Введение к работе
Актуальность исследования. Современный этап становления и развития российской государственности выдвигает необходимость новых подходов и требований к правовому регулированию национальных отношений как важному средству воздействия государства на достижение гражданского согласия в обществе.
Тема настоящего исследования имеет особое значение в современных крупномасштабных социально-экономических и политических преобразованиях, происходящих в России. Ведь от правильного выбора подходов к решению национальных проблем зависит целостность российского государства. Без упорядочения отношений в межнациональной сфере (прежде всего в РФ) нельзя представить себе общую стабилизацию положения в евроазиатской геополитической зоне.
Становление новой российской государственности в условиях отсутствия научно обоснованной национальной политики сопровождается эскалацией напряженности между отдельными народами (Северная Осетия, Ингушетия), усилением центробежных тенденций (Татарстан, Башкортостан, Тува), что выдвигает в качестве первостепенной задачи активизацию поисков средств, способных разрешить противоречия и предотвратить межнациональные конфликты.
Актуальность темы вызвана также задачей реформирования национально-государственного и административно-территориального устройства России, обусловленной не только ошибками, накопившимися за прошлые годы, но и изменениями на базе таких демократических принципов как равноправие, суверенитет, федерализм, рациональное распределение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе консенсуса.
Изменившиеся условия развития страны требуют разработки новых форм государственно-правового регулирования национальных отношений, использования мирового опыта предотвращения межнациональных конфликтов.
Интерес к данной теме вызван и тем обстоятельством, что в научной литературе прошлых лет данная проблематика носила чрезмерно идеологизированный характер.
Взгляды ученых на проблему включали в себя широкий спектр мнений: от абсолютизации правильности прошлой национальной политики, имеющихся достижений и устоявшихся принципов до попыток разработки новой концепции национальной политики с позиций полной ревизии советского федерализма, отрицания положительного опыта, накопленного в рамках бывшего СССР.
Преодоление этой односторонности, искажающей научный взгляд на проблему, требует как учета позитивного советского опыта, так и его очищения от наслоений культа личности, волюнтаризма, застойного периода и первых лет перестройки. Автор стремился принять во внимание эти требования при анализе суверенитета субъектов Российской Федерации,, . соотношения общегосударственных решений с республиканскими, региональными или принятыми автономными образованиями.
Чрезвычайно важным является сегодня проблема концептуально-правового регулирования межнациональных отношений. Практика деятельности органов представительной и исполнительной властей показывает, что в ряде случаев принимаемые ими акты находятся в противоречии с положениями Конституции РФ и Федеративного договора. Причина подобных явлений заключается в отсутствии механизма реализации отдельных положений и норм, заложенных в Федеративном договоре. Однако, до последнего времени правовые методы решения национальных проблем находились вне поля зрения ученых-юристов.
Нуждаются в исследовании вопросы правового регулирования отношений между субъектами федерации, рационального распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и управления России и органами власти и управления республик в ее составе, краев, областей, автономной области, автономных округов, определения правового статуса „национальных меньшинств", защиты прав и законных интересов граждан во внутреннем законодательстве республик и нормативных актах других субъектов федерации.
Успешное решение вышеуказанных проблем, безусловно, повлияет на изменение теоретических представлений о путях и формах национально-государственного устройства России.
Практическое применение теоретических разработок будет способствовать смягчению межнациональных конфликтов, а также создаст методологическую базу для успешного их прогнозирования.
Таким образом, актуальность диссертации определяется теоретическими и практическими потребностями перехода страны к жизни в условиях гражданского общества и правового государства.
Степень разработанности и круг источников.
Исследованию проблем национальных отношений в прошлом, уделяли большое внимание как юристы, так и историки с философами. Написано много статей, монографий, коллективных работ, посвященных данной теме.
Вопросы теории и практики национально-государственного строительства проработаны в трудах Атаманчука Г. В., Баграмова Э. А., Берендеева О. В., Бутенко А. П., Барабаше-вой Г. В., Воробьева Н. Ф., Джунусова М. С, Жидкова О. А., Златопольского Д. Л., Ильинского И. П., Кейзерова Н. М., Мальцева Г. В., Манелиса Б. Д., Миронова О. О., Матузова Н. И., Михалевой Н. А., Пертцика В. А., Ржевского В. А., Семенова П. Г., Тадевосяна Э. В., Топорнина Б. Н., Тихомирова Ю. А., Чугаева Д. А., Черноголовкина Н. В., Чистякова О.И., Якубовской С. И. и др.
Существенный вклад в исследование проблемы суверенитета внесли Бараташвили Д. И., Безуглов А. А., Вихарев Р. С, Григорян Л. А., Дорогий В. А., Кабышев В. Т., Коток В. Ф., Левин И. Д., Лепешкин А. И., Судницын Ю. Г., Стрельцов Л.М.,' Скуратов Ю. И., Трайнин И. П., Ушаков Н. А., Фарбер И. Е. и другие. Проблемы обострения межнациональных отношений оказались в центре внимания ученых лишь в последнее время. Поэтому пока преждевременно говорить о серьезных обобщающих работах. Тем не менее усилиями ряда ученых разработана основа для создания концепции предотвращения межнациональных конфликтов. Первый опыт в этом направлении предприняли в 1990 г. авторы концепции исследова-' тельского проекта Института социологии АН СССР „Социально-политические конфликты в сфере межнациональных отношений и пути их разрешения.
Достаточно основательно проработаны такие аспекты проблемы межнациональных отношений, как принципы эко-
номического сотрудничества, социально-психологические аспекты межнациональных отношений.
В то же время следует отметить, что на исследовании данной проблемы отразилось состояние застоя и консерватизма, в котором находилось обществоведение. Утвердившееся мнение о беспроблемности национальных отношений накладывало отпечаток и на характер исследований, которые носили описательный характер. Плодотворный процесс осмысления новых подходов к теории и практике межнациональных отношений начался в 80-х годах. Формирование национальных движений, политизация общества обусловили интерес исследователей к проблемам национального самоопределения, принципам национальной политики в многонациональном государстве, формам ее практической реализации в условиях России.
Кроме того, в процессе написания диссертации автор изучил и использовал труды дореволюционных отечественных ученых Грибовского В. М., Займовского С, Малиновского И. А., Кокошкина Ф. Ф., Котляревского С. А. и зарубежных исследователей Джалили М. Р., Карра Э., Стивенхагена Р., Фишера Р., Юри У.
В целом разработанность государственно-правовых аспектов межнациональных конфликтов в России носит фрагментарный характер. Многие положения дискуссионны и требуют глубокого научного анализа на монографическом уровне. Мало исследований, в которых формирование механизма правового регулирования межнациональных отношений рассматривалось бы как противоречивый, многоплановый процесс, затрагивающий государственную и национальную сферы. Практически единственным исследованием проблемы правового регулирования межнациональных отношений после августовских событий (1991 года), в котором нашло отражение новое политико-правовое качество республик бывшего СССР является работа И. К. Фазылходжаевой^. Она рассматривает правовое регулирование отношений в межнациональной сфере с позиций анализа диалектического соотношения государственного строительства с эволюцией права народов (наций) на самоопределение»механизма действия основных закономерно-
Фазылходжаева И. К. Правовое регулирование межнациональных отношений// Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. — М.: РАУ, 1992. — 343 с.
стей национальных процессов и принципов федерализма, как условия национально-демократических преобразований.
Вместе с тем, справедливо отмечая важность исследования проблем государственного суверенитета, Фазылходжае-ва И. К. анализирует лишь внешнюю форму его проявления во взаимоотношениях между республиками СССР. Вне поля зрения остается вопрос о содержании государственного суверенитета многонационального федеративного государства (каким является Россия), в состав которого входят суверенные республики.
Цель исследования состоит в анализе с государственно-правовой точки зрения накопленного эмпирического материала, касающегося роли и значения национально-государственного устройства, реализации суверенитета Российской Федерацией и ее субъектов, выработки конституционно-правового механизма регулирования межнациональных отношений в условиях противостояния, перерастающего в конфликты.
Исходя из основной цели, в диссертации определены следующие задачи:
выявить основные факторы, оказавшие отрицательное воздействие на становление национально-государственного устройства дореволюционной России и СССР и обозначить основные направления его реформирования в условиях существования суверенной РФ;
на основе сравнительно-правового анализа нормативных актов, раскрьшающих такие свойства суверенитета как полновластие и независимость показать необходимость пересмотра подходов к правотворчеству органов законодательной и исполнительной власти;
предложить систематизацию факторов, способствующих возникновению межнациональных конфликтов, используя для этого критический анализ подходов отечественных и зарубежных ученых, материалы социологических исследований;
провести сравнительно-правовой анализ действующей Конституции РФ, ряда ее новых проектов, Федеративного договора, а также Законов РФ „О языках народов РСФСР", „О реабилитации репрессированных народов", проектов законов „Основы правового статуса малочисленных народов Российской Федерации", „О национальном районе", других нормативных актов и определить наиболее эффективные направления правового регулирования межнациональных отношений;
определить роль и возможную степень влияния Конституционного Суда РФ на сохранение целостности страны и упрочение конституционного строя России. Попытаться конкретизировать задачи, функции, полномочия Государственного Комитета по делам федерации и национальностей РФ, определить возможные направления его деятельности по реализации национальной политики, выработке подходов к решению проблем, возникающих в этой сфере;
обосновать необходимость унифицированного использования в правовых актах понятий и терминов, выработанных научной мыслью и апробированных на практике.
Предметом исследования являются конституционно-правовые методы регулирования противоречий в межнациональных отношениях на основе выявления негативных факторов в национально-государственном устройстве и реализации принципа суверенитета во взаимоотношениях между РФ и ее субъектами.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В решении поставленных проблем автор исходит из диалектического метода познания социально-политических и национальных процессов и явлений. Использование научно-философских принципов, позволяющих определить критерии для анализа конкретных проблем, дало возможность автору представить социальные и правовые процессы в их взаимосвязи и развитии.
Диссертант использовал общенаучные и частнонаучные методы познания: исторический, сравнительный, конкретно-социологический, статистический и др.
Автор обращался к трудам политических мыслителей, отечественных и зарубежных ученых-юристов, научной литературе по общей теории государства и права, государственному праву, политологии, философии и социологии.
В работе отражены результаты конкретно-социологических исследований, проведенных Центром социологии межнациональных отношений Института социально-политических исследований Российской Академии наук в 1992 году.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет из себя комплексное исследование проблем правового регулирования и разрешения межнациональных конфликтов в Российской Федерации.
В исследовании юридический анализ проблем осуществляется в контексте общетеоретических и методологических проблем развития и оптимизации межнациональных отношений;
на основе анализа факторов, оказавших негативное воздействие на национально-государственное устройство, сделан вывод о необходимости пересмотра и обновления законодательства, регулирующего правовой статус республик в составе РФ в соответствии с принципами конституционности, суверенности и целостности, потребностями дальнейшего демократического преобразования национальной государственности республик. Сформулированы подходы к разработке механизма преодоления конфликтных ситуаций между субъектами федерации, исходя из принципа нерушимости границ;
уточнено содержание суверенитета республики как субъекта федерации с учетом положений Федерального договора; обоснована необходимость при совершенствовании механизма реализации Федеративного договора создать институт для решения спорных вопросов, возникающих во взаимоотношениях между Российской Федерацией и субъектами федерации, а также между различными субъектами федерации;
— проанализированы и критически переосмыслены взгля
ды отечественных и зарубежных исследователей, касающиеся
причин возникновения межнациональных конфликтов. На ос
нове этого анализа автор предлагает систематизацию факто
ров, способствующих возникновению межнациональных конф
ликтов;
анализ конституционных и нормативно-правовых актов позволил сформулировать условия, которые целесообразно учитывать в ходе работы над Конституцией России в целях обеспечения национального согласия в рамках Российской Федерации, а также предложения по внесению изменений в Закон РФ „О языках народов РСФСР";
обоснован вывод о том, что эффективность конституционных норм зависит от степени координации уровней конституционного регулирования (федерального и республиканского в составе РФ) и предложены направления правового регулирования межнациональных отношений ;
выделены возможные направления усиления роли и влияния Конституционного Суда РФ в области осуществле-
ния совместных полномочий и взаимодействия федеральных государственных органов и органов власти субъектов федерации, преодоления излишнего централизма в законотворчестве. Предложены возможные направления деятельности Госкомитета по делам федерации и национальностей в области реализации национальной политики: регулирования миграционных процессов, занятости населения, привлечения „третьей стороны" при разрешении конфликтов, правовая защита беженцев;
— формулируются предложения по использованию в нормативно-правовых актах унифицированных терминов и понятий, связанных с нациями и народами.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что выводы, сформулированные в диссертации, расширяют рамки поиска причин, обусловливающих межнациональные конфликты, и способствуют нахождению адекватных подходов к их разрешению. Возможные направления формирования механизма правового регулирования могут быть использованы законодательными и исполнительными органами федеральной государственной власти и субъектов федерации в правотворческой деятельности, что позволит предупреждать и разблокировать межнациональные конфликты.
Положения диссертационной работы представляют интерес для разработки спецкурсов по теории национальных процессов в высших учебных заведениях.
Оценки и конкретные предложения по внесению изменений в федеральные законодательные акты могут послужить подспорьем в разработке стратегии и тактики национальной политики, государственной программы национального развития народов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертации обсуждены на проблемном семинаре кафедры государственного управления и права Российской академии управления в марте 1993 года. Выводы исследования сообщены на международной научно-практической конференции 26—28 мая 1992 года в городе Омске, нашли отражение в других публикациях автора диссертации.
Структура работы.
Цели и задачи работы определили его логику и структуру.
Исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и списка использованных законодательных актов и научной литературы.
