Содержание к диссертации
Введение 3
ГЛАВА 1. МЕСТО ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНОГО
ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 12
1.1. Институт полномочного представителя Президента РФ
в системе органов государственной власти: понятие и основные черты 12
I -2. Причины и условия появления института полномочного
представителя Президента РФ в системе органов государственной власти...37
1.3. Проблемы правового регулирования института полномочных
представителей Президента РФ : 56
ГЛАВА 2, ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ
ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 62
2Л. Федеральные округа: понятие, сущность и особенности 62
2.2. Статус полномочного представителя Президента РФ
в федеральном округе 86
23. Компетенция полномочного представителя Президента РФ 95
2.4. Механизм реализации компетенции полномочного
представителя Президента РФ 103
ГЛАВА 3, АНАЛИЗ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ НА ПРИМЕРЕ УРАЛЬСКОГО
ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА 112
ЗЛ. Анализ деятельности полномочного представителя Президента РФ
в Уральском федеральном округе 112
3.2. Совершенствование и пути дальнейшего развития института
полномочного представителя Президента РФ 150
ЗАКЛЮЧЕНИЕ " 164
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 173
ПРИЛОЖЕНИЕ 191
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В настоящее время эффективность работы государственной власти по-прежнему оставляет желать лучшего. Это приводит к всевозможным социально-экономическим и политическим перекосам и, как следствие, ослаблению государства в целом. Таким образом, огромное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает жесткую вертикаль отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации,
Ни одно государство не может успешно функционировать 5^з устойчивой властной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов, базирующиеся на началах субординации, являются неотъемлемым признаком государства.
Особое место в этих отношениях принадлежит институту полномочного представителя Президента Российской Федерации на местах, который за двенадцать лет своего существования стал реальным механизмом по реализации основных задач политики Президента Российской Федерации.
В кризисные периоды полномочные представители способствуют проведению политики главы государства на соответствующих территориях Российской Федерации- В стабильные периоды институт полномочных представителей становится не только инструментом контроля, но и координации, анализа процессов, происходящих на территории федеративного государства. Полномочные представители способствуют разработке и реализации более взвешенных и целесообразных концепций развития субъектов Федерации.
Одним из первых шагов по укреплению вертикали исполнительной власти и основ федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России, Суть этого решения — не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали власти в
территориях- Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти1. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условии для упрочения федерализма ,
На сегодняшний день в целом завершилось организационное становление федеральных округов , Однако при этом сохраняется необходимость совершенствования нормативного регулирования деятельности полномочных представителей Президента в федеральном законодательстве для конкретизации места и роли рассматриваемого института в системе государственных органов, что и определяет актуальность выбранной для исследования темы.
До сих пор не удалось, на наш взгляд, четко определить как правовой статус полномочных представителей Президента, так и правовой режим федеральных округов.
Требует совершенствования и система контроля, прежде всего в регионах. Наряду с использованием ресурсов всех государственных контрольных органов страны главенствующая роль отводится президентскому контролю в целях обеспечения общефедеральных государственных интересов. Чем слабее государство, тем крепче должен быть контроль4.
Степень разработанности темы.
В связи с активно протекающими на протяжении последних трех лет процессами реформирования властной вертикали в Российской Федерации проблема правовой оценки статуса полномочного представителя Президента в федеральном округе, правового режима федерального округа, а также вопросы оптимизации юридической регламентации деятельности рассматриваемого
1 Послание Президента РФ Путина В. В. Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета.— 200Ь— 4 апр.
Послание Президента РФ Путина В. В, Федеральному Собранию РФ 8 июля 2000 г, «Какую Россию мы строим» // Российская газета.— 2000.— 11 июля.
3 Послание Президента РФ Пугина В. В. Федеральному Собранию Российской Федерации от IS апреля
2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» //Российская газета.— 2002.— 19 апр.
4 Золотарев И, А. Из истории государственного контроля в России 1892—1917 гг. // Контроллинг.— 1994,—
№2.—С. 26.
института обоснованно привлекали внимание многих ведущих ученых-юристов. Всестороннее раскрытие избранной для исследования темы сделало необходимым обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С. А. Авакьян, С, С, Алексеев, М. В, Багаай, Д. Н. Бахрах, А- А. Безруков, А. В- Безуглов, Н. А- Богданова, Н, А. Боброва, Н. С- Бондарь, R Ф. Васильев, Ю. А. Веденеев, Н, В, Витрук, И, В Выдрин, Б. П. Габричидзе, И. В. Гранкин, Ю. А. Дмитриев,
A. В. Зиновьев, Д. Л- Златопольский, Т, Д. Зражевская, А, И. Ким, С. Д. Князев,
Д, А. Ковачев, Ю. М. Козлов, Н. М. Колосова, С. А- Комаров, А. А. Кондрашев,
А- Н. Кокотов, Е. Н- Колюшин, В. Ф, Коток, И. А. Кравец, М, А- Краснов,
B, А- Кряжков, О. Е. Кутафин, В. А. Лебедев, А, И, Лукьянов, Е. А, Лукьянова,
В. О, Лучин, А. В. Лысенко, В, Н, Малько, М. Н. Марченко, О. О. Миронов,
М. А. Митюков, Н. А. Михалева, В, В. Невинский, В, С. Нерсесянц,
Л. А. Нуднснко, М И. Пискотин, А, Е. Постников, Б, А Страшун, Д. Л. Сурков,
Н- Н, Толмачева, Б, Н, Топорнин, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов,
И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е, Чиркин, К. Ф. Шеремет, Б, С. Эбзеев,
А. Ю. Якимов и многих других.
Вместе с тем следует отметить, что исследований, достаточно полно и подробно рассматривающих правовой статус полномочного представителя Президента в федеральном округе и правовой режим округов, до сих проведено не было. Лишь в 1998 п в кандидатской диссертации О- Ю- Кокуриной рассматривался правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации . Всестороннее исследование появления и развития, а также специфики правового статуса полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и его деятельности, по мнению диссертанта, требует теоретического осмысления и практического
Кокурина О. Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации: Автореф. дне..,. канд. юрид. наук.— М, 1998.
разрешения. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и месте полпредов в системе государственных органов, поиск путей
совершенствования их деятельности в целях укрепления властной вертикали, основ федерализма и обусловили выбор данной темы исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации правового статуса полномочного представителя Президента в субъекте, регионе РФ, федеральном округе и правового режима федеральных округов.
Предметом исследования является процесс становления и эволюция института полномочного представителя Президента РФ в субъекте, регионе Российской Федерации и федеральном округе и правовом режиме федеральных округов.
Цель исследования заключается в исследовании правового статуса полномочного представителя Президента Российской Федерации на разных этапах его развития и в разработке путей совершенствования рассматриваемого института. Достижению поставленной цели будет способствовать определение следующего круга задач:
1. определение места института представителя Президента РФ в системе
государствееных органов;
2. выявление особенностей становления института представителя
Президента в субъектах и регионах РФ;
выявление проблем правового регулирования института полномочного представителя Президента РФ;
исследование особенностей федеральных округов;
определение понятия правого статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
рассмотрение механизма реализации компетенции полномочного представителя Президента в федеральном округе;
проведение анализа деятельности полномочного представителя Президента в Уральском федеральном округе;
8- разработка рекомендаций по совершенствованию института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с учетом выявленной проблематики.
Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, указы и распоряжения Президента РФ, действующее федеральное и региональное законодательство.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в работе проведено исследование правового статуса полномочного представителя Президента РФ па всех этапах развития с момента его возникновения- Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах рассматривается как один из организационно-правовых институтов, способствующих взаимодействию РФ и ее субъектов, а также с точки зрения перспектив его развития. В диссертационном исследовании представлен проект Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», принятие которого, на наш взгляд, способно было бы повысить эффективность деятельности данного института и конкретизировать его место в системе органов государственной власти.
Положения, выносимые на защиту,
1. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе по выделенным нами признакам является государственным органом. Полномочный представитель Президента — это государственный орган, учрежденный Президентом РФ в целях обеспечения реализации совокупности своих конституционных полномочий в федеральном округе, части территории Российской Федерации с особым правовым режимом.
2. Отсутствие такого признака, как наличие государственно-властных
правотворческих полномочий, направленных вовне, позволяет отнести
институт полномочного представителя к группе государственных органов,
обладающих признаками органов государственной власти.Развивающийся, еще до конца не сложившийся институт полномочного представителя позволяет гибко меняться в соответствии с условиям его деятельности на соответствующей территории, а также более эффективно координировать деятельность территориальных органов федеральной исполнительной власти и обеспечивать их взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ. Полномочный представитель входит в состав Администрации Президента Российской Федерации, однако он непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.
Основными причинами появления нового института являются политическая нестабильность и оказавшийся неэффективным способ формирования исполнительной власти субъектов РФ.
Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе следует рассматривать как совокупность следующих элементов:
целевой блок (задачи);
компетенция (функции и полномочия);
организационный блок (порядок образования, роль и место в системе государственных органов);
— порядок назначения, замещения и отрешения от должности и
конституционно-правовая ответственность;— гарантии деятельности.
6. Правовой статус института полномочного представителя Президента
РФ нуждается в дальнейшем развитии. Статус полномочного представителя
Президента необходимо конкретизировать и утвердить в федеральном законе.7, Федеральный округ — это одна из форм организации работы территориальных органов федеральной исполнительной власти, охватывающий территорию нескольких субъектов Федерации. Создание федеральных округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ. В будущем на базе федеральных округов может начаться процесс объединения субъектов, учитывая, что подобные прецеденты уже имеют место в российской практике.
8- Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является переходом от двухзвенной (центр — субъект) к трехзвенной (центр — округ — субъект) структуре управления в системе исполнительной власти. Это позволит перенести решение многих проблем на уровень федерального округа без изменения конституционно-правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.
9. Институт полномочного представителя Президента прошел два этапа развития: полномочный представитель Президента РФ в субъекте и полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе (регионе).
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные рекомендации по совершенствованию института полномочного представителя Президента РФ нашли отражение в предлагаемом проекте Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и основаны на изучении практики деятельности полномочного представителя Президента РФ на примере Уральского федерального округа и могут использоваться в практической деятельности и в других округах РФ.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы
отражены в опубликованных автором работах и использованы при чтении спецкурса по теме «Государственные органы Российской Федерации»-
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения,
библиографического списка и приложения.
Похожие диссертации на Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя президента Российской Федерации в федеральном округе
