Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая сущность и эволюция института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - 14
1.1. Исторические корни и особенности института полномочных представителей Главы государства Российского на местах 14
1.2. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации 47
1.3. Конституционно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 67
Глава 2. Конституционно-правовые формы реализации статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 83
2.1. Правовой статус аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах я консультативно-совещательных органов при них 83
2.2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как субъекты правоохранительной деятельности 104
2.3. Организационно-правовые формы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов ... 130
2.4. Перспективные модели развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 141
Заключение 161
Список используемой литературы 164
Приложения 186
- Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации
- Конституционно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
- Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как субъекты правоохранительной деятельности
- Организационно-правовые формы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С момента образования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (далее полномочных представителей) прошло уже более десяти лет. Кризисная ситуация, вызвавшая необходимость принятия этого решения, качественно изменилась. В настоящее время данный институт функционирует в условиях стабилизации системы взаимоотношений федерального центра и субъектов, выстроенной вертикали органов государственной власти и управления РФ, высокого уровня доверия к главе государства. Вместе с тем, страна переживает определенные трудности, вызванные мировым экономическим кризисом, сохраняется угроза терроризма на Северном Кавказе.
Полномочные представители поэтапно реализуют свои задачи, определяемые главой государства: восстановление и обеспечение в стране законности, единого конституционного, правового и экономического пространства; обеспечение разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; содействия реализации национальных проектов и преодоление экономического кризиса. Помимо этого, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года №849, утверждающим Положение «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе»1 текущая деятельность полномочных представителей направлена и на решение иных, не менее важных задач: выполнение поручений Президента РФ по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства на местах; осуществление контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; проведение кадровой политики главы государства; информирование Президента РФ о положении дел в области обеспечения национальной безопасности, о политических, социально-экономических и иных процессах в федеральном округе. 1 СЗ РФ. 2000, N 20, ст. 2112; N 26, ст. 2748; N 38, ст. 3781; 2001, N 6, ст. 551; 2004, N 15, ст. 1395; N 41, ст. 4021; 2005, N 13, ст. 1135; 2008, N 16, ст. 1673; 2009, N 18, ст. 2222
Не случайно, поэтому в средствах массовой информации идет активное обсуждение вопросов деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Имеется значительное количество проблемных публикаций, также подготовленных и самими полномочными представителями.
В юридической литературе имеется немало трудов, посвященных исследованию отдельных аспектов функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вместе с тем системно, с учетом современного опыта функцрюнирования рассматриваемого института тема ранее не исследовалась. Предшествующие научные работы были выполнены на этапе становления рассматриваемого государственно-правового института без критического анализа издержек, проблем и перспектив его создания и функционирования; они не учитывают реалии сегодняшнего дня.
Как справедливо, на наш взгляд, отмечается в научной литературе и иных источниках, институт полномочных представителей во взаимодействии с иными органами государственной власти выполнил свое основное изначальное предназначение: не допустил развала страны, привел законодательство субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ, обеспечил реальную централизацию государственной власти и управления. Однако, разделяя идеи реформирования института полномочных представителей, автор априори не поддерживает предложения по его упразднению.
По мнению диссертанта, для нашей страны - федерации с республиканской формой правления, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является важным механизмом эффективного управления страной, отвечающим историческим традициям и специфики российского государства.
Следует признать, что правовой статус института весьма противоречив, поскольку он, являясь элементом реализации власти главы государства, не определен Конституцией Российской Федерации, где также не предусмотрено и наличие самих федеральных округов.
Одно только это обстоятельство требует тщательного критического осмысления исторической и государственно-правовой ценности накопленного опыта создания и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, оценки его легитимности и целесообразности сохранения (развития) с учетом достигнутых результатов, мнений экспертов-политологов, юристов и экономистов, населения России и мирового опыта. При необходимости - разработки конкретных научно-обоснованных рекомендаций и предложений, включая внесение соответствующих изменений и дополнений в законодательство.
Таким образом, вопросы совершенствования правовых основ института федеральных округов и полномочных представителей в них представляют как практический, так и теоретический интерес.
Изложенное, на наш взгляд, определяет актуальность, новизну и практическую значимость настоящей работы.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы обеспечения интересов федеральной государственной власти в субъектах РФ, в том числе через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ранее исследовались многими учеными, в том числе в трудах Ю.Е. Аврутина, С.А. Авакьяна, А.С. Автоно-мова, А.И. Багбы, В.М. Баранова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, С.Д. Валентея, Р.Ф. Васильева, Г.В. Вернадского, А.В. Гайды, Д. Градовского, И.Н. Глебова, Д.Л. Златопольского, И.Н. Зубова, В.Ю. Каткова, СВ. Кодана, Е.И. Козловой, О.Ю. Кокуриной, А. Д. Керимова, Н.М. Колосова, М.А. Краснова, О.В. Красных, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, А.А. Левандовского, И.В. Лексина, Е.А. Лукьяновой, В.А. Лысенко, В.Н. Лысенко, И.Ю. Макановой, Г.В. Мальцева, И.М. Мацкевича, Г.О. Матюшкина, Б.В. Межуева, СИ. Некрасова, Л.А. Окунькова О.В. Перепелицы,, А.С. Прудникова, Т.Н. Радько, А.А. Саурина, А.В. Семенова, И.В. Сыс- ковойДО.А. Тихомирова А.Г. Трифонова, В.И. Фадеева, А.Ю.Федорова, В.И. Червонюка, А.Г. Хабибуллина, Т.Я. Хабриевой, К.В. Черкасова, В.Н. Шарикова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и многих других.
В то же время в данных трудах не учитываются современные особенности организации и практической деятельности института полномочных представителей, новых векторов развития российской государственности, угроз и вызовов национальной безопасности страны и ее внутренней стабильности, изменившейся нормативно-правовой базе. По мнению диссертанта, нуждаются в корректировке традиционные оценки исторического и международного опыта обеспечения интересов государственной власти на местах.
Методологическая основа диссертационного исследования. Диссертант использовала общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ, синтез, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, логический, методы экспертных оценок, включенного и опосредованного наблюдения, аналитического толкования правовых норм.
Теоретическую основу исследования составили современные достижения науки конституционного права, которые имеют существенное значение для настоящего исследования. Диссертантом в работе были использованы результаты исследований в области политологии, социологии, теории управления, теории государства и права, административного, гражданского права, рассмотрены работы, в том числе диссертации и монографии отечественных и зарубежных ученых, государственных и политических деятелей, энциклопедические и хрестоматийные издания.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, федеральных, органов исполнительной власти и иных государственных органов, решения выс- ших судебных инстанций РФ, законодательство Российской империи и СССР.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляет статистический, аналитический и практический материал, полученный соискателем при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе. Исследованы архивные материалы аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе, информация других подразделений Администрации Президента РФ, в том числе стенограммы заседаний и совещаний различных государственных органов, нормативно-правовые акты органов государственной власти, управленческие документы, рекомендации экспертов, записи интернет-конференций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, материалы официальных интернет-сайтов федеральных государственных органов, в том числе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Также в работе использованы материалы, полученные в ходе интервью с заместителями полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе и начальниками департаментов аппарата полпреда
Объектом диссертационного исследования являются организация и функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их конституционно-правовое обеспечение.
Предметом исследования являются сущность, природа и становление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, их конституционно-правовой статус, практические формы его реализации и пути развития на современном этапе.
Цель диссертационного исследования - совершенствование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на основе разработки и внедрения комплекса научно- обоснованных предложений и рекомендаций по улучшению правовой базы исследуемого института и организации его функционирования.
Цель диссертационного исследования предопределяет необходимость постановки и решения следующих научно-исследовательских задач: -изучение российского исторического опыта взаимодействия центральной власти и местных властей, определение возможных форм центрального представительства на местах; —выявление предпосылок и условий становления института представительства центральной власти на местах; —критический, с учетом исторического отечественного и мирового опыта анализ существующих точек зрения на сущность, предназначение и правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выработка и аргументирование оригинальных авторских позиций по этому поводу; -определение места полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе органов государственной власти и управления, обоснование их производного характера от места Президента РФ в системе органов власти и управления Российской Федерации; -определение правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, выявление и исследование соотношения конституционных полномочий Президента РФ и направлений деятельности его полномочных представителей; -оценка результативности рассматриваемого института с опорой на эмпирические исследования, мнения экспертов, анализ документов и публикаций в средствах массовой информации; -исследование функционального предназначения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, разработка и обоснование перспективных моделей его развития, в том числе аргументирование комплекса научно-обоснованных рекомендаций и предложений, направленных на укрепление правоохранительной функции института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, включая антикоррупционную; -разработка и аргументация предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в авторских предложениях, направленных на совершенствование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в современных условиях.
В работе исследован комплекс проблемных вопросов, касающихся деятельности полномочных представителей, выявлены пробелы в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность полномочных представителей, в частности в диссертации впервые обоснованы и аргументированы конкретные предложения и рекомендации по реализации на практике принятых Государственной Думой РФ 22 января 2010 года поправок в ст.6 и 11 ФКЗ «О Правительстве РФ», ~ согласно которым в соответствии с указами Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ в. федеральных округах.
В исследовании предлагается ряд рекомендаций, направленных на оптимизацию правовой регламентации деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности особое внимание уделено четкости формулировок полномочий представителей Президента РФ, в том числе по вопросам взаимодействия полномочных представителей с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями; взаимодействия с правоохранительными органами.
Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» // РГ № 5098 от 1 февраля 2010 г.
Автор аргументировала собственные правовые позиции на место и роль полномочных представителей Президента РФ в системе органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также выявила проблемные аспекты взаимодействия полномочных представителей и органов государственной власти РФ и ее субъектов; правоохранительных органов.
Впервые на диссертационном уровне рассмотрена деятельность полномочных представителей Президента РФ в правоохранительной сфере, в частности сделан вывод о том, что на уровне федеральных округов полномочные представители Президента РФ обеспечивают проведение важных и эффективных антикризисных и антикоррупционных мер.
На основе всестороннего критического анализа эволюции института полномочных представителей в РФ диссертант обосновывает вывод о необходимости его сохранения и дальнейшего развития как действенного инструмента быстрого и гибкого реагирования главы государства на приоритетные задачи по формированию единого правового поля в Российской Федерации.
В работе доказывается, что имеющее место усиление роли института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах требует перераспределения функций внутри государственного аппарата - «из центра в округа», что исключит параллелизм и дублирование, позволит более эффективно проводить политику федерального центра на местах, особенно в условиях чрезвычайных ситуаций. В этом направлении автором выработаны и аргументированы конкретные предложения и рекомендации.
Новизна находит выражение и в основных положениях и рекомендациях, выносимых на защиту.
1. Создание института представительства центральной власти на местах, элементом которого является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, - закономерный процесс, характеризующий особенности российской государственности на протяжении всего пути ее исторического развития (включая дореволюционный, советский и современный периоды), обусловленный специфическими характеристиками конкретных территорий (в частности, с их удаленностью от центра), реализацией масштабных проектов, нестабильностью положения, требующих особых форм управления.
Обоснование конституционности создания института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Авторское определение федерального округа - как созданная главой государства в целях обеспечения исполнения своих конституционных полномочий система административно-территориального управления, во главе которой поставлены специально назначенные должностные лица - полномочные представители Президента РФ, действующие в составе его Администрации, не дублирующие и не подчиняющиеся органам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации. При этом сам полномочный представитель Президента РФ - назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны (в федеральном округе), в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации главой государства его конституционных полномочий.
В системе органов государственной власти и управления РФ полномочные представители Президента РФ в^ федеральных округах и их аппараты занимают особое место в качестве органов общей компетенции (вспомогательных структур) власти главы государства, целью создания и деятельности которых является обеспечение практической реализации основных задач и функций Президента РФ на территориях федеральных округов. Особенностью данных органов является отсутствие должной правовой регламентации структуры аппарата (при наличии только типовых организационно-штатных структур) и, следовательно, возможность их формирования полномочными представителями исходя из специфики федерального округа и комплекса за- дач, поставленных перед конкретным полномочным представителем Президентом РФ, что приводит к достаточной мобильности и гибкости структуры аппаратов, и, по мнению диссертанта, является положительным на современном этапе.
Обоснование необходимости внесения конкретных изменений и дополнений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах от 13 мая 2000 года, касающихся уточнения задач и функций полномочных представителей, в том числе в вопросах их участия в правоохранительной деятельности, в целях устранения несоответствия перечня функций полномочного представителя, установленного в вышеуказанном Положении и реального положения, которое полномочные представители занимают как неотъемлемые элементы антикризисного управления и общегосударственного механизма противодействия коррупции.
Предложение по объединению общественных приемных полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и общественных приемных Президента РФ в целях устранения дублирования работы данных структур и повышения эффективности их функционирования; в дальнейшем с перспективой в создания единых приемных руководства страны, в том числе с организацией их работы в дистанционном режиме.
Обоснование важности сохранения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, как незаменимого элемента обеспечения власти главы государства, доказавшего свою эффективность на практике (реализация поставленных Президентом РФ задач по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным; восстановлению и обеспечению в стране единого правового и экономического пространства; по преодолению кризиса власти и обеспечению разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и других) и необходимого инструмента для эффективного противодействия новым угрозам и вызовам российской государственности, в условиях реализуемой программы противодействия коррупции, усиления борьбы с организованной преступностью, нестабильной ситуации на Северном Кавказе и иных масштабных проблем.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные диссертантом положения и выводы, существенно расширяют и обновляют теоретические представления об институте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, содержат материал, который позволит формировать новые научные концепции в рамках науки отечественного конституционного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы в совершенствовании действующего законодательства. Положения и выводы диссертационного исследования могут применяться в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, их аппаратов и совещательных и консультативных органов при полномочных представителях; а также могут использоваться при разработке и преподавании курсов конституционного права России; в учебном процессе в качестве пособия при изучении организации и деятельности Президента РФ и его вспомогательных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность аппарата полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе. Материалы диссертации успешно используются в учебном процессе Смоленского филиала НОУ ВПО «Академия права и управления (институт)»;
Структура и объем диссертации. Структура работы подчинена логике исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в системе органов государственной власти и управления Российской Федерации
Как уже отмечалось выше, 13 мая 2000 года Указом Президента РФ №849, утверждающим Положение «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе» (далее Положение о полномочном представителе) институт полномочного представителя Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округа (далее полномочных представителей). Одновременно территория Российской Федерации была поделена на 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский (впоследствии переименованный в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. 19 января 2009 года, в соответствии с Указом Президента РФ, из Южного был выделен новый - Северо-Кавказский федеральный округ.89
Большинство исследователей в качестве основной предпосылки образования федеральных округов и полномочных представителей в них называют ослабление вертикали власти.90 Следует отметить, что, когда речь идет о вертикали власти, имеется в виду способность вышестоящих властных институтов оказывать результативное воздействие на нижестоящие институты власти.91 Вертикаль власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных и индивидуальных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения и как основа для предписании, адресуемых низовым звеньям.
Так, по данным Главного контрольного управления Президента РФ, из 172 прямых поручений главы государства в 1999-2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 269 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента России, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.
Как отмечает Г.О.Матюшкин, устойчивое функционирование вертикали власти возможно исключительно в управленческой системе, которая соответствует или не имеет существенных отклонений от закономерностей, которым подчиняется социальное управление. При этом, в модели государственного устройства Российской Федерации в конце 20 века такие отклонения существовали - был значительно снижен «порог управляемости».94 Возник управленческий разрыв между федеральными органами власти в субъектах РФ. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений. Сохранение подобной модели управления представляло опасность для целостности Российского государства
В числе основных причин образования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах можно назвать неэффективность деятельности и зависимость прежних полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ от руководителей субъектов Федерации. 5
Будет справедливым заметить, что неспособными обеспечивать реализацию положений Конституции РФ и федерального законодательство оказались и территориальные органы федеральной государственной власти (Прокуратура, МВД России, Минюст и другие), которые в отличие от полномочных представителей Президента в субъектах были наделены реальными властными полномочиями. Однако в сложившейся системе отношений политический вес региональных лидеров был настолько высок, что они не испытывали каких-либо проблем со стороны данных органов,96
Согласно теории управления и теории территориально-государственного строительства создание федеральных округов означало введение нового вспомогательного управленческого уровня, 7 что качественно изменило систему управления субъектами. Однако важно заметить, что, понятие федерального округа в Конституции РФ не закреплено. Соответственно, отсутствует и конституционно-правовое понятие института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а, следовательно, возникает вопрос о правомочности его создания и функционирования.
В юридической литературе на эти вопросы нет однозначного ответа, в том числе, высказываются точки зрения о неправомерности деления страны на федеральные округа и создания в них полномочных представителей.98
Так, в частности, по мнению А. Н. Медушевского «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты ..., управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе образовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления»99.
По нашему мнению, данную правовую дилемму следует рассмотреть с позиции углубленного анализа основополагающих положений Конституции РФ, в которой установлено, что Президент РФ: является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст.80); формирует Администрацию Президента РФ (п. «и» статьи 83); назначает и освобождает своих полномочных представителей (п. «к» статьи 83).
Конституция РФ изначально заложила для Президента РФ возможность исполнять свои конституционные обязанности как главы государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина не только лично, но и через своих полномочных представителей. Непосредственно из положений Конституции РФ следует, что институт полномочных представителей Президента РФ правомочен, является важной особенностью обеспечения и составным элементом конституционно-правового механизма реализации Президентом своих конституционных полномочий.
Что же касается правомерности образования федеральных округов, эту проблему можно рассматривать в нескольких аспектах. Так, в современной научной литературе, посвященной эффективности государственного управления, нередко критикуется многосубъектность РФ, а принятые руководством страны меры по созданию федеральных округов предлагается рассматривать как важный шаг к созданию на их основе новых субъектов РФ.
В контексте поставленного вопроса такой подход нам представляется недостаточно корректным. Да, образование федеральных округов можно рассматривать как некий этап изменения административно-территориального устройства РФ, однако такие изменения должны осуществляться в конституционном поле и отнюдь не по решению Президента РФ. В реалии же, создание федеральных округов не затрагивает административно-территориального устройства страны и не нарушает положений Конституции РФ.
Конституционно-правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
В своей деятельности полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе, в соответствии с п.З Положения «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвержденным Указом Президента РФ №849 от 13 мая 2000 г., руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ141.
Согласно п.1 Положения142, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе -федеральный государственный гражданский служащий, отнесенный к высшей группе должностей в Администрации Президента РФ категории «руководители»;143 федеральный государственный служащий, в соответствии с федеральным законом «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ144 - гражданин РФ, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Между тем, правовой статус государственного служащего — сложный комплексный институт, включающий в себя совокупность прав, обязанностей, ответственность, задачи, функции и другие составные части и признаки.
Права и обязанности государственных служащих делятся на общие, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей и должностные, которые определяют полномочия по конкретной должности. Последние для полномочных представителей, а также их задачи и функции устанавливаются Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.145 Задачи и функции полномочных представителей Президента РФ в феде ральном округе можно условно подразделить на несколько блоков. Г.О. Ма тюшкин, например, выделяет три таких блока: координирующий, контроль ный и представительский,146 О.Н Бирин - координирующий, контрольный и управленческий блоки.147 К.В. Черкасов основные направления работы пол номочных представителей Президента РФ в федеральных округах объединил в функциональные блоки: представительский, кадрово-наградной, социаль но-экономический, контрольно-координационный, информационно аналитический, отдельно выделена работа с обращениями граждан.
Нам представляется предпочтительней классификация, которую дала И.В. Сыскова, в совокупности определившая следующие основные направления деятельности полномочных представителей: организационно-координационное, контрольное, обеспечительное (кадровое) и отчетно-аналитическое149. Рассмотрим далее направления деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах более подробно.
Организационно-координационное направление (организация - совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого ; координировать — согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями15 ) связано с деятельностью данного должностного лица в сфере обеспечения согласованных действий федеральных, региональных и местных органов власти и управления в области реализации ими основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, включая их взаимодействие и координацию с ин-статутами гражданского общества на территории федеральных округов.
Данная задача соотносится и направлена на обеспечение реализации конституционного правомочия Президента РФ, закрепленного п.З статьи 80 Конституции России — определять в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях, полномочный представитель Президента: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России-ской Федерации, находящимися в пределах федерального округа. В научной литературе деятельность полномочного представителя Президента РФ по данному направлению вызывает многочисленные споры. Так, М.И. Вильчек считает, что «функция «координации» возникает только в условиях раскоординованности работы в регионах, прежде всего Правительства и его территориальных органов».154
Некоторые авторы высказывают сомнения в том, может ли полномочный представитель влиять каким-либо образом на деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти и насколько необходима эта «дублирующая» по отношению к функциям Правительства, а отчасти и к функциям руководства субъектов федерации деятельность.155
Действительно, в соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть является самостоятельной ветвью власти, что предполагает недопустимость вмешательства кого-либо в деятельность ее органов. По мнению А.В. Семенова, наделение полномочного представителя распорядительными функциями по отношению к федеральным органам исполнительной власти и их территориальным органам, по меньшей мере, спорно, точно так же, как любая степень подчиненности либо соподчинения органов исполнительной власти по отношению к полномочным представителям Президента.
В соответствии с ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ руководит работой федеральных органов государственной власти и контролирует их деятельность (ст. 12). Правительство РФ также координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и осуществляет контроль за их деятельностью (ст.ст. 43,44) в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти.157
Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как субъекты правоохранительной деятельности
Несмотря на то, что процесс организационно-управленческих и структурных изменений в правоохранительных органах имеет место, вопросы обеспечения эффективности их деятельности и ответственности сохранили свою актуальность. Реформирование российских правоохранительных органов, как известно, требует системного подхода и затрагивает социально-экономические, политические, технико-технологические, информационно-аналитические стороны данного вопроса. А, следовательно, в него объективно должны включиться все ветви власти и в первую очередь — президентской.
Несмотря на то, что в Положении о полномочном представителе Прези-дента" отдельно правоохранительная функция не выделяется, полномочные представители, реализуя представленные им полномочия, являются важным элементом механизма укрепления правопорядка в федеральных округах, а, следовательно, субъектами правоохранительной деятельности.
Перспектива качественного преобразования правоохранительных органов требует не очередных рутинных реформ в русле поиска избыточных, дублирующих и ненужных организационных экспериментов и кадровых перетрясок, и тем более не ликвидаторских сценариев; периодически озвучиваемых в СМИ. Необходима высокотехнологическая, информационно-аналитическая, инфраструктурная модернизация, в том числе модернизация всей системы управления кадрами и ведомственной системы образования. При этом очень важно сохранять существующие традиции и богатый исторический опыт правоохранительных органов.
Вопрос кадрового обеспечения правоохранительных органов, на наш взгляд, всегда выдвигался на первый план при решении задачи укрепления правопорядка в стране. Лозунг «Кадры решают все» не утратил своей актуальности. Имеющиеся кадры правоохранительной системы, по общепринятому мнению, характеризуются низким профессионализмом и высокой коррупционностью, без их оздоровления изменить систему невозможно.
Реализуя свои кадровые функции, полномочные представители согласовывают в федеральном округе: назначения на все ключевые посты руководителей федеральных, в том числе правоохранительных структур; представления о награждении государственными наградами, направляемые органами государственной власти субъекта РФ в федеральные органы государственной власти. Таким образом, без участия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах сегодня назначение и перемещение в правоохранительных органах невозможно. Важной задачей, стоящей перед ними, является обеспечение формирования кадрового резерва правоохранительных органов в целях своевременного и качественного комплектования должностей высшего начальствующего состава правоохранительных органов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 декабря 2008 года № 1734, кадровые резервы - это сформированные в установленном порядке группы граждан РФ, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на должности заместителей руководителей названных федеральных органов исполнительной власти, начальников (руководителей) и заместителей начальников (руководителей) подразделений их центральных аппаратов, начальников (руководителей) и заместителей начальников (руководителей) их территориальных органов, подлежащие замещению лицами высшего начальствующего состава, назначение на которые осуществляется Президентом РФ.228
На наш взгляд, ситуации включения кандидатов в федеральный кадровый резерв без согласования с полномочным представителем должны быть исключены. С этой целью необходимо внести изменения в Указ Президента РФ № 1734,229 дополнив его п. 6.1: «Списки кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы должны согласовываться с полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе».
В п.6 Положения о полномочном представителе," по нашему мнению, целесообразно включить следующую функцию: «согласовывает списки кандидатов на включение в федеральные кадровые резервы »
Целесообразно усилить роль полномочных представителей при разработке графиков ротации руководителей правоохранительных органов. Ротация кадров, т.е. перемещение специалистов или руководящих работников с одной должности на другую в пределах одной организации, является актуальной для России проблемой. Ротация руководящего состава имеет антикоррупционное значение, способствует приобретению знаний и навыков, связанных со спецификой деятельности различных подразделений.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в соответствии с Указом Президента РФ от 24.04.2004 г. № " являются членами Совета безопасности РФ - конституционного органа, осуществляющего подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития РФ, обеспечение безопасности жизненно важных интересов личности, общества и госуд ірства от внутренних и внешних угроз (обеспечение национальной безопасности), проведение единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.
Именно полномочные представители предоставляют Совету безопасности реальную информацию о положении дел в субъектах РФ, в том числе о деятельности учрежденных коллегий по безопасности, о планах работы по координации и взаимодействию территориальных силовых ведомств.
В этой связи вслед за задачами Совета безопасности в целом, задачами полномочных представителей в правоохранительной сфере являются: обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;
2) подготовка предложений Президенту РФ: по вопросам внутренней и внешней политики России в области обеспечения национальной безопасности; по координации деятельности органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности и др.
В сложившейся кризисной ситуации в ряде субъектов Федерации органы власти и управления не всегда справляются со своими непосредственными обязанностями. Об этом говорит Президент РФ отмечая, что ситуация на Северном Кавказе является одной их самых серьезных внутриполитических проблем нашей страны: «Террористические преступления ... дестабилизируют обстановку, мешают нормальному развитию экономики и социальной сферы ... Уровень коррупции, насилия, клановости беспрецедентен. ... Для успешного решения проблем ... должен быть человек, лично ответственный за положение дел в этом регионе... он должен обладать достаточными полномочиями для эффективной координации работ на данном направлении».233
Как следствие 19 января 2010 года Президентом РФ был подписан Указ о выделении из Южного федерального округа нового, восьмого Северо-Кавказского федерального округа.2 В соответствии с Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. N 83 впервые должность Заместителя Председателя Правительства РФ и должность полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе совмещаются."
Организационно-правовые формы взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами власти и управления Российской Федерации и ее субъектов
Задача формирования рациональной системы государственного управления для Российской Федерации всегда была сложной и значимой, что обусловлено рядом объективных и субъективных факторов, в том числе нередко возникающими конфликтами между государственными органами различных ветвей государственной власти, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Образование федеральных округов и создание полномочных представителей в них повлекло за собой изменение в системе территориальных органов федеральных органов государственной власти, а именно, учреждение и функционирование государственных органов на уровне федерального округа. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной властч на уровне федерального округа представляет собой горизонтальную деконцентрацию властных полномочий посредством оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, что оказало положительное влияние на эффективность их деятельности. .
На уровне федерального округа управленческую деятельность осуществляют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов Федерации. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ федеративное устройство России основано на единстве системы органов государственной власти. В то же время, в ч. 1 ст.77 Консти-туциг РФ отмечается, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.
Такое разграничение предполагает необходимость координации их дея-тельности. Согласимся с А.А. Алексеевым, который, говоря о разделении властей, отметил, что «...помимо такого разделения необходимо и ее сплочение. Нужна дополнительная стержневая структура, олицетворяющая единство и крепость власти... Президент РФ и должен стать «общенациональной объединяющей силой».270
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы государственной власти имеют право на создание своих территориальных органов и назшление соответствующих должностных лиц. При этом в Конституции РФ не указывается, в пределах какой территории они должны это делать.
Наибольшее количество территориальных органов государственной власти на уровне федерального округа - это органы исполнительным власти.271 Правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа производен от статуса федеральных органов исполнительной власти, структурными подразделениями которых они являются. Следовательно, их отношения строятся по схеме «орган - структурное подразделение органа».
Основы взаимодействия полномочных представителей главы государства с федеральными органами исполнительной власти устанавливаются, наряду с Положением о полномочном представителе, Постановлением Правительства от 12.08.2000 г. № 592,273 в соответствии с которым, в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти определены подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органор с полномочными представителями. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обязаны регулярно предоставлять полномочным представителям информацию о своей деятельности.
И. В. Сыскова выделяет три группы федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов исходя из способа их взаимодействия с полномочными представителями в соответствии со Схемой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12.08.2000 г. № 592).274
К первой группе относятся федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов (Федеральная таможенная служба, Министерство природных ресурсов России и др. ). Данные территориальные органы обеспечивают взаимодействие с полномочными представителями.
Наиболее многочисленной является вторая группа, к которой относятся федеї альные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов (Федеральная антимонопольная служба России, Федеральная налоговая служба Министерства финансов России, Министерство промышленности и энергетики России и т.д. ). На одно из территориальных подразделений федеральных ведомств в центре округа возлагаются сводно-аналитические, информационные, контрольные функции и ответственность за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями.
К третьей группе относятся федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также федеральные органы власти, не имеющие территориальных органов. (Федеральная служба по атомному надзору Министерства промышленности и энергетики, Министерство здравоохранения и социального развития и др.277). Взаимодействие этих органов исполнительной власти с полномочными представителями главы государства осуществляется на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов.
Данное постановление Правительства явилось основой для принятия федеральными органами исполнительной власти соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих взаимодействие с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Так, Министерством но налогам и сборам РФ (МНС) был издан приказ от 24 августа 2000 г. № БГ-3-20/307 «Об утверждении положения и типовой структуры межрегио 978 нальной инспекции МНС России по федеральному округу».
Аналогичный приказ был издан Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 1 декабря 2000 г. № 912 «О внесении изменений и дополнений в положение о территориальном управлении МАП России», который регламентировал порядок взаимодействия территориальных органов (управлений), расположенных в федеральных округах с полномочными представителями Президента РФ.
В эту схему не включены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. К ним относятся, например, МВД России, МЧС России, Министерство обороны, МИД России, Министерство юстиции, Совет Безопасности России и др. Структурные подразделения данных органов создавались в соответствии с Указами Президента РФ.
Так, указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»280 в системе министерства было предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены их основные задачи.
Также можно отметить Приказ Министра юстиции от 3 августа 2001 г №2859281 «Об утверждении положения о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу».
