Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 13
1. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 13
2. Понятие, основания и условия конституционно-правовой ответственности 35
3. Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством 59
Глава 2. Законодательное регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуиравления перед государством 83
1. Конституционно-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления 83
2. Конституционно-правовая ответственность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления 107
3. Конституционно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления 125
Заключение 146
Список использованной литературы 150
Приложения 176
- Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
- Понятие, основания и условия конституционно-правовой ответственности
- Конституционно-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления
- Конституционно-правовая ответственность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что Российская Федерация, как любое демократическое правовое государство, нуждается в эффективно действующем институте юридической ответственности. В посланиях Президента РФ Б.В.Путина Федеральному Собранию (2001, 2004, 2006 гг.), а также в' других публичных выступлениях неоднократно отмечался низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам публичной власти, и подчеркивалось, что ответственность должна быть основой деятельности органов власти и должностных лиц всех уровней.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует четкий механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что создает условия для совершения ими действий, противоречащих конституционным принципам народовластия и самостоятельности местного самоуправления. Как показывает практика, проблема конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности для современной России является актуальной. Борьба с правовым нигилизмом и коррупцией требует системного исследования оснований возникновения и уточнения процедуры реализации конституционно-правовой ответственности в действующем законодательстве. Эффективность института юридической ответственности определяется действующим законодательством, уровень развития которого во многом зависит от способности правовой доктрины предложить четкие и однозначные подходы к решению существующих проблем.
Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в целом и конституционно-правовая ответственность перед государством в частности выступают важным элементом их правового статуса, гарантией качественной работы и добросовестного осуществления своих полномочий. Предназначение конституционно-правовой ответственности заключается в охране конституционного строя, основных прав и свобод граждан, в обеспечении нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов и должностных лиц местного самоуправления предписаниям действующего законодательства, в предупреждении (превенции) посягательств па порядок осуществления публичной власти.
Нормативная база конституционно-правовой ответственности всё еще находится в стадии становления. Ее активное развитие в России началось только б середине 90-х- гг. с принятием Федерального Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После принятия Федеральных законов от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесенрги изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были заложены основы формирования реального механизма конституционно-правовой ответственности.
С момента вступления в силу Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее по тексту - Федеральный закон от 6 октября 2003 г.), отечественная наука не смогла предложить логически стройную, завершенную и обоснованную концепцию конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправленпя перед государством. Основания и условия ответственности, закрепленные в актах разной отраслевой принадлежности, иногда противоречат Друг другу, а порядок привлечения к ответственности имеет свои пробелы. Серьезной научной проблемой, влияющей на качество реализации конституционно-правовой ответственности в практической деятельности, многими учеными признается отсутствие фундаментальных теоретически обоснованных подходов к определению понятия и сущности, принципов и признаков, оснований возникновения и условий осуществления, функций конституционно-правовой ответственности и классификации по видам, что приводит к непоследовательности, законодателя, усугубляющейся отсутствием правоприменительной практики. Следует отметить, что результаты научных исследований в отношении теории конституционно-правовой ответственности не превратились в инструментарий для законодателя, что еще более усложняет проблему создаршя действенных механизмов правового государства и гражданского общества, основанных на принципе взаимной ответственности органов публичной власти и личности.
1 Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст.3822.
Актуальность исследования конституционно-правовой ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как явления и правового института обусловлена необходимостью предложить комплексные теоретические подходы, направленные на совершенствование действующего законодательства в части определения сущности конституционно-правовой ответственности, её оснований и условий, процедуры применения и т.п.
Степень разработанности темы
Начиная с середины 70-х годов XX века теоретические вопросы, ответственности органов местного самоуправления разрабатывались такими учеными, как Г.В. Барабашев, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, Ю.П. Еременко, А.И. Лепешкин, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, В.И.Фадеев и др.
Интерес к данному правовому институту возрос после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального Закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Различные аспекты проблемы конституционно-правовой ответственности нашли свое отражение в научных трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.В. Витрука, В.А. Виноградова, А.И. Иванченко, В.В. Ишатепко, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, А.А. Морозовой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, В.Н. Савина, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, М.Д. Шиндяпиной, Д.Т. Шона, Е.С. Шугриноії и др.
Конституционно-правовую ответственность в целом и отдельные виды
ответственности органов власти и должностных лиц рассматривали
К.И. Амирбеков, А.А. Дабалаев, А.А. Кондрашев, Е.Г. Кольцова, М.А. Краснов, Д.А. Лисовицкий, М.М.Мокеев, А.А. Сергеев, В.О. Пономарева, О.А. Тарасов, Р.С. Шагвалиев, А.И. Шантыр и др. Однако в работах этих авторов преимущественно содержался формально-правовой анализ действующего законодательства, то есть не исследовались проблемы реализации- на практике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, не рассматривалась и не учитывалась' динамика социально-экономического и политико-правового развития России начала 21 века: реформа муниципальной власти в контексте становления гражданского общества; административная реформа, призванная повысить эффективность публично-правового регулирования на основе усиления центральной исполнительной власти.
В 2006 и 2007 гг. вышли в свет монографии Н.Н. Черногора, которые представляют собой первые работы, посвященные теории ответственности в муниципальном праве, где нашли отражение различные концептуальные подходы регулирования конституционно-правовой 'ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Рассмотрение правоприменительных вопросов нормативно-правового
регулирования юридической ответственности как института, направленного на
повышение эффективности государственного механизма, предопределило
необходимость обращения к работам по общей теории юридической
ответственности С.Н. Братуся, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшина, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.
С учетом необходимости "исследования проблем функционирования конституционно-правовой ответственности на уровне муниципальных образований потребовалось обращение к научным трудам, затрагивающим проблемы ответственности, В.В. Альхименко, Ю.А. Дмитриева, И.Н. Барцица, В.И. Крусса, И.А. Кравеца, М.М. Мокеева, Ф.М. Рудинского, В.А. Сивицкого, А.А. Уварова, И.А. Умновой и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового- регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также ее реализации на практике.
Предмет исследования включает в себя нормы конституционного, муниципального, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация института юридической ответственности на муниципальном уровне осуществления публичной власти в Российской Федерации, а также основания, условия и процедуру применения консгатуционно-правовой ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Цель диссертационного исследования — установление специфики конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, исследование актуальных проблем правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, установление оснований
ответственности и состава конституционного деликта, выявление пробелов и противоречий в правовом регулировании, формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере. Задачи исследования:
проанализировать конституционно-правовые и теоретические основы консти гуционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
рассмотреть подходы к определению понятия конституционно-правовой ответственности, выявить характерные черты, определить основания, условия и процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности перед государством органов и должностных лиц местного самоуправления;
провести анализ нормативно-правовых актов субъектов федерации, регулирующих ответственность .органов и должное гных лиц местного самоуправления;
подвергнуть формально-правовому анализу (в том числе на основе имеющихся материалов судебной практики) процедуру применения конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;
исследовать особенности привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительно-распоряди гельных и представительных органов местного самоуправления перед государством;
выявить и рассмотреть особенности конештуционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством;
- сформулировать конкретные предложения по изменению действующего
законодательства, направленные на повышение эффективности конституционно-
правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед государством.
Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: анализ и синтез, сравнительно-правовой и системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический и др. Их применение позволило' диссертанту отразить взаимосвязь теории и практики, изучить предмет диссертационного исследования всесторонне и объективно.
Нормативной базой исследования послужили Постановления Конституционного Суда РФ, основополагающие международно-правовые акты, такие, как Европейская Хартия местного самоуправления, и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Важнейшими нормативно-правовыми актами, регламентирующими вопросы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и Кодексы, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, данные анкетирования государственных и муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, аналитические материалы и. экспертные заключения органов власти, статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что впервые после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераций» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и вступления его в силу (с 1 января 2006 г.) рассматривается специфика конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основе анализа действующего законодательства. В диссертации содержится научное обоснование нового подхода, определяющего решение проблемы . эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед-государством с учетом её дискреционного характера.
Критериям новизны отвечают также: предложенное автором определение
конституционно-правовой ответственности как охранительного правоотношения,
возникающего при нарушении органом власти или должностным лицом местного
самоуправления основ конституционного строя, конституционных прав и свобод
гражданина и. человека; теоретико-правовое исследование оснований и условий
конституционно-правовой ответственности, обоснование критериев их
разграничения. Выявлены достоинства и недостатки отдельных статей главы 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предложены конкретные рекомендации по их' совершенствованию.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед государством представляет собой охранительное,
правоотношение, возникающее на основании противоправной деятельности
(поведения) органа власти или должностного лица местного самоуправления,
содержанием которого является возможность наступления для правонарушителя
неблагоприятных последствий, предусмотренных соответствующей нормой права.
2. Восстановительно-компенсационная и карательно-штрафная функции
конституционно-правовой ответственности характеризуют привлечение к
конституционно-правовой ответственности органа власти или должностного лица
местного самоуправления, в рамках которого реализуется конституционный
юрисдикционный процесс, включающий две стадии: конкретизации и исполнения.
Содержанием этого процесса является закрепленный действующим-
законодательством порядок наступления для правонарушителя неблагоприятных
последствий.
3. Основанием конституционно-правовой ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления перед государством является правонарушение, то есть
противоправная деятельность органа власти или противоправное поведение
должностного лица местного самоуправления, которая привела к однократному
существенному, систематическому или массовому нарушению основ
конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека.
Условием конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством является совокупность обстоятельств,'
при одновременном наличии которых орган государственной власти вправе
применить предусмотренные законом меры в отношении правонарушителя (состав
конституционного правонарушения).
4. Специфика установленного действующим законодательством порядка
привлечения органов власти и должностных лиц к конституционно-правовой
ответственности перед государством заключается в его дискреционном характере,
сущность' которого определяется возможностью уполномоченного государством
лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему
усмотрению.
5. Конституционно-правовая ответственность органов власти и должностных лиц
10 местного самоуправления перед государством обладает следующими особенностями:
в состав конституционного правонарушения входят обязательные элементы: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями посягательства на охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения, а таюке факультативный элемент - вина, которая не устанавливается в случае применения мер восстановительно-компенсационной ответственности и в случае привлечения к ответственности органа власти местного самоуправления;
в отличие от политической ответственности конституционно-правовая ответственность наступает только при нарушении конкретных норм права, а привлечение осуществляется с соблюдением процессуального порядка, в то время как политическая ответственность детерминирована -социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного лица, вне строгого процессуального порядка;
3) в отличие от других видов публично-правовой ответственности, привлечение к
конституционно-правовой ответственности перед государством влечёт наступление
неблагоприятных последствий не только для органа власти и должностного лица
местного самоуправления, но и, косвенным образом, для населения муниципального
образования.
Существующая процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством (ст.73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ФеА\ерации») не учитывает действующий процессуальный порядок и последствия обжалования нормативных правовых актов местного самоуправления, основывается на принятии законодательным органом власти субъекта федерации Закона о роспуске представительного органа местного самоуправления и не предусматривает обязательную судебную процедуру привлечения к ответственности, что противоречит ст.72 указанного Федерального закона (суд лишь устанавливает наличие необходимых условий привлечения к ответственности).
Предусмотренный действующим законодательством поряА\ок привлечения к ответственности главы местной администрации и главы муниципального образования (ст.74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не учитывает двойственную
природу местного самоуправления (отрешение от должности лиц, избранных населением муниципального образования, может быть инициировано и осуществлено высшим должностным лицом субъекта РФ без учёта мнения населения и без соблюдения судебного порядка).
8. Предусмотренный действующим законодательством порядок временного
осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов
местного, самоуправления (ст.75 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации») нуждается в
конкретизации по следующим причинам:
основания, предусмотренные п.1 ч.1. ст.75, не содержат в себе признаков-конституционного правонарушения;
полномочия временной финансовой администрации не затрагивают компетенцию представительного органа местного самоуправления: неблагоприятные последствия наступают только для местной администрации;
предусмотренная ч.5 ст.75 возможность изъятия соответствующих субвенций свидетельствует о возможности наступления неблагоприятных последствий для населения муниципального образования в целом.
9. Обоснование необходимости внесения изменений в главу 10 Федерального закона
«Об общих принципах организации- местного самоуправления в Российской
Федерации», направленных на повышение эффективности механизма
ответственности органов и должностных лиц местной власти перед государством, как
условие укрепления режима законности, авторитета власти в глазах иаселения,
развития принципов правового государства и гражданского общества,
обеспечивающих надлежащую охрану и защиту основ конституционного строя,
конституционных ценностей и принципов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере юридической ответственности в целом и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в частности, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по конституционному и муниципальному нраву, государственному и муниципальному управлению, судей.
12 Предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных органон власти Российской Федерации и субъектов, органов местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут способствовать совершенствованию нормативно-правовой базы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, использоваться законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, выработке предложений по совершенствованию конституционно-правовой ответственности в целом. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права,, различных спецкурсов по «Теории государства и права».
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: использование основных положений диссертации в программах курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и «Актуальные проблемы теории государства и права» при осуществлении учебного процесса в Московском психолого-социалыгом институте, выступление с докладами на научно-практических конференциях и семинарах. Предложения, направленные на совершенствование механизма ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления, рассматривались на заседании профильного комитета представительного органа местного самоуправления (Брянский городской совет-народных депутатов) и обсуждались Общественной палатой муниципального образования (г. Брянск).
Структура диссертации определена содержанием темы. Работа состоит из двух глав, шести параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и приложений. Основные выводы исследования представлены в диссертации по параграфам ив заключении.
Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Понятие основы констіггуционно-правовой ответственности во взглядах ученых в России появилось еще в начале XX века. При этом, как отмечает М.П.Авдеенкова, наиболее, распространенным было требование об установлении политической ответственности Совета министров перед Государственной Думой и конституционной ответственности отдельных министров за незаконные действия перед палатами парламента." Определенный вклад в развитие теории констшуционно-правовой ответственности внесли такие выдающиеся ученые, как Ф.Ф. Кокошкиы, П.И. Новгородцев В.М. Гессеп и др. В 70-е годы XX века одной из первых работ о конституционно-правовой ответственности была статья Ю.П.Еременко и Ф.М.Рудинского «Проблемы ответственности в советском государственном праве».3 Ее возникновение было связано с попыткой теоретически обосновать существование юридической ответственности в государственном праве. После принятия Конституции РФ 1993 г. наметился рост интереса к данной проблеме со стороны ученых. Этому способствовало формирование определенной законодательной базы конституционно-правовой ответственности.
В современной юридической литературе до последнего времени не формулировались конституционно-правовые основы юридической ответственности. Одной из первых работ, где рассматривается этот вопрос, является учебное пособие Б.Н.Габричидзе и А.Г.Чернявского «Юридическая ответственность». Однако сами авторы признаются, что ими предпринята лишь «попытка развернуть и углубить теоретико-правовое направление», так как «полезные, интересные, во многом новаторские труды... других авторов не восполняю г имеющиеся пробелы».4
А.А. Безуглов и С.А. Солдатов под содержанием термина «основы» понимают .«важнейшие, исходные начала, положения, охватывающие главные свойства, черты, особенности, определяющие сущность и содержание».5 Ученые муниципалисты рассматривают конституционные и правовые основы местного самоуправления в целом наряду с организационными, экономическими, территориальными.6 При анализе правовых основ, акцент делается на действующее законодательство, нормы которого устанавливают такие режимы правового регулирования, которые стимулируют, гарантируют и обеспечивают необходимое для государства и общества направление развития.7 В современной литературе конституционные основы понимаются как основополагающие начала (принципы) соответствующего института. Эти принципы закреплены в Конституции РФ, Конституциях (Уставах) субъектов федерации и Постановлениях Конституционного Суда и имеют следующие особенности: 1) выступают «высшим мерилом» правомерности; 2) структурріруют и ориентируют систему правовых отношений в данной сфере; 3) закрепляют основные гарантии.8
В Конституции РФ не упоминается об ответственности, органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако, закрепляя общий правовой статус местного самоуправления, общие принципы, определяющие статус органов и должностных лиц местного самоуправления, Конституция РФ устанавливает, тем самым, саму возможность существования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При анализе источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимо исходить из общих, основополагающих признаков и принципов, лежащих в основе российской правовой системы. В этом смысле огромное значение имеют правовые позиции Конституционного Суда, где, в частности, подчеркивается необходимость четкого определения всех элементов состава правонарушения, исключающего возможность неоднозначного их понимания и допускающего в результате неопределенности произвол правоприменительных органов. Большое внимание в постановлениях
Конституционного Суда РФ уделено вопросам процессуальной формы применения мер юридической ответственности в контексте действия конституционных установлений. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что меры юридической ответственности должны отвечать характеру совершенного противоправного деяния, вине правонарушителя, другим обстоятельствам с учетом требований справедливости и соразмерности.0 Конституционный Суд РФ стоит на позициях, согласно которым право, на судебную защиту и судебное обжалование является абсолютным, не подлежащим какому-либо ограничению, тем более по вопросам, связанным с применением мер юридической ответственности (санкций штрафного, карательного характера). Право на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий его реализации в объеме, необходимом для обеспечения эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.
Понятие, основания и условия конституционно-правовой ответственности
По мнению Н.В.Витрука, в настоящее время российская правовая система переживает период формирования института конституционно-правовой ответственности.94 Целью консгитуционно-нравовой ответственности является обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действия и реализации конституции, а задачами служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей. При этом в науке не оспаривается утверждение о том, что конституционно-правовая ответственность представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности.93 В.СЛучин подчеркивает, что конституционная- ответственность может быть понята лишь с учетом общесистемных признаков, присущих юридической ответственности в целом.96 «Юридическая ответственность — важнейший институт правовой системы, один из сущностных признаков права, необходимый элемент механизма его действия», - подчеркивают Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин.
Е.С.Шугрина, рассматривая ответственность в двух аспектах (позитивном и негативном), полагает, что «юридическая ответственность представляет собой разновидность негативной ответственности».98 При этом иные виды негативной ответственности не называются, но дается определение юридической ответственности: «это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия».
По мнению Н.Б.Витрука, конституционной (конституционно-уставной) ответственностью можно считать лишь ту, которая предусмотрена Конституцией РФ, Конституциями (Уставами) субъектов Российской Федерации в контексте действия общепризнанных принципов и норм международного права. Основными функциями конституционной ответственности являются восстановительно-компенсационная и карательно-штрафная. Дополнительными функциями служат стимулирующая и предупредительно-воспитательная.100 Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности, она определяет цели, функции и принципы юридической ответственности. Правовая ответственность наиболее тесно связана со справедливостью. Как правило, правовая ответственность находит адекватное выражение прежде всего в нормах конституции, а они, в свою очередь, получают конкретизацию и воплощение в нормах текущего (отраслевого) законодательства. Юридическая ответственность — это ответственность в соответствии с конституцией и закоиами-государства в случаях их нарушений.
Такие исследователи, как М.В.Баглай, В.А.Туманов, Б.Н.Габричидзе, считают бесспорным утверждение о том, что. ответственность в конституционном праве представляет собой ответственность органов власти и должностных лиц за нарушетгие конституционно-правовых норм.102 При этом, утверждают они, эта ответственность не имеет ни материального, ни репре ссивного характера, является реальной гарантией против злоупотребления властью, носит политический характер, выполняя «скорее профилактическую функцию».103 Таким образом, целесообразно разграничивать правовую и юридическую ответственность: «правовая ответственность лежит в основе юридической, ответственности, она определяет цели, функции и принципы юридической ответственности. Правовая ответственность наиболее тесно связана со справедливостью. Как правило, правовая ответственность находит адекватное выражение прежде всего в нормах конституции, а они, в свою очередь, получают конкретизацию и воплощение в нормах-текущего (отраслевого) законодательства».104
Утверждение, что конституционно-правовая ответственность носит политический характер, высказывается многими авторами. В частности, Н.А.Боброва и Т.Д.Зражевская указывают, что вина, как необходимый элемент основания конституционно-правовой ответственности, должна определяться не через умысел и неосторожность, а через некие социально-политические критерии, одним из которых называются политические убеждения.105
По мнению С.А.Авакьяна, природа конституционно-правовой ответственности кроется в специфике государственно-правовых отношений, которые являются разновидностью политических отношений, поэтому участники этих отношений несут политико-правовую ответственность за свои действия. Причем, отмечает этот-автор, юридическая ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности, так как государственно-правовая ответственность представляет собой формализацию критериев политической оценки поведения субъектов государственного права как должного или педолжиого.106 Т.Д. Зражевская, соглашаясь с позицией С.А.Авакьяна, конкретизирует: «Если субъекты выступают в сфере реализации политической власти, то они несут политическую ответственность, которая, будучи закрепленной в праве, одновременно приобретает свойства ответственности правовой. Это и определяет важнейшую черту государственно-правовой ответственности — ярко выраженный политико-правовой характер».1
Конституционно-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления
Представительный орган занимает в системе органов местного самоуправления ключевую позицию, что подтверждается рядом положений федерального законодательства. Согласно ст. 1 действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. представительный орган местного самоуправления — это выборный орган , местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Обязательное наличие выборных представительных органов предусмотрено в п. 2 ст. 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Рассмотрим существующие в литературе подходы и характеристики в отношении конституционно-правовой ответственности представительною органа местного самоуправления перед государством.
Субъектом ответственности является представительный орган местного самоуправления. Выясняя особенности конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством, необходимо определить его структуру и полномочия. Действующее законодательство достаточно жестко регламентирует возможные варианты структурно-функционального положения представительного органа. И в этой связи М.А.Краснов справедливо отмечает, что сильно «унифицированная модель организации местного самоуправления является проявлением і осударствоподобия, перенесенного на местный уровень».257 В соответствии со ст. 34 Федерального закона от б октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, наличие которою является обязательным. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. называет следующие модели организации представительных органов: представительный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительный орган муниципального района, состоящий из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населення поселения нормой представительства.
Согласно ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. субъектом ответственности является представительный орган местного самоуправления, субъектом привлечения к ответственности является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Непосредственными субъектами ответственности могут быть либо органы власти, либо их должностные лица, при этом субъектом ответственности, по мнению многих авторов, не является муниципалитет как публично-правовое образование.238 Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, Конституции (Уставу) субъекта федерации, действующему федеральному к региональному законодательству, а также Уставу муниципального образования. Мерой о гветственности за допущенное правонарушение является роспуск представительного органа с момента вступления в силу соответствующего закона субъекта федерации.
Очевидно, что одним из условий привлечения к ответственности является наличие вины правонарушителя. Однако проблема вины коллегиального органа в современной теории права находится в стадии становления.239 В.А.Сивицкий отмечает, что действующее законодательство не содержит правовых форм, позволяющих определить характер и степень вины органа власти, а в результате решение этого вопроса отнесено к усмотрению субъекта привлечения к ответственности, то есть государства.
Рассматривая порядок роспуска представительного органа муниципального образования, многие авторы выделяют пять последовательных этапов (стадий),261 при этом немногие обращают внимание на противоречие, содержащееся в законе. Согласно ст.72 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции (Устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. В то же время ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г., где регламентирован порядок роспуска, не предусматривает вынесения подобного решения.
На первом этапе соответствующим судом должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования.
На втором представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принимает в пределах своих полномочий мер по исполнено решения суда, в том, числе не отменяет соответствующий нормативный правовой акт.
На третьем этапе высшее должностное лицо субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
В данном случае речь идет о повторном решении суда, подтверждающем факт бездействия представительного органа. При этом не учитывается положение процессуального законодательства, согласно которому уже на первом этапе процедуры нормативный акт утрачивают свою юридическую силу.202
Четвертый этап: Законодательный орган субъекта РФ принимает закон субъекта-РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Пятый этап: Высшее должностное лицо подписывает и обнародует закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
В.А.Сивицкий полагает, что наличие двух судебных решений, необходимых для роспуска .представительного органа, является достаточной гарантией прав местного самоуправления, но его позиция разделяется не всеми.
Федеральный закон предусматривает, что досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. Под правомочием (полномочием) государственного органа власти, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений следует понимать права и обязанности установленные нормативным юридическим актом.
Конституционно-правовая ответственность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления
Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) является необходимым структурным элементом органов местного самоуправления. Важнейшее значение для определения содержания и характера ответственности исполнительных органов имеет абзац 1 части 1 ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003 г., по мнению таких авторов, как Л.В.Лндриченко, А.Н.Домрпн, В.А.Сивицкий, А.Н.Чертков, позволяющий не только конкретизировать, но и разграничить ответственность исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
Субъектами юридической ответственности исполнительных органов местного самоуправления могут быть:
1) местная администрация, возглавляемая главой муниципального образования, высшим должностным лицом муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, и в случае избрания на муниципальных выборах возглавляет местную администрацию (п.2, ст. 36 Федерального закона от б октября 2003 г.), если он не входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, и, соответственно, не является его председателем;
2) местная администрация, возглавляемая лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом муниципального района (городского округа) — в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субьекга Российской Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При этом действующее законодательство, по мнению многих авторов, однозначно называет условия, при которых может быть принято решение о привлечении к ответственности органа власти местного самоуправления: это должен быть орган местного самоуправления; ему должны быть переданы государственные полномочия; местному бюджету должны быть выделены субвенции для осуществления этих полномочий; должно иметь место нецелевое расходование указанных средств.296 Різ всех органов местного самоуправления указанными функциональными признаками может обладать только местная администрация, так как только она осуществляет отдельные государственные полномочия согласно ч.З ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003 г..
В современной науке так и не решена проблема отраслевого «позиционирования» юридической ответственное! и исполнительно распорядительных органов местного самоуправления.297 При этом большинство авторов признают, что любой вид юридической ответственности ориентирован на осуществление возмездия, наказания за совершенное правонарушение, за исключением конституционной ответственности, цель которой не наказание, а обеспечение верховенства Конституции.298 В этой связи неоправданной представляется игнорирование позиции Н.В.Витрука, который справедливо отмечает необоснованность предметного расширения констигуционной ответственности.299 Краснов М.А. подчеркивает невозможность классификации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках муниципальной или иной публично-правовой ответственности, указывая на её различные основания.300 Не. желая определить отраслевую природу ответственное пі исполнительных органов власти муниципалитетов, ученые игнорируют разработки специалистов в сфере административного права, которые определяют ответственность органов местного
самоуправления перед государством и субъектом федерации как административную.301 На сегодняшний день соотношение административной и конституционно-правовой ответственности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления за нарушение правил, направленных на защиту личных, государственных и общественных интересов в сфере функционирования экономической, социально-культурной систем государства, где органы власти и управления осуществляют свои властные полномочия, изучено недостаточно.
Статья 72 Федерального закона от б октября 2003 г. устанавливает, что ответственность органов местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом разграничивается ответственность органа власти и должностного лица. Большинством авторов признается, что институт ответственности исполнительных органов власти местного самоуправления непоследователен в определении оснований ответственности, вопросы реализации ответственности не разработаны правовой доктриной и не закреплены действующим законодательством.
На законодательном уровне основы современного представления об ответственности местного самоуправления, равно как и правового института местного самоуправления в целом, сложились после принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и развиты действующим Федеральным законом от 6 октября 2003 г. Наличие эффективного механизма ответственности, публично-правовых образований является основой и одним из обязательных элементов конструкции правового государства.
