Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Теоретические аспекты ответственности представитель
ных органов местного самоуправления перед государством 16
-
Природа ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством 16
-
Основания ответственности представительных органов местного
самоуправления перед государством 43
Глава П. Ответственность представительных органов местного
самоуправления перед государством в отечественной историче
ской ретроспективе и зарубежной практике 69
2.1. Ответственность представительных органов местного само
управления перед государством в отечественной истории 69
2.2. Ответственность представительных органов муниципальных об
разований перед государством в различных моделях организации ме
стного самоуправления 95
Глава Ш. Правовое регулирование и практика реализации зако
нодательства, регулирующего отношения ответственности пред
ставительных органов местного самоуправления перед государ
ством в Российской Федерации 109
-
Позитивная ответственность представительных органов муниципальных образований перед государством в современном законодательстве 109
-
Нормативное регулирование отношений негативной ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством и практика роспуска местных представительных органов в Российской Федерации '. 123
Заключение 164
Список использованной литературы 173
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года установила два уровня публичной власти: государственный и муниципальный. Динамика развития отношений между этими уровнями влечет необходимость постоянно уточнять и оформлять границы, в рамках которых действует одна система органов власти и-за которыми начинается другая, определять степень возможности взаимного проникновения властей в сферу интересов друг друга, порядок взаимоотношений между властями. Одним из условий такого взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления является упорядочение отношений по реализации ответственности и, в частности, обеспечение ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.
Проблемы ответственности во все времена вызывали живой интерес в обществе. Ответственность же представительных органов местного самоуправления перед государством — институт, с исторической точки зрения, сравнительно молодой, имеет не более чем 20-летнюю историю. Он до сих пор находится в.стадии становления, о чем свидетельствует хотя бы то обстоятельство, что практика применения норм права, касающихся рассматриваемого вида, ответственности начала появляться лишь в последние пять-шесть лет. Да и само законодательство в данной сфере общественных отношений подвергается постоянной ревизии и поправкам. Имеющийся небольшой, но существенный по своей значимости опыт привлечения к ответственности требует исследования и подробного анализа.
Актуальность поставленной проблематики очевидна не только в сугубо юридическом смысле, но и в более глобальном значении. Надежность системы ответственности местных органов власти в условиях закрепленной в статье 12 Конституции организационной самостоятельности системы органов местного самоуправления является одним из важнейших факторов, влияющих на эффективность всего государственного механизма. Одним из вызовов современного мира является глобализация с тенденцией резкого обострения конкурентной борьбы между государствами. А эффективность государственного механизма — главный элемент, позволяющий мобилизовать необходимые ресурсы для участия в этой «гонке». В данных условиях на повестку дня встает вопрос о сохранении достижений в сфере обеспечения основных прав и свобод человека, среди которых значится и закрепленное в Европейской хартии местного самоуправления право на местное самоуправление. Одним из ключевых звеньев в деле достижения баланса между необходимостью обеспечения права на местное самоуправление, с одной стороны, и повышения эффективности государства - с другой, является ответственность представительных органов местного самоуправления перед государством.
Таким образом, изложенная аргументация предстает обоснованием актуальности избранной для исследования темы.
Цель и основные задачи исследования
Цель настоящего исследования заключается в изучении и анализе существующей теории и практики реализации ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством, в выявлении особенностей данного института, формировании предложений по систематизации имеющихся знаний и совершенствованию законодательства в данной области.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи: выявить особенности природы ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством; исследовать содержание рассматриваемого института и соотнести его с объемом понятия ответственности, существующего в действующей правовой доктрине; определить историческую динамику развития и современное состояние правового регулирования исследуемой сферы общественных отношений; изучить основные модели правового регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством; исследовать вопросы конституционно-правового регулирования системы ответственности местных представительных органов перед государством; представить научно обоснованные предложения по систематизации и совершенствованию; законодательства, касающегося рассматриваемой сферы общественных отношений.
Объект исследования
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся: в: сфере^ реализации конституционно-правовой ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством, возникающей в связи с осуществлением публично-властных функций, а также нормы права, регулирующие указанные отношения.
Предмет исследования
Предметом исследования являются нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с ответственностью представительных органов местного самоуправления перед государством; соответствующие нормативные акты зарубежных стран; практика применения указанных нормативных актов, а также общая и специальная научная литература, посвященная исследуемым проблемам.
Теоретико-методологическая база исследования
Настоящее исследование проводилось с использованием как общенаучных, так и частнонаучных методов познания.
Одним из наиболее важных аспектов методологии-является диалектический подход к исследованию процессов, происходящих в государстве и обществе. Достижение истины в гуманитарных науках невозможно без учета того, что любая система находится в постоянном развитии. Именно диалектическая логика позволяет видеть в ответственности местных самоуправляющихся структур перед государством постоянно движущуюся систему, исследовать закономерности этого движения и давать какие-либо прогнозы и рекомендации.
В общенаучной методологической базе исследования состоят также формально-логический метод, метод анализа и синтеза, когда необходимо обобщить и исследовать ту или иную сложившуюся практику применения законодательства. Исторический метод составляет важное звено в исследовательском инструментарии. Существование в российской действительности двух систем органов власти: государственной и муниципальной — предопределяет обращение к методу проведения аналогий, при сопоставлении тех или иных элементов этих систем.
Общенаучные методы в процессе исследования дополнялись частными, такими, как системный анализ, функциональный метод, статистический метод, включающий в себя статистическое наблюдение, сводную обработку статистических данных и их анализ. Широко использовались сравнительные методы, особенно при исследовании зарубежного и отечественного опыта, историческом сравнении. При исследовании теории ответственности местных представительных органов перед государством значительную помощь оказывал метод моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют: - решения Конституционного суда Российской Федерации, судебная практика Верховного суда Российской Федерации, Брянского, Вологодского, Липецкого, Калининградского, Оренбургского, Ульяновского, Ярославского областных судов, Приморского краевого суда, Верховного суда Республики Карелия, городских и районных судов соответствующих областей, края и республики, касающиеся привлечения к негативной ответственности представительных органов муниципальных образований перед государством; - результаты наблюдения и выводы специалистов, данные, полученные от лиц, участвовавших в процедуре роспуска представительных органов местного самоуправления.
Нормативная база исследования
К нормативной базе настоящего исследования следует отнести Конституцию РФ, Европейскую Хартию местного самоуправления, ратифицированную 11.04.1998 г., Федеральный закон № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», КоАП РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон № 184-ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ГПК РФ, нормативно-правовые акты Президента РФ, министерств и ведомств РФ.
Широкое внимание в настоящей работе уделено исследованию регионального и муниципального" нормотворчества в тех субъектах Федерации, где имелась практика привлечения представительных органов муниципальных образований к ответственности перед государством посредством их роспуска. В частности, это законодательство Брянской, Вологодской, Калининградской, Липецкой, Оренбургской, Ульяновской и Ярославской областей, Приморского края и Республики Карелия.
Судебные решения, несмотря на то, что не являются источниками права, дают важное представление о практической реализации тех или иных нормативно-правовых актов. В настоящей работе проявлен значительный интерес к решениям судов различных инстанций, касающихся предмета исследования.
Теоретическая основа работы
Теоретическую базу работы составляют научные труды ученых из ряда отраслей права. Раскрытие темы невозможно было бы без обращения к таким базовым категориям, как «народное представительство», «юридическая ответственность», разработанным в общей теории государства и права, конституционном праве. Раскрытию данных вопросов посвятили свои труды такие уче- ные, как С.С. Алексеев, Б.Т. Базылев, А.Ф. Галузин, В.И. Гойман-Червонюк, А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, В.А. Кислухин, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, П.Е. Недбайло, СЮ. Рипинский, И.С. Самощенко, В.А. Тархов, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин.
Научным разработкам в области конституционно-правовой ответственности и конституционно-правовых деликтов в той или иной степени посвящали свои работы такие исследователи, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.А., Боброва, Н.С. Бондарь, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, В.Г. Ермаков, В.В. Иг-натенко, Ф.Ш. Измайлова, Н.М. Колосова, Т.Д. Зражевская, А.А. Кондрашев, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, В.В. Лебедев, О.В. Лучин, Л.А. Морозова, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, Ф.С. Скифский, Б:А. Страшун, И.А. Умнова, Д.Т. Шон. . Значительные исследования, касающиеся проблем юридической ответственности именно органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию публично-властных функций, а также иных вопросов, связанных с реализацией ответственности муниципальных органов, были проведены такими учеными, как И.А. Алексеев, И.В. Выдрин, А.Е. Гавришев, Т.П. Георгиева, С.К. Дряхлов, Д.О. Ежевский, В.В. Еремян, Е.М. Заболотских, Е.В: Измайлова, B.C. Кашо, СИ. Коданева, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Е.Г. Кольцова, А.А. Кондрашев, А.А. Кочерга, А.В. Кузько, Б.М. Лазарев, М.М. Мокеев, B.C. Мокрый, СИ. Некрасов, В.О. Пономарева, А.С Саломаткин, СВ. Стародубцев, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, Е.С Шугрина.
Все лее, несмотря на значительный объем научных исследований, касающихся различных аспектов юридической ответственности, тема ответственности именно представительного органа муниципального образования и именно перед государством, безусловно имеющая свою специфику, нуждается в более тщательной разработке, особенно с учетом накопленного практического опыта. В настоящей работе сделана попытка восполнить этот пробел.
Теоретическое значение исследования
Представительный орган муниципального образования как субъект, осуществляющий публичную власть на местном уровне, создан для решения задач представительства, объективизации принимаемых решений, ухода от субъективизма. В совокупности с данными особенностями такие черты субъекта, как коллегиальность, обладание властными полномочиями, реализация публичной политической власти на местном уровне, предопределяют целый ряд особенностей ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством. Настоящее исследование позволяет выявить эту специфику и с ее учетом дополнить действующую концепцию ответственности представительных органов, систематизировать нормы законодательства и предложить некоторые поправки в них, учитывающие предложенные в работе решения проблем, возникающих в ходе практической деятельности.
Научная новизна исследования
В настоящей работе предпринята попытка всестороннего научного анализа проблем теории и практики правового регулирования отношений, связанных с различными аспектами публично-правовой ответственности представительных органов муниципального образования-перед государством.
В работе предлагаются решения проблем теоретического и практического характера, не получивших должного освещения в юридической литературе. Внесены предложения по совершенствованию системы критериев разграничения конституционно-правовой ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством от отраслевой ответственности депутатов и иных субъектов, вовлеченных в процесс реализации власти на местном уровне.
В работе, на основе анализа практики реализации действующего законодательства, предпринята попытка совершенствования существующего механизма обеспечения ответственности представительных органов местного самоуправления. Усовершенствования базируются на предложенных разработ- ках в области ответственности, вытекающих из специфических оснований ответственности, специфического состава конституционно-правового деликта, специфики субъекта. Следует также отметить, что в науке существуют некоторые исследования по похожей тематике1. Однако все они проводились в тот период, когда какой-либо практики по данному вопросу еще не существовало. В настоящей же работе уделено значительное внимание практическим аспектам исследуемого вопроса.
Практическое значение исследования
Практическое значение исследования заключается в том, что в нем представлена комплексная концепция ответственности представительных органов, которую можно будет использовать в процессе реформирования законодательства, регулирующего общественные отношения в данной сфере. Более того, в самой работе представлены разработки, касающиеся совершенствования действующего законодательства. Широкое внимание уделено дефектам существующей практики применения судами и иными правоприменяющими органа-. ми власти действующего законодательства, выработаны соответствующие рекомендации.
Выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, также могут быть использованы: при проведении дальнейших научных исследований обозначенного предмета; для совершенствования механизма обеспечения ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством; при формировании учебного курса «Муниципальное право России», различных специальных курсов, предметом которых является ответственность органов, реализующих публичную власть.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Ответственность представительных органов местного самоуправления 1 Кольцова Е.Г. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления : дисс... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Пономарева В.О. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством: теоретические и правовые аспекты : дисс. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. перед государством представляет собой вид конституционно-правовой ответственности. Данный вывод вытекает из анализа принципов взаимоотношений между системой органов государственной власти и системой органов местного самоуправления, а также природы отношений по реализации ответственности между субъектами, осуществляющими публичную власть на различных уровнях.
2. Юридическая ответственность с точки зрения возникновения и реали зации представляет собой сложный механизм, состоящий из следующей цепи элементов: а) доведение государством до субъекта своей воли, касающейся критериев оценки тех или иных вариантов поведения субъекта; б) воздействие этой воли на сознание субъекта с целью мотивировать его к деятельности (бездействию); в) совершение субъектом действия (отказа от совершения дей ствия) на основе внутреннего анализа собственных мотивов поведения и госу дарственной воли; г) оценка государством конкретных действий субъекта с возможным применением к нему мер поощрения, принуждения или нейтраль-. ного отношения. На основе данного механизма в работе обосновывается сис темное единство юридической ответственности, а условное выделение пози тивного и негативного аспектов возможно лишь на этапе оценки государством действия субъекта и применения к нему санкций.
3. В работе обосновывается необходимость ухода от классического субъективного подхода к пониманию вины как элемента состава конституци онно-правового деликта, совершаемого представительным органом муници пального образования. Данный подход предполагает наличие у субъекта спо собности осознавать последствия своей деятельности. Однако такая специфика субъекта ответственности, как представительность, отсутствие постоянной доминирующей воли внутри него, ограничение субъективизма в принятии ре шений, предполагает и попытку ухода через конструкцию представительного органа от субъективной воли отдельных лиц. В связи с отсутствием субъек тивного сознания у представительного органа как самостоятельного субъекта правоотношений, субъективный подход к пониманию вины на практике не срабатывает. Предлагается использовать концепцию объективной вины, по которой она определяется через решение вопроса о том, исполнил ли представительный орган муниципального образования установленную законом обязанность, и если нет, то имелись ли объективные препятствия для исполнения установленной обязанности. Таким образом, вина признается в случае наличия объективной стороны.
4. Воздействие государства как элемент механизма ответственности представительных органов местного самоуправления перед государством име ет два уровня проникновения. Несмотря на отсутствие у представительного органа как самостоятельного субъекта ответственности субъективного созна ния, конечной целью государственного воздействия все же является воздейст вие на сознание лиц, его составляющих.
На первом уровне государство влияет непосредственно на искусственную конструкцию представительного органа, устанавливая и реализуя воз-. можности в законных рамках изменять место данного органа в системе публичной власти (влиять на статус, характер и объем полномочий и т.д.). На втором уровне воздействие направлено на сознание лиц, составляющих представительный орган: потенциальное или реальное изменение места органа в системе публичной власти влечет за собой и воздействие на возможности депутатов участвовать в осуществлении публично-властных функций через представительный орган. Однако, в связи с тем, что при ответственности представительного органа муниципального образования происходит единое воздействие на всех лиц, составляющих этот орган, то индивидуализации санкций ответственности не происходит. Она общая для всех. Поэтому воздействие государства на конкретных физических лиц, преломленное через конструкцию представительного органа, часто ослабляет субъективную значимость ответственности для каждого конкретного лица, входящего в состав коллектива.
5. Концепция объективной вины демонстрирует то, каким образом в со- ставе деликта, совершаемого представительным органом муниципального образования и являющегося основанием для привлечения его к негативной ответственности, акцент с субъективной стороны смещается в сторону объективной стороны. В работе утверждается, что наличие факта принятого и надлежащим образом оформленного решения представительного органа (объективной стороны) достаточно, чтобы говорить о наличии вины в составе конституционного правонарушения. В практической деятельности судов при выявлении объективной стороны действует презумпция вины.
Исходя из политико-правовой природы ответственности представительных органов муниципального образования перед государством, предлагается при закреплении в законодательстве и реализации на практике соответствующих норм сохранять эти два начала в рассматриваемой сфере общественных отношений. При этом на основе проведенного анализа практики предложена система разграничения деятельности органов, осуществляющих политическую и судебную власть в процедуре привлечения к негативной ответствен-. ности и применения такой санкции, как роспуск в качестве наиболее высокой меры конституционно-правовой ответственности перед государством.
Наиболее жесткой санкцией, предусмотренной для муниципального совета, является роспуск. Одним из оснований для применения данной санк- " ции является принятие муниципальным представительным органом правового акта, противоречащего нормативным актам с большей юридической силой (часть 1 ст. 73 Закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.). Вышеуказанное утверждение о политической природе рассматриваемого вида ответственности, а также описанный в работе практический опыт свидетельствуют о необходимости проведения доработок в процедуре роспуска. Действующая процедура представляет собой следующий механизм: решение суда о незаконности муниципального акта и предоставление муниципальному совету срока на его исправление — признание судом неисполнения предыдущего решения суда - законодательная инициатива главы исполнительной власти субъекта Федерации (проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования) — принятие представительным органом субъекта Федерации закона о роспуске.
В данном механизме лишним звеном представляется решение суда о неисполнении решения о признании муниципального акта незаконным. Эту функцию, как и в предыдущем Законе о местном самоуправлении1, вполне можно передать главе субъекта Федерации. Это привело бы к экономии времени, скорейшему разрешению кризиса, повышению эффективности защиты прав представительного муниципального органа на стадии обжалования закона о роспуске.
8. В науке существует мнение о том, что отмена акта или решения представительного органа муниципального образования является конституционно-правовой (муниципально-правовой) санкцией. В настоящей работе делается попытка обосновать то, что данные меры конституционно-правовой «реституции» не являются по своей сущности мерой негативной ответственности. Данный вывод вытекает из сравнительного анализа ответственности в,конституционном праве с санкциями в иных отраслях права (уголовного, гражданского, административного), где компенсация и возвращение отношений в исходное состояние отделено от мер ответственности. Санкциями негативной конституционно-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством, в данном случае, являются те меры воздействия со стороны государства, которые накладываются на представительный орган за принятие не соответствующих закону правовых актов и решений.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были обсуждены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина. Материалы диссертационного исследования использованы при чтении лекций, ведении семинарских и практических занятий по спецкурсу «Правовое положение муници- 1 См. ч. 3 ст. 49 Федерального закона № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. пальных органов» в Елецком государственном университете им. И.А. Бунина. Результаты исследования нашли отражение в четырех выступлениях с последующей публикацией на ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ЕГУ им. И.А. Бунина, проходивших в период 2006 -2009 г.; на межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальное управление: этапы становления и развития», проходившей 16 ноября 2007 года в ЕГУ им. И.А. Бунина; на Международной научно-практической конференции «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения», состоявшейся 29-30 марта 2007 г. в МГУ им. М.В. Ломоносова; на Международной научно-практической конференции «Запад-Россия-Восток: параллели правовых культур», состоявшейся 18-19 мая 2007 г. в ЕГУ им. И.А. Бунина; в публикациях автора в журнале «Общество и право» (№ 4, 2009 г., № 3, 2010 г.), сборнике Научные труды РАЮН (в 3-х томах. Т. 1. 2008 г.). Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
