Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Учреждение федеральных округов как направление оптимизации системы государственной власти современной России 11
1.1 . Эволюция моделей административно — территориального деления и центрального представительства на местах в России 11
1.2 . Основные особенности современной модели российского федерализма 31
1.3 .Статус и перспективы развития федеральных округов 51
ГЛАВА II. Анализ содержания деятельности полномочного представителя президента российской федерации в федеральном округе 93
2.1. Особенности современного состояния правового положения полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 93
2.2. Место и роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе территориальных органов государственной власти 130
2.3.Основные направления совершенствования функционирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе 151
Заключение 174
Список использованных источников и литературы 181
- Эволюция моделей административно — территориального деления и центрального представительства на местах в России
- Основные особенности современной модели российского федерализма
- Особенности современного состояния правового положения полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
- Место и роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе территориальных органов государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразования, начавшиеся в нашей стране в конце XX - начале XXI вв. привели к формированию в России новой государственности, в основу которой заложены принципы приверженности демократии, идеи правового государства, общечеловеческие ценности. Одним из базовых начал российского государства Конституцией 1993 года провозглашается федерализм.
Необходимость совершенствования российской модели федерализма, предотвращения распада страны, укрепления вертикали власти, повышения эффективности взаимодействия государственной власти по линии: «Центр — регионы» столь очевидна, что не может оставаться предметом умозрительного конструирования, а требует претворения в практическую плоскость.
Образование на территории Российской Федерации семи федеральных округов во главе с назначаемыми Президентом Российской Федерации полномочными представителями Президента Российской Федерации по сути положило начало широкомасштабному реформированию системы государственной власти и управления в направлении укрепления жесткой вертикали по линии исполнительной власти.
Наиболее заметными шагами в этом направлении стали Указ Президента Российской Федерации о создании федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента Российской Федерации, и принятие инициированного Президентом России пакета законопроектов, изменяющих принципы взаимоотношений в системе «Центр - регионы - местное самоуправление».
Механизм представительства федеральных интересов в регионах России за время, прошедшее с начала радикальных изменений политического и государственного устройства, претерпел весьма существенные изменения. В настоящее время вектором развития таких интересов можно считать требование координации деятельности ветвей власти на уровне территорий, поскольку
4 президентская власть, обеспечивающая централизацию контрольно-управленческих функций государства, призвана иметь системный характер, в том числе в рамках федеральных округов.
Степень научной разработанности темы. В связи с вышеизложенным представляется крайне необходимым творческое, теоретическое осмысление проблемы взаимодействия всех структур государственной власти. В современных условиях является весьма актуальной выработка рекомендаций по совершенствованию такого взаимодействия. Следует отметить, что в настоящее время недостаточно полно исследованы теоретические и историко-правовые предпосылки учреждения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Нормативные документы, характеризующие статус полномочного представителя Президента в федеральном округе, в концептуальном отношении пока недостаточно совершенны, не содержат четкой исходной позиции.
На наш взгляд, назрела необходимость глубокого научного анализа политических и правовых процессов, происходящих в системе властных органов в период радикальной политической реформы по восстановлению и совершенствованию строгой властной вертикали.
Проблемы представительства интересов центральной власти на местах в общем, и представительства федеральных интересов в регионах России, в частности, а также становления и развития института президентства в России и связанного с ним института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, нашли отражение в трудах С.А.Авакьяна, С.С. Алексеева, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Гуселетова, Ю.А. Дмитриева, С.Э. Жилинского, А.В. Зиновьева, В.И. Каинова, А.Н.Кокотова, А.А.Ливеровского, В.Н.Лопатина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Л. А. Окунькова, В.А. Прокошина, Н.А. Сахарова, Н.В. Черноголовкина, Т.М. Шамбы, А.И. Яковлева, И.С. Яценко и других авторов.
Отдельные аспекты избранной проблематики нашли отражение в исследованиях Р.Г. Абдулатипова, А.Ш. Арутюняна, Л.Ф. Болтенковой, И.М.
5 Бунина, С.Д. Валентея, А.А. Галкина, М.В.Глигич-Золотарёвой, О.Н. Громовой, А.А. Захарова, П.П. Камшилова, Д.М. Карапетяна, М.Н. Карасева, О.Ю. Кокуриной, А.А. Кондрашева, СИ. Некрасова, В.И. Радченко, Е.М. Савельевой, А.В. Саленкова, М.А. Сукиасяна, С.А. Хурсевича, И.Д. Хутинаева, А.В. Шинкина и др.
Представляют несомненный интерес высказываемые на страницах периодической печати, в интервью средствам массовой информации зачастую весьма неоднозначные точки зрения самих полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (как нынешних, так и бывших) - Л. Драчевского, В. Казанцева, С. Кириенко, В. Матвиенко, Г. Полтавченко, К. Пуликовского, В. Черкесова и других на проблемы становления и перспективы развития данного института.
Объектом исследования является система общественных отношений, связанных со становлением и развитием федеральных округов и полномочного представительства Президента России в них.
Предметом исследования является массив законодательных и иных нормативных актов, определяющих правовой статус полномочного представителя Президента России в федеральном округе, место данного института в системе государственной власти и возможные перспективы его последующего развития и трансформации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ механизма осуществления представительства федеральных интересов в федеральных округах на основе изучения процесса формирования правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также выработка предложений по его совершенствованию с учетом политико-правовых реалий современной России.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
провести историко-правовое исследование эволюции моделей территориального деления России и представительства центральной власти в регионах;
с общетеоретических позиций исследовать современные концепции организации государственной власти в федеративном государстве;
выявить основные особенности современной модели российского федерализма;
исследовать правовое положение, роль и место федеральных округов в России как федеративном государстве;
установить формально-юридический и реальный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;
определить роль и место полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе органов государственной власти современной России;
выявить основные проблемы и выработать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования функционирования полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как
выбором темы, так и подходом к её исследованию с учетом степени
разработанности различных её аспектов. Диссертация представляет собой
комплексное исследование теоретико-правовых и организационно-правовых
проблем статуса полномочного представителя Президента Росси в федеральне а
округе. В работе проведён комплексный анализ прав, обязанностей и
ответственности полномочного представителя Президента Российской
Федерации в федеральном округе. Новизной отличаются и сформулированные автором предложения по обеспечению дальнейшего совершенствования правового регулирования деятельности полномочных представителей Президента в федеральных округах; перспективы возможной последующей трансформации данного института.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в тот, что основные положения, выводы, предложения и рекомендации, полученные в результате исследования, могут быть использованы при подготовке проектов законодательных и подзаконных актов по вопросам развития и совершенствования деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, государственного контроля и представительства интересов центральной власти в регионах Российской Федерации. Исследование может способствовать более чёткому определению юридического содержания института полномочных представителей Президента в федеральных округах на современном этапе.
В работе изложены конкретные предложения по повышению эффективности деятельности полномочных представителей в федеральных округах, их взаимодействию с Администрацией Президента и региональными властями. Материалы работы также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов студентам юридических вузов и факультетов.
Методологической базой исследования является принцип познания социальных явлений в их историческом развитии и взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. В диссертационной работе используются логический, хронологический, конкретно-исторический, описательный, сравнительно-правовой, статистико-аналитический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды видных российских
и зарубежных ученых: С.С.Алексеева, Л.И.Антоновой, М.В.Баглая, Ю.Я.Баскина,
А.М.Барнашова, И.Л.Бачило, Н.И.Барцица, В.В.Бородина, А.Б.Венгерова,
Г.А.Гаджиева, Б.Н.Габричидзе, Э.П.Григониса, Б.П.Елисеева, А.В.Зиновьева,
Д.Л.Златопольского, В.И.Кайнова, Б.И.Кожохина, Е.И.Козловой,
В.В.Комаровой, Н.Г.Кобеца, О.Е.Кутафина, И.В.Левакина, О.Э.Лейста,
В.Н.Лысенко, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.А.Михалевой, В.С.Нерсесянца,
Л.А.Окунькова, Р.А.Ромашова, Л.И.Спиридонова, Б.А.Страшуна,
Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, И.А.Умновой, В.Е.Чиркина,
8 С.М.Шахрая, А.И.Экимова, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Гамильтона, Ж.-П.Жакке, Ж.Марку, Д.Элейзера и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, текущее федеральное законодательство, решения Конституционного Суда России, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, договоры и соглашения между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов федерации. Особое внимание уделяется указам Президента России в силу того, что этими подзаконными актами в значительной степени регламентируется деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Широко использовались в работе материалы средств массовой информации, результаты социологических исследований и статистическая информация, опубликованные в периодической печати и в специальных изданиях.
В результате проведенного исследования разработаны следующие положения, выносимые на защиту:
В России отношения между центральной властью и властью на местах традиционно строились на достаточно жесткой, централизованной основе, что в сочетании с реальным опытом длительного сосуществования на её территории различных наций и народностей представляется крайне важным для рассмотрения проблемы укрепления вертикали власти на нынешнем этапе развития российской государственности. Федеральное присутствие в регионах не может быть устойчивым, пока не получит юридического оформления в виде особого государственного института.
Конституция России не способна в настоящее время снять все противоречия, связанные со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти, но является, несомненно, основой для его оптимизации. Современная реформа государственной власти, нацеленная на преодоление центробежной составляющей, совершенствование управляемости страны, опирается на практику
9 государственно-правового строительства, ориентированную на строгое и неукоснительное соблюдение принципов разграничения предметов ведения между центральной и региональной властями.
К концу ХХв. в большинстве субъектов Российской федерации сложились своего рода государства со своими политическими режимами, правовыми и финансовыми системами. В настоящее время статус субъектов федерации в значительной степени укрепился, однако будучи в формально-юридическом отношении равноправными, на практике они таковыми не являются. Средством преодоления подобной дискретности может явиться выравнивание их правового статуса по уровню государственных образований, что в свою очередь, могло бы стать юридической основой реального равноправия субъектов, переходу к симметричной федерации. Реальным инструментом такого выравнивания «сверху» мог бы стать федеральный округ.
Создание федеральных округов может рассматриваться как средство трансформации федеративных отношений, с помощью которого среди прочих вопросов стратегической важности должны быть решены вопросы создания централизованной вертикали федеральных органов власти. В то же время характеристика федерального округа как административно-территориальной единицы не имеет оснований. Федеральный округ может быть определен как территориальная форма организации государственной власти, в пределах которой действует институт полномочного представителя Президента Российской Федерации.
Определены историко-юридические предпосылки учреждения полномочного представительства Президента Российской Федерации в федеральных округах; функции, полномочия, ответственность, аспекты правового регулирования деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
На основе анализа и обобщения различных точек зрения на развитие института полномочного представителя Президента России в
10 федеральном округе, высказаны предположения о перспективах его дальнейшего развития и предложения по его возможной трансформации. Апробация результатов исследования. Результаты работы получили отражение в опубликованных научных работах диссертанта, использовались в процессе преподавания курса «Конституционное право России» в Санкт-Петербургском филиале Российской таможенной академии. Основные положения исследования получили апробацию в выступлениях автора на научно-практической конференции «Правовое регулирование экономической деятельности в Санкт-Петербурге» (СПб, 2 ноября 2002г.), Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции развития правовой реформы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации» (18-19 апреля 2003 г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных в рабоїе нормативных актов и литературы.
Эволюция моделей административно — территориального деления и центрального представительства на местах в России
Широко обсуждаемые в настоящее время вопросы совершенствования современной конструкции власти, связаны, главным образом, с федеративной формой организации взаимодействия субъектов Федерации и Федерального центра, с реализацией на практике конституционных норм. Дискуссию в значительной мере стимулируют те реальные проблемы и противоречия, с которыми сталкиваются государственные органы в своей практической деятельности, обозначившиеся в таких явлениях, как дезинтеграция и неуправляемость регионами.
Исследование причин названных проблем приводит к заключению, что большей частью они связаны с несовершенством нынешней федеративной модели государственной власти. Вместе с тем, для эффективного решения проблем современного федерализма в России следует проанализировать всю совокупность вопросов, связанных со становлением подобной системы власти, что позволит выработать наиболее эффективную концепцию его реформирования.
Несомненно, всякая централизация власти предусматривает общую волю объединённых государством людей. Носителями власти при этом выступают конкретные группы авторитетных лиц. И в современном обществе ни один из указанных факторов не утратил своего значения в качестве условия органичного построения системы власти.
Среди наиболее влиятельных атрибутов российской государственности в течение значительного периода её существования особое место занимает представительство органов центральной государственной власти на местах. В истории российской государственности, как и в истории государственных структур зарубежных стран, на протяжении многих столетий существовали различные формы центрального представительства.
Деятельность таких чиновников, как губернаторы, наместники, посадник , воеводы, волостели, земские начальники, губернские комиссары, начиная со времен Петра I, являла собой воплощение этого значимого элемента российской государственности.
Однако в отечественной истории попытки совершенствования системы управления путем улучшения системы представительства центральных органов власти никогда не реализовывались в полной мере. В частности, в унитарном имперском государстве Финляндия и Польша всегда имели особый статус. То же можно утверждать с большой степенью уверенности о кавказских регионах. В советское время управление осуществлялось с учетом классового состава населения и национального фактора.
Система местного управления на Руси в допетровскую эпоху являлась достаточно сложной. Административно-территориальное деление и местное управление основывались на демографическом и экономическом потенциале региона, его военном значении и принадлежности к тому или иному княжеству. Для контроля центра над регионами создается институт кормленщиков -наместников и волостелей. Их власть основывалась на ведении хозяйственно-административной, фискальной и судебной «губной») деятельности и осуществлялась за счет средств, собираемых с подчиненной им территории1.
В XV - XVI в. происходит постепенное ограничение власти наместников и волостелей путем регламентации поборов с населения и изъятия из их ведения все большего числа дел.
В ходе губной и земской реформы Ивана IV кормления в некоторых местах были заменены, либо дополнены выборным самоуправлением (выборные старосты, а также их помощники - целовальники, дьяки), однако институт кормления продолжал сохраняться на большей части Московии. На пограничных территориях была введена должность воеводы, который выполнял в уезде военные, хозяйственно-административные, фискальные и судебные функции. В это время происходит формирование такой системы власти и управления, которая сочетала в себе «...централизованное управление государством и местное самоуправление».
Основным результатом преобразований Ивана IV в системе местного управления стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства3.
При царе Михаиле Федоровиче воеводство получает повсеместное распространение, что было вызвано необходимостью централизации государства для выхода из кризиса, обусловленного последствиями Смуты, а также попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления.
Построение в России в XVII в. централизованного государства отличалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центрального управления, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни».
При царе Михаиле Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды, по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа. Именно границы разрядов позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.
Основные особенности современной модели российского федерализма
Федерализм - понятие, традиционно относимое в теории государственного права к разряду политико-правовых. Данный подход представляется обоснованным, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с первых шагов исторической жизни указанного понятия, связанного с созданием федеративного государства в США, оно в большой степени несло в себе политолого-управленческий смысл.
В современном мире более двух десятков федеративных государств. Несмотря на то, что в основных законах многих современных государств не упоминается слово «федерация», некоторые исследователи считают их своеобразными «региональными государствами». Элементы государственного федерализма присущи многим образованиям. Однако не все из них, относимые некоторыми западными авторами к федерации, действительно являются государствами-федерациями.
В последние годы содержание понятия «федерация» становится размытым, что происходит не без влияния североамериканских политологов и правоведов50. К федерациям в западной литературе в настоящее время считают возможным относить ООН, федерализм видят в отношениях этнических групп и другого населения некоторых скандинавских стран (Швеции, Норвегии), в структуре политической системы общества и т.д. Смешивается государственный и негосударственный федерализм, из понятия федерации исключается главное -сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей.
По нашему мнению, современный федерализм — это национально-территориальная форма разделения власти и объектов управления между центральным (общегосударственным) субъектом и региональными субъектами, обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в рамках единого (государственного) союза, наделенного полномочиями для защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система представлена несколькими государственными субъектами, объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально - территориальному признакам.
Являясь исторически необходимой формой государственного устройства многих государств, федерализм вместе с тем есть и принцип функционирования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредотачивается в одном месте (как это происходит в централизованном государстве). Известная формула Д.Дж. Элейзера «Федерализм есть территориальное выражение демократии», которую можно расширить за счет включения в нее еще и системы местного самоуправления, особенно актуальна для России сегодня . Интерес к проблемам федерализма не затухает в западной, а в последнее время с новой силой актуализировался в отечественной государственно-правовой науке53. Современный федерализм характеризуется новыми подходами, позволяющими поднять вопрос о переоценке конституционного принципа федерализма с точки зрения пересмотра этого принципа или даже отказа от него в контексте продолжающейся дискуссии о необходимости конституционной реформы. Необходимо учитывать данный фактор, говоря о модернизации федеративных отношений. Принцип федерализма отвечает насущным потребностям развития России на современном этапе, и в настоящее время серьезных оснований ставить его под сомнение нет.
В частности, Р.Г. Абдулатипов считает, что российская государственность исторически тяготеет к федеративному устройству, и «эта ее особенность ведет отнюдь не к развалу, а напротив, способствует сохранению и укреплению целостности России».
Таким образом, современная политико-правовая доктрина под федерализмом понимает не только структуру органов и способов размежевания их компетенции, а федерация рассматривается не только как способ децентрализации государства (хотя это по-прежнему остается предмете л анализа). Федерализм трактуется как процесс управления и принятия политических решений в сложном государстве55. Прежде всего, речь идет о создании эффективного правового механизма, который мог бы реально обеспечить права и ответственность Федерации и её субъектов. В одном из комментариев к Конституции России совершенно справедливо говорилось, что «...государственное устройство России — это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией».
Особенности современного состояния правового положения полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов, каждый из которых охватывает определенное число субъектов Российской Федерации, и был утвержден Перечень федеральных округов, с указанием ряда субъектов, выполняющих функции центра федерального округа18 . Обеспечение практической реализации Указа осуществлялось по двум направлениям: по организационно-техническому, что предусматривало разработку, утверждение и согласование схем размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и размещения полномочного представителя в федеральном округе; утверждение структуры и штатной численности аппаратов полномочных представителей и проведение необходимых организационно-штатных мероприятий; по технико-юридическому, т.е. приведение правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Указом и прекращение действия п.п. 1-5 Указа Президента Российской Федерации от 09.07.1997 года № 696 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации» . Как сама деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так и её оценки исследователями в заметной мере отличаются противоречивостью. Во многом подобное положение связано с концептуальной и формально-юридической неопределенностью статуса полномочных представителей в федеральных округах. В рамках рассмотрения содержания правового статуса полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе целесообразно решить следующие задачи: 1. Изучить предпосылки учреждения указанного института в форме, существующей на данный момент; 2. Определить нормативный статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации с точки зрения его регламентации в действующем законодательстве, а также изучить реальный его статус; 3. Определить задачи, функции, права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также основы организации и обеспечения его деятельности. Главным вектором действий в начальный период президентства В.В.Путина стали активные шаги по деавтономизации ведущих властных институтов. В Указе «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» Президентом Российской Федерации четко определены цели учреждения полномочного представительства в федеральных округах: - обеспечение реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации; - повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти; - совершенствование системы контроля за исполнением их решений. Основным назначением института полномочных представителей всегда являлось проведение политики Президента. Именно поэтому рассмотрение правового статуса указанного института необходимо проводить с учетом основных элементов статуса института президентства в Российской Федерации и его места в системе разделение властей. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе не является самостоятельным институтом. Прежде всего, это составная часть института президентства, статус которой вторичен, определяем статусом главы государства187. В зарубежных странах место главы государства в системе государственных органов определяется идеей, заложенной в основу организации государственной власти188. В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа «разделения властей» и разные его оценки . Соответственно, можно говорить о нескольких значениях понятие «разделения властей» (либо о разных сторонах данного понятия). Разделение властей исторически проявило себя как определенная идея, зародившаяся еще в античные времена (Аристотель) и выросшая в особое учение, в теорию разделения властей (Ш.-Л. Монтескье). В рамках теории разделения властей был сформулирован и обоснован одноименный правовой принцип, который получил законодательное закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (впервые - в Конституции США 1787 года) и был реализован на практике. Российскому государству на протяжении всей его истории не был присущ принцип разделения властей. Он отвергался и заменялся идеей самодержавной природы власти монарха . Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального «полновластия» Советов. К признанию идей разделения властей привел поиск преодоления кризиса политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов XX века. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета Российской Федерации повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в Основном законе. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти являются самостоятельными. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной -л судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.
Место и роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе территориальных органов государственной власти
Проведение федеративной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения государственно-территориального устройства России, т.к. статус и целостность субъектов Федерации сохраняется. Однако не вызывает сомнения, что усилия по реформированию в системе власти направлены, в первую очередь, на усиление ее исполнительной составляющей — сообразно ст. 77 и 78 Конституции России . Это признал и Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма . Между тем, идея укрупнения регионов (о которой говорилось выше) при наличии политической воли по её реализации сама по себе в значительной степени может подтолкнуть региональных руководителей к более активной поддержке президентских инициатив.
До момента начала реформирования в сфере государственной власти в регионах существовали различные центральные представительства органов государственной власти. Зачастую территориальные органы федеральной власти в субъектах Федерации относительно слабо выражали федеральные интересы и федеральную волю, а тяготели в большей степени к интересам региона, превращаясь, по сути дела в региональное лобби. Причинами подобного положения выступали факторы как объективного, так и субъективного характера. Среди них можно выделить следующие: Во-первых, многие территориальные органы выполняли одновременно функции, затрагивающие интересы и Федерации, и региона (государственная налоговая инспекция, к примеру, занимается сбором налогов и в территориальные, и в федеральные бюджеты; региональные контрольно-счетные структуры в большинстве своем подотчетны местным администрациям). Во-вторых, назначение и смещение руководителей территориальных органов федеральной власти зачастую проводилось по инициативе главы региона, и этот факт не мог не сказываться на их деятельности. Кроме того, в условиях недостаточного финансирования территориальных органов из федерального бюджета дополнительное финансирование зачастую проводила власть субъекта Российской Федерации.
Таким образом, для укрепления Федерации объективно требуется четко отделить сферы компетенции федеральной власти в субъекте от области компетенции самого субъекта, что позволит устранить финансовую .ч организационную слабость территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.
«Федеральная власть не может находиться только в Москве, а должна быть распределена по всей стране с тем, чтобы осуществлять эффективное проведение федеральных отношений в стране и обеспечивать единство России, не допускать ее распада»259. До создания института представительства Президента Российской Федерации в ныне существующем виде федеральные интересы в регионах представляли десятки территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти. В целом система представительства федеральных органов власти в регионах отличалась громоздкостью и неэффективностью: в каждом регионе осуществляли свою деятельность до 80 представительств федеральных органов власти, задачи которых зачастую дублировались. «Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали Правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными», «вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время». Разрозненность территориальных управлений, взаимодействие их через центральные ведомства даже при решении региональных проблем, постоянное недофинансирование - в итоге эти органы стали играть второстепенные роли в жизни региона. Руководство федеральными органами на местах (в особенности контрольными и силовыми) не может быть отдано главам администраций регионов, которые по существу ориентированы, в первую очередь, на решение оперативных вопросов жизнеобеспечения региона.
Попытка выражения в одном лице двух вступающих в объективные конфликты интересов (федерального и регионального), совмещение функций «исполнения» и «контроля» в принципе не может быть успешной. О том, ч -о децентрализация в определенной мере целесообразна в любой федерации, упоминалось в первой части работы, но к концу ХХв. года процесс децентрализации в России прошел оптимальную точку и превратился в свою противоположность. Его конечный результат — проявление очевидности явного несоответствия регионального законодательства федеральному.
Реализуемая административная реформа, в первую очередь, должна затронуть территориальные органы Правительства, министерств и ведомств. Пр й этом «пересматривать следует не только и не столько их структуру и штаты, но -главным образом - функции органов власти» . Так, на прошедшем в феврале 2002 года семинаре под эгидой партии «Единая Россия» в рамках обсуждения проблем совершенствования структуры организации государственной власти высказывалось мнение относительно необходимости передачи федеральным округам некоторых функций российского Правительства. «Правительство одно не в состоянии управлять всей страной», - заявил Ю. Лужков. Он выступил с инициативой передать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах ряд «бюджетных функций», полномочий по социальной поддержке населения, а также по распределению трансфертов между регионами.
Начало процессу преобразований уже положило создание в стране системы федеральных округов, которые, по сути, являются межрегиональными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции, но на всей территории страны. Создание на их уровне окружных представительств федеральных министерств и ведомств позволяет выработать на основе накопленного опыта различных субъектов единый наиболее эффективный подход к решению проблем.
