путина в федеральном законе от 29 июля 2000 года , внесшем изменения и дополнения в названный выше акт, а также внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Это обусловило подъем интереса к данной проблеме со стороны ученых, а также формирование определенной законодательной базы конституционно-правовой ответственности, а становление, развитие и реформирование местного самоуправления определило специфику применения конституционно-правовой ответственности в данной сфере.
Конституция России 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают строго очерченного круга института конституционной ответственности. Как справедливо отмечает Н.А. Богданова, ответственность в конституционном праве «является составляющей института конституционного строя как всеобъемлющего отраслеобразующего нормативного построения конституционного права»2.
Среди современных ученых-государствоведов нет единства не только по поводу определения понятия конституционно-правовой ответственности, но и по поводу названия данного вида ответственности. Рассматриваемый институт именуется конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой либо публичной ответственностью. Так, если Н.М. Колосова употребляет термин «конституционная ответственность» , то М.В. Баглай использует как термин «конституционная ответственность», так и термин «конституционно-правовая ответственность»4. В то же время нельзя не отметить, что большинство авторов рассматривают термины «государственно-правовая ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «конституционная ответственность» как тождественные .
Часть ученых, рассматривая данный вид ответственности, обосновывает различия между перечисленными терминами. Например, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов полагают, что более верным является название «конституционно-правовая ответственность», поскольку «конституционная ответственность - это ответственность, которая предусмотрена нормами Конституции и может наступить при нарушении конституционных обязанностей. Что же касается конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами конституционного права и может быть применена за нарушение обязанностей, закрепленных нормами конституционного права. А так как конституционное право в настоящее время включает в себя нормы права, не только закрепленные в Конституции РФ, но и нормы, содержащиеся во многих других источниках конституционного права, то, естественно, понятие конституционно-правовой ответственности значительно шире понятия конституционной ответственности»2.
Роспуск представительного органа муниципально образования и отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) как меры конституционно-правовой ответственности
Процесс становления местного самоуправления уже выявил свою сложность взаимоотношений между государственной властью и местным сообществом. Можно сказать, что местное самоуправление существует, развивается и функционирует в диалектическом единстве и противоречии с государством.
Местное самоуправление не может осуществляться вне рамок общего процесса государственного строительства в отрыве от других направлений развития российской государственности. Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно - логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе, и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, но при этом всегда необходимо исходить из того, что природа их сотрудничества не позволяет сделать вывод о подчиненности одного другому, хотя бы потому, что у них разные предметы ведения, они различаются как характером, так и силой своих предписаний. Государственная власть не может необоснованно и противозаконно вмешиваться в сферу жизнедеятельности местного сообщества, но и местное сообщество не может произвольно изолировать себя от государства и его интересов. Однако, существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления.
Конституционное обеспечение организационной обособленности местного самоуправления от государства, его самостоятельность, конституционное признание и гарантированность этого института в России превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Но организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные права и несут юридическую ответственность по закону .
Необходимо указать, что именно государство в данном случае установило независимость местного самоуправления, закрепило его предметы ведения, создало механизм гарантированности реализации своих предписаний, а также предписаний местного самоуправления. Тем самым был установлен особый порядок организации управления на муниципальном уровне. Еще раз напомним, что установлено это было самим государством. Как следствие этого всякое нарушение установленного государством порядка управления, тем более, если это касается самих конституционных его основ, каким является местное самоуправление, должно вызывать применение особые мер, выражающих оценку, как деяний, так и виновных в этих деяниях.
Государственные органы не просто вправе, а обязаны вмешиваться, если органы местного самоуправления вступают на путь нарушения законности. Исполнительные органы государства, на которых лежит обязанность проведения законов в жизнь, должны реагировать на случаи неисполнения законов. Судебные органы не только защищают местное самоуправления, но и применяют в отношении его санкции в случае нарушения законодательства. Издание органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления актов, идущих в разрез с требованиями законности, влечет для них серьезные последствия, которые применяются компетентными органами в рамках установленной законом процедурой.
Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и 2003 г. определяют ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как важнейший принцип функционирования системы местного самоуправления. Неправомерные действия того или иного органа или должностного лица местного самоуправления влекут за собой применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного порядка. Эти меры применяются органами государства и от имени государства, поэтому данный вид ответственности в Федеральном законе назван ответственностью перед государством.
Возможность и необходимость ответственности органов местного самоуправления перед государством исследовалась и подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации, который в Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст.49 Федерального Закона от 28 августа 1995 г.. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указал, что положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам. Для обеспечения реализации указанных конституционных положений, а также в целях защиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем для гарантирования муниципальным образованиям защиты от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
