Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российское законодательство рассматривает органы местного самоуправления как самостоятельный и равноправный субъект конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений. Правовые основы их ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти заложены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ответственность указанных органов должна конкретизироваться в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. С точки зрения юридического содержания, ответственность муниципальных органов власти является одним из самых сложных и проблемных институтов действующего законодательства.
С теоретической стороны актуальность темы обусловлена, прежде всего, тем, что, несмотря на завершившуюся муниципальную реформу, отечественная правовая наука не смогла предложить логически стройную, завершенную и обоснованную концепцию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Существующий институт ответственности в муниципальном праве не представляет собой эффективного механизма, обеспечивающего права и интересы населения. Основания и условия такой ответственности закреплены в нормативно-правовых актах разной отраслевой принадлежности. В законодательстве субъектов федерации и уставах муниципальных образований вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не детализируются, а копируются из федерального закона. В науке муниципального права отсутствуют фундаментальные, теоретически обоснованные подходы к определению понятия и сущности муниципально-правовой ответственности, оснований её возникновения и условий осуществления, функций и классификации по видам. Конструкции норм указанной ответственности являются сложными и декларативными, они изобилуют пробелами, что негативно отражается на практике их применения. Население фактически лишено возможности участвовать в реализации мер ответственности.
С практической стороны актуальность темы исследования обусловлена тем, что отсутствие чёткого правового механизма привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления создаёт условия для совершения ими действий, противоречащих конституционным принципам народовластия, интересам населения, а также
злоупотреблений и коррупции. Должностных лиц публично-властных структур местного уровня власти, в основном, привлекают к уголовной ответственности, о чём свидетельствуют судебные процессы с участием глав муниципальных образований в разных регионах страны. Сложившееся положение оказывает негативное влияние на уровень доверия населения к отдельным институтам муниципальной власти, понижает его социальную активность. Предназначение ответственности заключается в охране конституционного строя, в обеспечении прав и законных интересов населения, нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов местного самоуправления и их должностных лиц предписаниям действующего законодательства, в предупреждении преступных посягательств на публично-властные отношения, в повышении эффективности и добросовестного осуществления полномочий, указанных субъектов муниципального права.
Актуализируют тему изменения муниципального законодательства, произошедшие за 2008-2011 годы. Речь идёт о введении в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ института «удаления главы муниципального образования в отставку», предусматривающего участие в механизме его реализации высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, что определённым образом затрагивает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Незамеченным для научного сообщества оказалось и дополнение вышеуказанного федерального закона нормами ст. 18.1 об оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые ещё не подвергались научному исследованию.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью комплексного теоретического исследования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как явления и правового института, проведения его объективной оценки с учётом существующих правовых реалий, обоснования новой концепции ответственности, посредством совершенствования действующего законодательства, направленного на раскрытие её сущности, оснований и условий реальности, упрощение процедуры применения.
Степень научной разработанности темы исследования. На рубеже XX-XXI веков существенный вклад в развитие науки и отрасли муниципального права внесли такие известные российские ученые, как С.А. Авакьян, В.И. Авсеенко, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, С.Н. Бочаров, В.И. Васильев, Н.И. Грачёв, В.Г. Игнатов, В.Т. Ка-бышев, В.А. Кудин, М.Н. Козюк, A.M. Кононов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Е.Н. Незнамова, A.M. Лимонов, А.В. Мингес, Ж.И. Ов-сепян, И.И. Овчинников, В.А. Ржевский, В.В. Пылин, А.Н. Писарев,
Н.В. Постовой, А.С. Прудников, Ю.М. Прусаков, А.А. Сергеев, В.Д. Симухин, В.В. Таболин, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, Е.С. Шугрина, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев, В.А. Юсупов и др.
В текущем десятилетии различным аспектам науки муниципального права были посвящены работы: А.П. Алексеева, М.С. Братановской, В.В. Волковой, Е.В. Железняковой, М.В. Коростылёвой, А.К. Куранова, Г.Г. Маркарян, Т.В. Мокиной, СВ. Михневой, А.Н. Нифанова, О.В. Олейникова, Н.В. Павлова, С.Г. Пилипенко, М.Л. Репкина, А.А. Солдатова, А.А. Сидоровой, Л.М. Середа, З.Г. Тамазова, И.А. Умновой, Г.З. Фах-рисламовой, Ю.Н. Царёва, А.В. Черненко, Р.А. Эфрикяна, А.В. Юсупова и др. Отдельно следует отметить группу учёных, которые ранее посвящали свои исследования проблемам конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности. Среди них можно назвать И.А. Алексеева, К.И. Амирбекова, А.А. Дабалаева, М.С. Долгополову, Д.Ю. Завьялова, А.В. Кузько, О.Г. Казанцеву, А.А. Кочерга, Д.А. Ли-совицкого, М.М. Мокеева, В.О. Пономарёву, Н.Н. Черногора и др.
Однако научные работы перечисленных авторов носили разнонаправленный характер. Большинство диссертационных работ было посвящено проблемам конституционной ответственности органов местного самоуправления перед государством (А.А. Дабалаев, А.В. Кузько, М.М. Мо-кеев, В.О. Пономарёва и др.). Часть диссертационных исследований имела цель обосновать существование муниципально-правовой ответственности и раскрыть её содержание (М.С. Долгополова, Д.А. Лисовицкий, А.А. Кочерга и др.). Несмотря на значительный научный интерес к проблемам ответственности органов публичной власти на муниципальном уровне, в научных трудах указанных авторов присутствуют подчас разноречивые позиции, противоположные точки зрения на понимание и соотношение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности. Му-ниципально-правовая ответственность в отдельных случаях рассматривается как разновидность конституционной ответственности, а в других - в качестве независимой от неё. Не нашла разрешения в современных научных трудах и проблема позитивной ответственности. Надо учесть, что исследования, посвященные проблемам ответственности, проводились до завершения муниципальной реформы и не учитывали существенного обновления муниципального законодательства, произошедшего за последние четыре года.
В диссертационной работе автор применил комплексный подход в исследовании, который предполагает использование знаний не только конституционного и муниципального права, но и теории государства и права, а также международного, гражданского, уголовного, административного и других отраслей российского права. В условиях по-
вышения социальной активности населения, назрела необходимость в совершенствовании правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и приведении его в соответствие с требованиями времени. Актуальность темы исследования, её недостаточная научная разработанность в современных условиях, изменившееся законодательство, отсутствие научных трудов, специально посвященных комплексному исследованию заявленной проблематике, обусловили выбор темы настоящей диссертационной работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регламентирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.
Научная задача исследования состоит в разрешении на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации сложившегося противоречия между правовой регламентацией ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством и реальным обеспечением ими прав и интересов населения при решении вопросов местного значения, осуществлении отдельных государственных полномочий.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ, установленной нормами действующего законодательства Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, обоснование её вида и особенностей с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права, решение актуальной научной задачи исследования, содержащейся в выработке, на основе теоретических и прикладных методов, предложений по совершенствованию правового регулирования указанной ответственности и действующего законодательства.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие частные задачи:
- проанализировать существующие в научной литературе подходы к пониманию и видовой принадлежности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделить её особенности;
исследовать ответственность вышеуказанных субъектов муниципального права перед населением муниципального образования, определить основания и возможности развития;
уточнить понятийно-категориальный аппарат, используемый в исследуемом институте ответственности;
- дать правовую характеристику ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления перед государством, клас
сифицировать её на виды;
- проанализировать существующий опыт муниципально-
правовой ответственности в зарубежных странах;
исследовать практику реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством, выделить имеющиеся правовые проблемы и предложить способы их решения;
обосновать и внести предложения по совершенствованию нормативно-правовой регламентации института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и действующего законодательства.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды, принадлежащие как советским, так и современным российским авторам в области теории права и государства, конституционного права, муниципального права и других отраслевых наук: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Б.Т. Базылева, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, P.M. Дзидзоева, Т.Д. Зражевской, В.Г. Игнатова, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, Е.Б. Лупарева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, И.А. Михалевой, М.Н. Марченко, Е.А. Незнамовой, Ф.М. Рудинского, Е.С. Шугриной и др.
Методологической основой исследования служат различные методы научного познания. Это, прежде всего, общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные и част-нонаучные методы: системный, формально-юридический, нормативно-интерпретационный, лингвистический, конкретно-социологический, технико-юридический и другие. В процессе исследования были использованы такие общелогические методы как анализ, синтез, обобщение и аналогия. При анализе теоретической основы юридической ответственности и взглядов на эту проблему, использовался метод сравнительного правоведения. Характер объекта и сформулированные задачи диссертационного исследования предопределили выбор системного подхода к исследованию государственно-правовых понятий в качестве ведущего частнонаучного метода. Он предполагает рассмотре-
ниє объекта исследования как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, связи между которым образуют относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность. В случаях, когда возникала потребность в объяснении закономерностей развития системы, в целях усиления эффективности её действия, системный подход объединяется с деятельностным подходом к исследованию правовых явлений.
Применение системного метода, позволило сформулировать понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, выделить её особенности, обосновать необходимость введения в научный оборот понятия «конституционно-муниципальная ответственность». Использование вышеуказанных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов, в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение при исследовании конкретной научной задачи.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы и подзаконные акты, законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, других регионов страны, о местном самоуправлении, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, уставы и иные муниципальные правовые акты. В нормативную базу исследования вошло более 90 правовых документов.
Эмпирическую базу исследования составляют правоприменительная практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, опыт регионального законотворчества и нормотворчества органов государственной власти и местного самоуправления. Автор в своих выводах опирается на фактический материал, нашедший своё отражение в докладах и выступлениях Президента Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека РФ, Генерального прокурора России, данных социологических исследований, материалах научно-практических конференций, статистических данных, печатных изданиях, сообщениях средств массовой информации.
Диссертантом использован и личный опыт работы в органах прокуратуры Краснодарского края. В диссертационном исследовании проанализированы более 200 источников, включая данные Интернет-ресурсов и информационно-правовых систем.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой научной задачи, теоретико-методологическим подходом к её разрешению, результатом систематизации уже известных материалов, сведений и фактов и их переосмысления с учётом наработок теории и практики за последних четыре года. Автором:
- обоснована необходимость в формировании новой концепции
правового статуса населения в муниципально-правовых отношениях и
ответственности органов местного самоуправления перед ним;
уточнён понятийно-категориальный аппарат, отражающий исследуемый институт ответственности, сформулированы авторские определения органов местного самоуправления, их ответственности, населения муниципального образования;
внесено предложение о введении в научный оборот понятия «конституционно-муниципальная ответственность»;
даны рекомендации об устранении выявленных пробелов и противоречий в нормативно-правовом регулировании указанного вида ответственности;
внесены предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленного на обеспечение прав и интересов населения в муниципальных образованиях.
В ходе проведенного исследования автором сформулированы новые или содержащие элементы новизны, следующие теоретические положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
Сформулировано авторское определение понятия «органы местного самоуправления». Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, органы публичной власти, не входящие в систему органов государственной власти, действующие на территории поселения, района, городского округа, обладающие внутренней организационной структурой, осуществляющие в соответствии с законодательством и на основе муниципальных правовых актов собственные полномочия по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством - это публичный, комплексный вид юридической ответственности, урегулированный законодательством и муниципальными правовыми актами, связанный с необходимостью для органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке, дей-
ствовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения или не выполнения обязанностей - претерпеть определённые лишения личного, правового, организационного или имущественного характера.
Содержание исследуемого института ответственности представляет собой несколько взаимосвязанных и в то же время относительно самостоятельных блоков, имеющих разные механизмы реализации на базе норм конституционно-правовой, муниципально-правовой, уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. Их законодательное построение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляет собой несовершенные теоретические модели (правовые конструкции), нежели реально функционирующий механизм муниципально-правовой ответственности, при этом население муниципального образования фактически не участвует в его реализации.
Предлагается ввести в научный оборот понятие «конституционно-муниципальная ответственность», которая является межотраслевым видом публично-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством. Она наступает, в случае возникновения оснований для удаления главы муниципального образования в отставку, когда им не исполняются в течение трёх и более месяцев собственные обязанности по решению вопросов местного значения и одновременно не исполняются обязанности по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Соискатель считает, что регламентация административной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в структуре муниципально-правовой ответственности на федеральном уровне в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях недостаточна, она отстаёт от регионального законодательства. Отдельные составы административных правонарушений, содержащиеся в законодательстве субъектов Российской Федерации, должны стать основой для развития института муниципально-правовой ответственности, если речь идёт о нарушении прав населения муниципального образования и игнорировании его интересов.
Опыт существования института ответственности в муниципалитетах зарубежных стран уже используется в законодательстве и муниципальных правовых актах Российской Федерации. Однако в отличие от имеющихся там тенденций в усилении административного контроля за деятельностью местных органов власти со стороны государства, диссертант считает, что в нашей стране необходимо повысить роль прокуратуры и суда в механизме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Соискателем предложена авторская формулировка понятия «население муниципального образования».
Население муниципального образования - это совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающихся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющих различные функции и образующих в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей, проживающих на территории муниципального образования.
Прошедшая муниципальная реформа, направленная на разграничение полномочий органов местного самоуправления, практически не коснулась прав населения муниципального образования, что даёт основание автору утверждать об их несоответствии и диспропорции в отношении с органами муниципальной власти разного уровня. В России сложились условия для признания в качестве субъекта муници-пально-правовых отношений местного сообщества, путём внесения изменений в пункте 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации и внесения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующей главы. В частности, в указанном пункте 2 статьи 130 Конституции России после слова «через» записать: «местные сообщества» и далее по тексту: «выборные и другие органы местного самоуправления». Главная цель предлагаемых изменений заключается в том, чтобы сделать местные сообщества промежуточным звеном между населением и органами местного самоуправления.
Следует упростить регламентацию института муниципально-правовой ответственности, предоставив населению поселения, муниципального района, города право на непосредственное обращение в суд с требованием досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Основания для такого обращения должны наступать в случае неоднократного издания право-
вых актов, не соответствующих законодательству, повлекших нарушение прав населения муниципального образования, не учитывающих его интересы, сложившихся исторических и иных местных традиций, совершения действий либо бездействия, повлекших причинение вреда населению, признанного судом.
Предлагается изменить название главы 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», убрать из него словосочетание «контроль и надзор за их деятельностью». Вместо одной статьи 71 об ответственности перед населением содержание главы следует наполнить перечнем новых составов муниципальных деликтов, с диспозицией о нарушениях гражданских прав населения. Муниципальные правонарушения должны давать населению основания на прямое обращение в суд, с требованием о досрочном прекращении полномочий органа и должностного лица местного самоуправления. Форму требования назвать «коллективное обращение». Вносимое предложение повлечёт изменения в ГПК РФ (главы 12 и главы 25), а также в содержание статей 35, 36 и 37, вышеуказанного федерального закона, указывающих на основания досрочного прекращения полномочий муниципальных органов власти.
Действующий правовой механизм обеспечения интересов и имущественных прав населения муниципального образования несовершенен. По мнению диссертанта, в него необходимо внести существенные изменения, которые связаны с введением в процесс по отчуждению муниципального имущества прокурора, для чего следует внести изменения в законы о прокуратуре, о противодействии коррупции и в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Содержание этих и других положений автор конкретизировал в тексте диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной, сделанными автором выводами как теоретического, так и практического характера. Диссертационное исследование в определенной степени развивает и дополняет современные научные теории муниципального и конституционного права. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем ответственности в сфере публичной власти муниципального уровня. Предложения по совершенствованию российского законодательства, вносимые диссертантом, призваны обеспечить качественное повышение уровня регламентации института ответственности в муниципальном праве. Практическая значимость за-
ключается в том, что содержащиеся в работе выводы и положения могут быть использованы при разработке и совершенствовании конституционных основ местного самоуправления, федеральных и региональных законов, в нормотворческой и правоприменительной деятельности муниципальных органов власти, а также при преподавании дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное права» и ряда специальных курсов.
Обоснованность и достоверность представленных научных результатов определяются выбором методов и комплексным характером исследования. Диссертационная работа основывается на большой источниковой базе и репрезентативном эмпирическом материале деятельности органов местного самоуправления в Краснодарском крае, Ростовской, Волгоградской, Саратовской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. В научном исследовании анализируются аналитические материалы, отчётные, статистические и социологические данные, нашедшие отражение в официальных документах (докладах) Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Генерального прокурора России, органов прокуратуры Краснодарского края. При подготовке научной работы использовались результаты исследований, проведённых другими авторами. Обоснованность выводов подтверждается независимыми исследованиями современных отечественных учёных, посвятивших свои работы отдельным аспектам избранной соискателем темы.
Совокупность комбинаций использованных методов научного исследования на теоретическом и практическом уровнях обусловили достоверность полученных положений и выводов, выносимых на защиту.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. Основные теоретические положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обсуждались на научно-практических конференциях, проходивших с 2007 по 2011 год не только в Краснодарском университете МВД России, но и в других вузах. Материалы, полученные в результате диссертационного исследования, используются при преподавании дисциплин «Конституционное право России», «Муниципальное право» в Краснодарском университете МВД России и Сла-вянском-на-Кубани государственном педагогическом институте Министерства образования и науки Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационной работы отражены автором в десяти научных публикациях.
Структура научной работы обусловлена целью и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
