Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические проблемы конституционно-правовой ответственности в российском законодательстве 3
Глава 2. Ответственность главы государства как особый вид конституционно-правовой ответственности 50
2.1. Президент Российской Федерации как субъект конституционно-правовой ответственности 50
2.2. Характеристика оснований и мер конституционно-правовой ответственности 73
2.3. Развитие института конституционно-правовой ответственности главы государства в Российской Федерации 93
Глава 3. Меры конституционно-правовой ответственности и факторы, прекращающие полномочия главы государства Российской Федерации 108
3.1. Способы прекращения полномочий Президента Российской Федерации и мировой опыт 108
3.2. Роль органов государственной власти в процедуре отрешения от должности Президента Российской Федерации 133
Заключение 154
Библиографический список использованной литературы 166
- Методологические проблемы конституционно-правовой ответственности в российском законодательстве
- Президент Российской Федерации как субъект конституционно-правовой ответственности
- Характеристика оснований и мер конституционно-правовой ответственности
- Способы прекращения полномочий Президента Российской Федерации и мировой опыт
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена формационными преобразованиями, происходящими в политической жизни страны, -. возрастанием значимости института Президента РФ в современной российской государственности. Неотъемлемым элементом правового статуса Президента является конституционно-правовая ответственность.
Неполное и неточное нормативное оформление института ответственности главы государства способно вызвать многочисленные осложнения и сбои в работе государственного механизма, чреватые кризисом и общественными волнениями, которые в значительной мере могут нейтрализовать конституционно-правовые процедуры.
В юридической науке концепция ответственности главы государства разработана недостаточно: отсутствует комплексный подход к данной проблеме, что, вне всякого сомнения, негативно сказывается на правовой политике в целом. При этом следует учитывать, что, несмотря на относительную новизну рассматриваемого института, уже накоплен определенный теоретический и практический опыт в указанной сфере. Между тем конституционно-правовая ответственность Президента РФ способна быть не только теоретической моделью, но и иметь практическое значение/ в частности, обеспечивать связь конституционной теории и общественно-политической действительности, способствовать возрастанию роли Основного Закона государства, развивать механизмы взаимодействия и разрешения противоречий властных органов.
Конституционно-правовая ответственность выступает инструментом поддержания системы сдержек и противовесов, обеспечивающим режим разделения властей, присущий демократическому государству, в котором Президент России выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, способствует согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.
Послание Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию — своего рода эскиз предстоящей деятельности главы государства в рамках - І -Основного Закона —- Конституции, детально продуманный документ. В Послании скорректированы и освещены основополагающие принципы внутренней и внешней политики государства, включающие в себя защиту территории, населения, государственных институтов от внутренних и внешних вызовов, стратегическое партнерство с союзными государствами, безопасность и благосостояние общества, защита локальных интересов государства, такие как решение демографической проблемы, улучшение пенсионного обеспечения, охрану окружающей среды, борьбу с экономическим кризисом .
Одним из наиболее принципиальных шагов в преобразовании, дополнительно стабилизирующих функционирование государственного механизма, можно считать продление сроков полномочий Президента и Государственной Думы до шести и пяти лет соответственно. Изменения, принятые Государственной Думой и Советом Федерации по внесению поправок в Конституцию, не носят характера конституционной реформы, но направлены на придание Конституции большей эффективности и стабильности. Речь идет о поправках, касающихся не только политической системы страны и существующих институтов власти, но и о продлении сроков конституционно-правовой ответственности главы государства.
Появление конституционно-правовой ответственности как разновидности юридической ответственности доказывает следующее: государство осознает, что власть — это разновидность деятельности, которая должна сопровождаться ответственностью за ее результаты, без чего немыслимо благосостояние и процветание общества. Однако, к сожалению, нормативно-правовые источники, регулирующие ответственность главы государства в Российской Федерации, которые призваны обеспечить -. -: слаженное взаимодействие системы органов государственной власти страны, не в полной мере формируют практические механизмы прекращения должностных полномочий Президента РФ.
Отечественный и зарубежный конституционный опыт реализации способов отрешения главы государства от должности позволяет выявить как преимущества, так и недостатки российской модели, а также способствует формулированию предложений, направленных на повышение уровня законодательной проработки конституционно-правовой ответственности Президента РФ.
Основное внимание в работе акцентируется на конституционно-правовой ответственности в целом и ответственности российского главы государства в частности. Россия, как и любая страна, имеет свои национальные, исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании президентской власти.
Таким образом, повышение роли и значения конституционно-правовой ответственности Президента РФ, выполняющего значимую функцию в обеспечении законности и правопорядка, теоретическая (модель ответственности) и практическая (связь с общественно-политической деятельностью) значимость отношений, складывающихся в процессе деятельности главы государства, а также наличие не разработанных в науке аспектов и порождаемые ими противоречия в правотворчестве и правоприменении, необходимость выработки рекомендаций по их устранению усиливают актуальность темы исследования.
Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования. Тема конституционно-правовой ответственности главы государства включает в себя несколько аспектов исследования, которые с разной степенью интенсивности разрабатывались в науке.
Исходя из того, что выбранная тема непосредственно касается общетеоретических проблем государства и права, включая институт президентуры, автором исследовались работы правоведов, социологов и мыслителей прошлого, таких как: Ф. Ардан, Ч. Беккариа, И. Бентам, М. Вебер, Р. Иеринг, Дж. Локк, Ф.В. Люшер, Ш. Монтескье, Л. Фридмен.
Юридические и философские аспекты общих вопросов ответственности в механизме конституционно-правовых отношений рассматривались в работах государствоведов дореволюционного периода: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, Н.П. Дружинина, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, Н.И. Лазаревского, Я.Н. Магазинера.
В науке конституционного права основоположниками концепции конституционно-правовой ответственности считаются Ю.П. Еременко и Ф.М. Рудинский. Эти ученые отметили практическую и теоретическую важность института конституционно-правовой ответственности (в то время он назывался «ответственность в советском государственном праве») и констатировали факт недостаточной разработанности названного института в теории права.
В работах советского периода дефиниция «конституционно-правовая ответственность» была сравнительно новой для отечественной конституционной науки и интерес к ее изучению только пробуждался. Проблемами государственно-правовой ответственности занимались такие видные ученые, как С.А. Авакьян, В.Т. Кабышев, В.К. Козлов, Н.А. Михалева, С.Э. Несмеянова, Н.А. Сахаров, А.С Сергеев, Ф:М.! Скифский, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, В.Е. Чиркин.
Изучение института конституционно-правовой ответственности • в период демократических реформ становится одним из главных направлений в конституционных исследованиях. В целом за прошедшие десятилетия ученые (Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, К.С. Вельский, Л.В. Бойцова, "В.В. Бойцова, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, P.M. Дзидзоев, О.И. Зверева, А.В.Зиновьева, Т.Д. Зражевская, Н.С.Игнатова, Ф.Ш.Измайлова,. Е.В. Колесников, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашов, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, СВ. Нарутто, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, М.И. Пискотин, О.Ю. Рыбаков, И.Н. Сенякин, Ф.С. Скифский, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Д.Т. Шон, Б.С. Эбзеев) проделали огромную работу по разработке вопросов общей теории конституционно-правовой ответственности и подготовке теоретической базы, хотя ее главные характеристики все же не сформировали комплексной и устоявшейся научной оценки, и потому институт конституционно-правовой ответственности пока не стал предметом системного, целостного анализа.
Монографические работы в области ответственности главы государства не содержат полного научного представления об этом институте власти, который, вне всякого сомнения, нуждается в развернутом исследовании. Необходимо отметить, что проблемам общего понятия конституционно-правовой ответственности, основаниям ее применения, отдельным мерам ответственности в конституционном праве уделяли внимание многие ученые. Первое монографическое исследование на эту тему — книга Н.А. Бобровой, Т.Д. Зражевской «Ответственность в системе гарантий конституционных норм»; защищаются кандидатские диссертации: В.А. Виноградовым, А.А. Кондрашовым. В то же время вопросы теоретической разработки механизма реализации конституционно-правовой ответственности по-прежнему остаются актуальными и требуют детального освещения.
Конституционные проблемы, связанные с институтом Президента в системе разделения властей в России, рассматривались в работах JVI.B. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Г.В. Дегтева, Ю.И. Дмитриева, А.Л. Журавлева, Н.М. Конина, А.А. Котенкова, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Л.А. Окунькова, А.Н. Писарева, СВ. Полениной, В.И. Радченко, М.Р. Сафарова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, А.Н. Шохина, Б.С. Эбзеева.
Правовой статус института Президента, отдельные вопросы его конституционно-правовой ответственности в системе органов государственной власти рассматривались в диссертационных исследованиях М.Б. Агаева, М. Аскерова, СВ. Березки, И.Л. Волошенко, Б.П. Елисеева, В.И. Каинова, Г.С. Кильдиной, О.Н. Кичалюк, A.M. Ковалева, СГ. Колбая, Л.Б. Лукьяновой, И. Марино, Л.Н. Плехановой, В.И. Радченко, Г.С Родионовой, Н.Н. Скрыпникова, В.Н. Суворова, И.Д. Хутинаева, B.C. Чепикова.
При написании диссертации был изучен и обобщен значительный объем зарубежных источников.
Несмотря на обширный материал по проблемам становления, развития и реализации конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, вопросы правовой природы, содержания конституционно-правовой ответственности Президента РФ затрагивались недостаточно полно и касались лишь отдельных аспектов. Настоящее исследование призвано восполнить существующие пробелы.
Объектом исследования является конституционный статус Президента РФ, особым элементом которого выступает конституционно-правовая ответственность.
Предметом исследования служат основания и меры конституционно-правовой ответственности; конституционно-правовое регулирование проблем ответственности Президента РФ, разновидности и механизм досрочного прекращения вверенных главе государства должностных .--полномочий.
Цель исследования заключается в анализе общеправовых аспектов .- -конституционно-правовой ответственности в отечественном законодательстве, комплексном изучении теоретических, правовых и практических основ юридического содержания института главы государства, научном осмыслении влияния Президента на функционирование системы органов государственной власти, определение основных тенденций развития института конституционно-правовой ответственности Президента, изучение совокупности отношений, возникающих по поводу досрочного прекращения полномочий главы государства, а также выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию данного института в России.
Для достижения целей диссертационного исследования были поставлены следующие научные задачи:
раскрыть содержание института конституционно-правовой ответственности главы государства, дать его авторскую дефиницию как вида юридической ответственности и института конституционно-правовой ответственности;
исследовать процесс возникновения и развития конституционно-правовой ответственности главы государства, определить ее юридическую природу в системе социальной и юридической ответственности, разграничить конституционно-правовую ответственность и ответственность юридическую;
охарактеризовать историю становления и совершенствования конституционно-правовой ответственности главы государства, дать авторское определение ее позитивному и негативному видам;
определить основания и виды конституционно-правовой ответственности, установить круг ее субъектов, определить роль и статус Президента России как субъекта конституционно-правовой ответственности;
определить место и роль главы государства в системе разделения властей;
внести предложения по совершенствованию института ответственности Президента РФ;
на основе анализа российских и зарубежных источников определить содержание и правовую природу досрочного прекращения полномочий Президента РФ;
дать авторское определение таким основаниям досрочного прекращения полномочий Президента РФ, как отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия, отрешение от должности;
опираясь на позитивный зарубежный опыт, показать возможные аспекты совершенствования института отрешения Президента РФ от должности.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, основанный на учете взаимозависимости и взаимообусловленности явлений объективного мира, непрерывного изменения, обновления и развития, с позиции которого явления и объекты рассматриваются комплексно.
В ходе исследования были использованы общенаучные методы: исторический, системный, метод теоретического моделирования, анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному, формально-логический метод.
Применялись и частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-юридический.
Использование перечисленных методов позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в многообразии форм проявления его содержания, что во многом способствовало решению поставленных задач.
; ;-"": Нормативная база исследования включает материал, являющийся основой российской правовой системы: Конституция РФ, федеральные, конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства, постановления и определения г ...Конституционного Суда РФ, послания Конституционного Суда РФ, регламенты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, регламенты Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Рассматривались различные редакции Конституций СССР и РСФСР, а также зарубежные источники, в том числе Конституции и правовые акты зарубежных государств.
Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к изучению актуальных вопросов ответственности главы Российского государства. В работе предпринята попытка разработать концепцию конституционно-правовой ответственности Президента РФ; определить основания и виды конституционно-правовой ответственности главы государства; раскрыть юридическую природу конституционно-правовой ответственности Президента РФ; дать авторскую трактовку способов досрочного прекращения полномочий главы государства; предложить ряд изменений в действующее законодательство с целью восполнить существующие пробелы, в том числе касающиеся закрепления конституционно-правовой ответственности Президента РФ.
Свое непосредственное выражение научная новизна находит в следующих основных положениях и выводах, выносимых на защиту:
1. Дается авторская трактовка конституционно-правовой ответственности, под которой понимается разновидность юридической ответственности, включающая совокупность правовых норм, регулирующих ненадлежащее осуществление публичной властью должного поведения, а в случае совершения субъектом правонарушения — обязанность нести конституционно-правовую ответственность. :
2. Отличительные особенности конституционно-правовой ответственности систематизируются и уточняются в следующем виде: ненадлежащее осуществление возложенных государством обязанностей органами публичной власти;
реализация конституционно-правовой ответственности как один из способов охраны Конституции;
отсутствие нормативно-правового акта, в котором прописывались бы основополагающие основы конституционно-правовой ответственности;
ответственен определенный круг субъектов, обремененный властными полномочиями;
наличие специфических оснований для применения ответственности;
применение неблагоприятных последствий зачастую — организационного характера, редко — личного плана;
морально-политическое порицание правонарушителя;
наличие вины не является обязательным условием наступления ответственности, таким условием может выступать противоправность;
отсутствие в законодательстве срока давности привлечения к ответственности;
особые конституционно-правовые санкции как следствие неправомерного поведения субъекта;
порядок привлечения к ответственности;
строго установленный правовыми нормами конституционный деликт (действие или бездействие) как основание наступления ответственности для субъекта;
отсутствие конкретного порядка обжалования санкций применения ответственности;
использование судебных и несудебных средств (юридических механизмов) в применении мер конституционно-правовой ответственности;
применение специфической структуры мер ответственности из разных , - \"-\V -отраслей права (взысканий, санкций конституционной ответственности);
наличие позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности.
3. Позитивная конституционно-правовая ответственность Президента — это личный моральный запрет преступать черту закона.
4. Негативная конституционно-правовая ответственность — это ненадлежащее исполнение предписаний Конституции, несоблюдение прямых обязанностей либо злоупотребление полномочиями, возложенными на государственные органы и должностных лиц, общественные объединения и граждан.
5. Институт отставки главы государства — это мера конституционно- правовой ответственности, выраженная в добровольном уходе лица с занимаемой государственной должности до окончания срока ее исполнения, в качестве права Президента на досрочное прекращение своих полномочий.
6. Стойкая неспособность по состоянию здоровья Президента осуществлять принадлежащие ему полномочия — это состояние, в силу которого исполнение Президентом своих полномочий временно приостанавливается либо приобретает окончательный характер, и право переходит соответствующему лицу. Состояние здоровья главы государства в силу важности и публичности должности, которую он занимает, следует отнести к разряду обязательной, гласной информации, распространяемой аппаратом Президента РФ.
7. Механизм отрешения от должности — это меры конституционно- правовой ответственности в отношении главы государства как принудительный способ досрочно прекратить полномочия в установленном законом порядке.
8. Отстаивается необходимость принятия федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации», который будет носить комплексный характер, содержать детальную разработку основных положений процедуры наступления конституционно-правовой Л" ответственности, в том числе Президента РФ.
9. Предлагается в ст. 125 Конституции РФ внести изменения, в : -- Г соответствии с которыми Конституционный Суд РФ будет рассматривать возникшую ситуацию на предмет наличия признаков конституционно- " правовой ответственности главы государства и выносить окончательное решение.
Научная и практическая значимость исследования состоит в возможности использования сформулированных в работе теоретических положений, выводов, предложений и рекомендаций, адресованных законодательным органам государственной власти.
Результаты исследования расширяют научные знания о конституционно-правовой ответственности Президента РФ, могут служить основой для последующих изысканий в различных областях конституционного права.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе-при подготовке тем лекционных курсов «Конституционное право России», а также при разработке и совершенствовании учебно-методической литературы.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации обсуждались и получили одобрение на заседании кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной академии права; нашли отражение в научных публикациях автора; в выступлениях на научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Россия многонациональная цивилизация: единство и противоречия» (Саратов, 2009); межрегиональной научно-практической конференции «Права человека: теория и практика» (Кисловодск, 2008); межвузовской научной конференции «15 лет Конституции Российской Федерации: Проблемы и перспективы развития» (Энгельс, 2009).
Структура диссертации обусловлена логикой исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Методологические проблемы конституционно-правовой ответственности в российском законодательстве
Концепция ответственности приобрела философское значение в конце XX в. Над ее разработкой трудятся ученые всех стран. Мир в глазах философа — не просто статичный пласт реальности, а живое динамичное целое, взаимодействие, в котором переплетены причина и следствие, цикличность и спонтанность, упорядоченность и деструкция, силы добра и зла, гармонии и хаоса. Философствующий разум определяет свое отношение к миру. Принимая во внимание научные данные и опираясь на них, философы рассматривают вопрос о смысле процессов и явлений в контексте человеческого бытия. Вместе с тем практическая значимость философии не может быть сведена только к обобщению научных данных, эта наука берет на себя миссию осмыслить все многообразие отношений к бытию; быть ответственной за мировоззрение современника; участвовать в формировании системы человеческих ценностей и идеалов, этических, эстетических и других принципов.
Истоки момента возникновения ответственности как таковой необходимо все-таки искать в воззрениях великих философов древности, начало которого можно условно датировать судом над Сократом в Афинах в 399 г. до н. э., приговорившим мыслителя к смертной казне в большей степени за попытку дать объяснение своему деянию, что взбудоражило мыслящий мир.
В философии Платона, Сократа, древнегреческих и древнеримских стоиков прослеживается мысль об оценке обществом действий человека «поведение человека — и дурное, прежде всего, — должно подлежать оценке». Для Платона учение о Логосе, Боге, от которого нельзя утаить, скрыть правду, было ответом на все вопросы. Всевидящее «око» выносило приговор человеческому поступку без права на апелляцию. «Бесконтрольное обвинение» было социальной нормой жизни. Со временем на определенном этапе появилась тенденция объяснять свои поступки перед Логосом. Зарождение принципа «nemo inauditus damnari potest», что означает «никто не может быть осужден, не будучи выслушан», восходит к эпохе великих мыслителей — Сенеки, Эпиктета, Ульпиана, Павла. Аристотель считал человека ответственным только за его собственные действия, но не за стихийные силы. Он ставит законопослушного гражданина перед нелегким выбором достойного поведения, двух извечных категорий: добра и зла, хорошего и плохого, правильного и неверного. Сократ впервые взывает к жизни некий аспект ответственности человека за его недостойное поведение, это не что иное, как вопрос об основании ответственности.
Древние римляне создают образцовое право и начинают решать проблемы ответственности преимущественно юридическим путем. Это направление мысли было унаследовано от римлян католицизмом, а также протестантизмом. Адресат ответственности — Бог, ему противостоит человек. Бог всегда прав, виновным оказывается человек, обвиняемый. Насколько человек виновен, решает суд (божий или светский). Классическая концепция ответственности складывается в Новое время, когда вину понимают в соответствии с юридическим мировоззрением. Субъект действия, поступка несет ответственность перед обществом за их последствия. Он должен быть способен предусмотреть последствия своих поступков, а это возможно лишь при его полной самостоятельности.
Авторы Нового Завета первоначальную структуру ответственности, заключенную в оценивающем механизме, соединяли с догматами о едином Боге и грядущем суде, воздействуя на психику человека с применением санкций и наград. Вера в евангельский Логос, который превращается в тотальный контроль за жизнью, в предмет поклонения народа, становится панацеей .
При формировании христианской концепции церковь к человеку согрешившему относилась со снисхождением и пониманием. Логическая конструкция, заключавшаяся в ответе за содеянное, затем — за свой поступок и объяснение своих действий исторически развивалась и двигалась в заданном направлении и только на определенном этапе легла в основу института ответственности.
Ответственность как общественное явление формировалось довольно медленно, для появления ее недостаточно было возникновения первобытного племени. Требовалась определенная развитость ответственности нравственной, то есть человека, личности как самостоятельного элемента человеческого общества. Историки отмечают, что труд по изготовлению орудий особым образом организовал психику древнейших гоминидов, развивая в их головном мозге структурные элементы, отвечающие за внимание, самодисциплину, сдержанность, то есть качества, необходимые для подавления агрессивности и выработки социального поведения индивида". Думается, что и для возникновения ответственности они не менее важны.
Отдельные признаки ответственности, как и признаки государства и права вообще, формировались в течение длительного периода существования доклассового общества. Так, по мнению В.В. Бунака, раннее происхождение трудовой дисциплины, в которой можно уловить корни стереотипа поведения индивида в коллективе, привели впоследствии к возникновению импульсов нравственного чувства ответственности и долга .
Для исследования истории становления ответственности интерес представляет древнейший обычай кровной мести, существовавший у всех народов мира, возникший как регулятор межродовых и межплеменных отношений. Поскольку иного способа защитить жизнь и свободу не было, то -кровная месть является не только продуктом родового общества, но и необходимостью. Обязанность мести — это нравственный, а с появлением религии и религиозный долг, сулящий исполнителю общий почет либо изгнание из рода в случае его забвения1. Наука признает бесспорным положение, что кара, а в дальнейшем наказание — это категория, появившаяся в первобытном обществе и прошедшая историческое развитие от кровной мести до государственных санкций, в период становления государства установленное и закрепленное правом.
Становление религии привело родовое общество к пониманию того, что несоблюдение обычая, завета богов — проступок против Бога. Это говорит о тесной связи у всех народов обычая и нравственности, которые отражались в религиозном сознании . В дальнейшем формирование классового общества привело к возникновению ответственности в ее юридическом смысле. Защита занимаемого физического пространства и общественное разделение труда на определенной стадии организации общества становятся способами реализации интересов личности. Более высокий уровень человеческих потребностей обеспечивается социальной организацией общества и совместным порядком действий, что предполагает распределение между его членами определенных прав, обязанностей и ответственности за невыполнение этого порядка.
Президент Российской Федерации как субъект конституционно-правовой ответственности
Вопрос об ответственности представителей власти перед народом не ставился с античных времен. В работах конституционалистов и философов ответственность правителя робко проглядывалась между строк. Трудно даже представить, что руководитель государства может выступать субъектом конституционно-правовой ответственности. Избираемый народом по своей природе считается благочестивым и сам играет роль «закона». Буквальный перевод с латинского языка слова «президент» (presides) — «сидящий впереди».
Честь быть избранным еще не гарантирует право на безоговорочную правоту своих действий и высказываний. Перед главой, а в первую очередь перед человеком открываются огромные перспективы и возможности, как и соблазны, перед которыми трудно устоять. Злоупотребление своими правами и полномочиями, установленными Конституцией и иными законами, накладывает негативный отпечаток на главу государства. Кроме того, страдает репутация государственной власти как системы управления и народа, выбравшего Президента гарантом своих прав и свобод.
В задачи настоящего исследования не входит рассмотрение вопроса об особенностях института Президента и его взаимоотношениях с органами государственной власти, но анализировать проблему ответственности Президента РФ, не дав общей характеристики его статуса, по нашему мнению, не представляется возможным, поскольку все вопросы, касающиеся главы государства, вызывают немало горячих споров и по сей день, несмотря на то, что этой теме посвящены многочисленные научные работы выдающихся правоведов нашего времени1. Так, В. И. Радченко считает, что «в процессе формирования системы государственной власти в России место и роль Президента были и остаются предметом особенно острой полемики»2.
В 1991 г. в Российской Федерации в механизме высших органов власти в период конституционных преобразований был учрежден пост Президента РФ. Это нововведение повлекло колоссальные изменения в устоявшейся к тому времени системе государственных органов, впоследствии заняв главное, центральное место в силу многих причин.
Президент РФ открывает классификацию федеральных органов власти, в которую входят: Федеральное Собрание РФ; Государственная Дума и Совет Федерации, иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые гражданами Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами.
Согласно ст. 11 Конституции России государственную власть ! в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную. Конституцией РФ не отрицается взаимодействие и координация всех ветвей власти в установленных пределах и формах. Органы законодательной, исполнительной и судебной властей самостоятельны. В первую очередь их самостоятельность функциональна и заключается в ответственности за принимаемые решения, касающиеся государственных дел.
Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ на Президента возлагается обязанность по обеспечению взаимодействия и согласованного функционирования всех ветвей власти. Образно говоря, Президент «присутствует» во всех трех ветвях власти. «В государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная и власть судебная. ... Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных людей»1. Эта основа основ, не теряющая, своего смысла, силы и по сей день, была написана еще Ш. Монтескье.
Такое толкование дается и в практике Конституционного Суда РФ, который в своем постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края определяет: разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие2. По мнению Н.А. Бобровой, «на протяжении всего срока существования института практически во всех них шло массированное обрастание президентской власти атрибутикой власти законодательной»1.
В.И. Радченко полагает, что институт Президента РФ «вышел» из конституционной модели принципа разделения властей в Российской Федерации, и осмысление «национальной» конституционной модели разделения властей в Российской Федерации позволит адекватно определить правовую природу института Президента2.
Исторические корни, национальное своеобразие, постоянно меняющийся и совершенствующийся окружающий мир, особенности конституционных устоев — все это влияет на государство при формировании института Президента, лаконично гармонирующего со всеми ветвями власти при осуществлении своих функций.
По мнению В. Е. Чиркина, рассматривать президентскую власть как особую ветвь власти, имеющую арбитражно-координационный характер, наиболее правильно. В механизме государственной системы разделения властей возможна четвертая ветвь власти. Глава государства играет руководящую роль по отношению к исполнительной власти, а также наделен отдельными элементами участия в законодательной и судебной власти, что проистекает из положения Президента как главы государства. Президент в полупрезидентской республике может стать доминантой, имея такие возможности, полномочия3. Эту идею нельзя назвать новой, поскольку еще политический деятель Франции Б. Констан (1767-1830) в своем новаторском учении о четырех ветвях власти писал, что разделение на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти необходимо преобразовать, дополнив некой четвертой, в функции которой входило бы гармоничное J сосуществование и взаимодействие остальных ветвей. «Четвертую власть он считал необходимым предоставить королю для того, чтобы устранять конфликты и сглаживать столкновения между тремя другими властями. Поэтому он назвал ее умиряющей или уравнивающей властью»1.
Характеристика оснований и мер конституционно-правовой ответственности
Становление и развитие института конституционно-правовой ответственности берет свое начало еще в XIX в., будучи не сформированной как конституционно-правовая, а как ответственность конституционная. В конце 80-х гг. XX в. в науке четко стали определять конституционную ответственность как вид юридической ответственности.
Существующая в юридической литературе некоторая неопределенность в вопросе о понятии «конституционно-правовая ответственность», отсутствие единой терминологии негативно влияют на разработку этой темы, затрудняя применение итогов научных исследований в правотворчестве и иной юридической практике.
По нашему мнению, конституционно-правовая ответственность — это разновидность юридической ответственности, включающая совокупность правовых норм, регулирующих ненадлежащее осуществление публичной власти, в случае совершения субъектом правонарушения — обязанность нести конституционно-правовую ответственность.
«Конституционной ответственности присуще наличие специфических оснований, санкций, субъектов, источников. Это позволяет признать ее самостоятельным видом юридической ответственности» . Заметим, что основания в ряде других аспектов стоят на первом месте.
Конституционно-правовой ответственности присущи два аспекта: позитивный (проспективный) и негативный (ретроспективный). Существование позитивной ответственности признавали многие правоведы . Возникновение теории «двухаспектной правовой ответственности» восходит к середине XX в.
В литературе высказывается мнение, что позитивная и негативная ответственность выступают в роли омонимов, представляя собой абсолютно непохожие, разные понятия1.
Т.Н. Радько высказывает мнение, согласно которому «нельзя не видеть того, что между ответственностью в позитивном и негативном плане существует диалектическое единство противоположностей»2.
Интересной представляется точка зрения, в соответствии с которой «есть живое чувство предостояния и привязанности, стремление к совершенствованию. Еще не совершив поступка, человек уже знает о своей ответственности. И это дисциплинирует его и вдохновляет. Последующая ответственность есть результат искаженного правосознания, негативного поведения индивида. Она — антипод предварительной ответственности, то есть безответственность» .
Позитивной ответственности присуще осознание долга, обязанность совершить действия, соответствующие природе общественного строя . Конституционная ответственность проявляется в ее позитивной направленности как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение5. Присущее людям чувство ответственности выступает источником «позитивной ответственности». Чувство ответственности с появлением правового регулирования, не утрачивая качества моральной категории, приобретает в то же время и правовой характер1.
Принципиальную разницу в определении понятий позитивной и негативной ответственности О.Э. Лейст объясняет следующим образом: Ретроспективная ответственность обращена не столько в прошлое, сколько в будущее уже потому, что цель ее — не возмездие, а исправление и перевоспитание правонарушителя, предупреждение правонарушений; с другой стороны, позитивная (активная) ответственность включает необходимость отчета об уже проделанной работе и ее результатах»2. Кроме того, он считает, что «наиболее уязвимым звеном идеи правовой позитивной ответственности является невозможность определить ее юридические свойства и качества, чем-либо отличающиеся от известных понятий «обязанность», «правомерное поведение», «правосубъектность», «деликтоспособность», «выполнение обязательств» и др. Многолетние призывы разработать понятие правовой позитивной ответственности, раскрыв свойственное ей юридическое содержание, не пошли далее декларативных рассуждений»3.
В своей работе О.Э. Лейст ссылается на высказывание А.Г. Егорова: «Юридическая ответственность существует не только за нарушение закона, хотя в этом случае она проявляется наиболее ярко. Юридическая ответственность выступает всегда как ответственность за надлежащее исполнение закона. И это не просто потенциальная ответственность за возможное его нарушение, не просто чувство или сознание ответственности, а реальные отношения в рамках закона»4. Подводя некий итог, О.Э. Лейст отмечал: «За истекшее десятилетие сторонники идеи правовой позитивной ответственности не находят других доводов, кроме ссылок на принадлежащее не юристу рассуждение... От того, что фактическую безответственность мы станем именовать теоретической ответственностью, не продвинется ни разработка проблем правовой науки, ни борьба с правонарушениями»1. Такая позиция нередко находит отзыв в научных трудах многих авторов, присваивая позитивной ответственности воспитательную роль". Несколько утрачивается правовой смысл позитивной ответственности, на первый план выходит моральный смысл. По сути ученые правы, разгадывая некий глубокий смысл ответственности позитивной, наука отклоняется от практического аспекта — самой реализации этой ответственности на практике, все дальше и дальше углубляясь в философское видение проблемы.
В подтверждение актуальности и спорности данного вопроса можно привести высказывание Н.А. Бобровой: «Доктрина позитивной юридической ответственности государства на определенных этапах государственного строительства (или, лучше сказать, разрушения?) позволила, по сути, легализовать юридическую безответственность власти в ретроспективном смысле: коль скоро есть позитивная юридическая ответственность, и ее-то, мол, и достаточно. К сожалению, конструкция позитивной юридической ответственности предполагает высокий уровень нравственной ответственности власти, без которого доктрина позитивной юридической ответственности есть образец юридического романтизма» .
Способы прекращения полномочий Президента Российской Федерации и мировой опыт
Глава государства выступает верховным представителем страны во внутриполитической жизни и на международной арене. Место и роль Президента РФ в иерархии институтов власти определяют конституционные нормы. Конституционно-правовой статус предполагает ответственность Президента и способы прекращения возложенных полномочий. На наш взгляд, в России сложилась особая модель президентской власти в силу исторических и национальных особенностей с характерным превалирующим положением по отношению к ветвям власти. Способы досрочного прекращения полномочий в странах с президентской формой правления во многом традиционны, но в России институту Президента как гаранту Конституции и конституционного строя свойственна своя специфика.
Статья 92 Конституции РФ гласит, что Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их с истечением срока его пребывания в должности с принесением присяги вновь избранным Президентом.
Конституционно закрепляются возможные способы досрочного прекращения полномочий главы Российского государства, то есть до истечения конституционного срока, выражающиеся в принудительном лишении занимаемой государственной должности, среди которых необходимо выделить следующие: 1) отставка Президента; 2) стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья ": осуществлять свои полномочия; 3) отрешение от должности Президента.
Необходимо раскрыть и охарактеризовать каждое основание досрочного прекращения полномочий.
Отставку главы государства следует понимать как меру конституционно-правовой ответственности, выраженную в добровольном уходе лица с занимаемой государственной долэюности до окончания срока ее исполнения в качестве права Президента на досрочное прекращение своих полномочий.
Необходимо подчеркнуть, что речь идет о добровольной отставке Президента, о сложении полномочий по собственному желанию, Конституция РФ не предусматривает недобровольную отставку Президента РФ.
Отставка — уже не молодой институт, занявший свою нишу в правовой системе России. В юридической литературе ему посвящены многочисленные исследования1. Этот термин употреблялся еще в дореволюционной России в XVIII в. Отставка рассматривалась, прежде всего, как увольнение по собственному желанию либо как увольнение с государственной службы по решению компетентных органов. Конституционно институт отставки нашел закрепление только с принятием Основного Закона страны в 1993 г. В советский период подобное правовое явление заменялось такими определениями, как «смещение с должности» либо «освобождение от должности».
В России выработаны правовые механизмы применения отставки как конституционно закрепленного основания прекращения полномочий Президента. Однако ст. 92 Конституции РФ содержит лишь названия досрочных оснований прекращения полномочий Президента, но при этом нет никаких уточнений самой процедуры реализации. Постановление Конституционного Суда РФ1, затрагивая проблему отставки главы государства, не дает четких указаний, связанных с временными сложностями перехода полномочий от одной стороны к другой, то есть от Президента РФ к Председателю Правительства РФ. В этом вопросе счет идет не на месяцы, не на дни, а на минуты. Возможно, «ежеминутность» перехода полномочий было бы уместно указать в постановлении Конституционного Суда РФ, юридическую силу которого трудно переоценить. Процедурные вопросы на конституционный уровень в этом случае не попадают. Было бы уместно дополнить норму ст. 92 Конституции РФ, внеся в нее предложение, что в случае объявления об отставке Президента РФ его полномочия переходят к Председателю Правительства РФ незамедлительно. В науке высказывались подобные предложения, но законодательной формы им предано не было".
Пост главы государства — ответственная должность. Приоритетными задачами лица, занимающего столь высокое положение, выступают обеспечение законности и правопорядка, дисциплины в государственном аппарате, поддержание режима разделения властей, принципа непрерывного функционирования государственной власти. В законодательстве должны быть четко оговорены и закреплены все возможные варианты развития событий в случае подобного решения действующего главы государства с ответами на такие вопросы: в какой момент, каким документом и в какой форме должен быть изложен факт перехода прав и обязанностей от Президента РФ к Председателю Правительства РФ, то есть формула передачи власти и момент начала временного исполнения полномочий Председателем Правительства РФ.
В Конституции Азербайджана 1995 г. (ч. II ст. 104) сказано, что «при уходе в отставку Президента Азербайджанской Республики его заявление об отставке представляется в Конституционный Суд Азербайджанской Республики. Конституционный Суд Азербайджанской Республики, удостоверившись, что Президент Азербайджанской Республики лично подал заявление об отставке, принимает решение о принятии отставки Президента Азербайджанской Республики. С этого момента Президент считается ушедшим в отставку». Сменяемость на посту должна быть законной. Возможно, Конституция Азербайджана такой процедурой пытается это осуществить. Однако момент окончания исполнения полномочий Председателем Правительства РФ в процессе отставки Президента РФ не прописан. Примером данного урегулирования может служить опыт стран, где вопрос передачи полномочий обоснован на конституционном уровне.
