Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальная служба – очень молодой институт российского права. В дореволюционный период он не успел сформироваться, а в советское время при реализации принципа «Вся власть – Советам!» он был невозможен.
Задача совершенствования управления в публичной сфере в настоящее время не может быть решена без соответствующего обеспечения. Это обеспечение, в том числе, требует эффективно действующего института муниципальной службы.
Создание института муниципальной службы стало возможным далеко не сразу даже после возрождения самостоятельности местного самоуправления. На первоначальном этапе не удалось четко отделить муниципальную службу от государственной. Не вполне успешным следует признать и опыт реализации Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Этот закон фактически не действовал во многих субъектах Российской Федерации.
Муниципальная реформа, начавшаяся в 2003 г. повлияла и институт службы в органах местного самоуправления. Взаимосвязь административной и муниципальной реформ особенно ярко проявляет себя на в отношении совершенствования института муниципальной службы.
Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 2010 г. отметил, что надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Подчеркиваю: каждодневных. Понимание того, что чиновники служат народу, а не "вершат его судьбы" - основа демократического устройства. Для гражданина государство - это чиновник, к которому он пришел на прием, судья, который принял решение по его делу, участковый или налоговый инспектор и любой из облеченных властью решать его проблемы. Деятельность всех должных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача - улучшать условия жизни людей.
Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа, являются приоритетными для муниципально-правовой науки.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные вопросы, связанные со становлением, развитием и пониманием института муниципальной службы, изучались в работах различных представителей наук теории государства и права, муниципального, конституционного и административного права - С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, Е.Г. Анимицы, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выдрина, В.Е. Гулиева, Ю.Д. Казанчева, А.Н. Кокотова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.В. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.В. Маклакова, С.А. Малько, Н.А. Михалёвой, И.В. Мухачева, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.С. Саломаткина, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, М.С. Трофимова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и некоторых других.
Степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика государственной службы, а рассмотрение муниципальной службы носит фрагментарный характер, касаясь лишь отдельных ее проблем, либо обращаясь исключительно к федеральному законодательству, не проводя анализ регионального опыта развития муниципальной службы.
Так, в диссертационном исследовании С.Е. Панова рассматриваются должностные лица государственной власти и местного самоуправления в целом; в работе С.Ю. Фабричного – проблемы теории и практики муниципальной службы в России в целом; в диссертации Т.З. Алиева – организация муниципальной службы в России.
В данном исследовании основное внимание уделено рассмотрению регионального аспекта развития муниципальной службы на примере Северо-Кавказского федерального округа. Обращается внимание и на то, что институт муниципальной службы включает нормы и конституционного, и муниципального, и административного, и трудового права. Диссертационное исследование в этой связи имеет комплексный характер.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования института муниципальной службы в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования являются конституционно-правовые основы муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие и место муниципальной службы в системе публичной службы в Российской Федерации;
- рассмотреть становление и развитие института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России в XVIII-XX веках;
- дать анализ системы принципов муниципальной службы в Российской Федерации;
- охарактеризовать состояние правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа;
- проанализировать проблемы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации;
- дать характеристику порядку прохождения муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых – специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного и муниципального права. Это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.А. Михалёвой, А.В. Мицкевича, И.В. Мухачева, В.С. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы в рассматриваемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
В качестве методологической основы исследования, использовались следующие общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, метафизический, формально-логический, структурно-функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой (синхронный и диахронный), формально-юридический, догматический, юридико-герменевтический, юридико-технический и другие.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых исследований проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Выявлены общие и особенные черты муниципальной и государственной гражданской службы в современных условиях. Предложено унифицировать государственную политику в области организации государственной гражданской и муниципальной службы.
Сформулировано авторское понятие и выявлена структура правового статуса муниципального служащего.
Предложена периодизация становления и развития института муниципальной службы в России.
Сформулированы предложения по совершенствованию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Муниципальную службу необходимо понимать в формальном и материальном смысле.
В материальном смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемую на постоянной основе в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности.
В формально-юридическом смысле муниципальная служба – это комплексный правовой институт, включающий нормы конституционного, муниципального, административного и трудового права, закрепляющие особенности и принципы муниципальной службы, правовой статус муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы.
Здесь также можно выделить объективную и субъективную составляющую данного понятия. Объективный аспект формально-юридического значения муниципальной службы – совокупность объективно существующих правовых норм, направленных на регулирование муниципальной службы.
Субъективный аспект формально-юридического значения муниципальной службы – субъективное право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе.
2. Муниципальная служба является органическим продолжением государственной гражданской службы, несмотря на юридическое обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти Российской Федерации. Свидетельством этого является то, что они:
- базируются на схожих, зачастую совпадающих правовых и организационных принципах;
- демонстрируют схожесть правового статуса государственного гражданского служащего и муниципального служащего
- связаны с обеспечением реализации властных полномочий соответствующих публично-правовых образований или юридических лиц публичного права;
- являются публичными институтами, которые используются для достижения общественного блага.
3. В настоящее время необходима выработка единого подхода на федеральном уровне к осуществлению государственной политики по отношению к таким видам публичной службы, как государственная гражданская служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба. Это потребует внесения изменений в нормативно-правовые акты, направленных на установления единых социальных стандартов (социальных гарантий, общего подхода к оплате труда, единого служебного стажа, единых ограничений) для публичных служащих, а также принятия Федеральной программы развития публичной службы в Российской Федерации, направленной на создание общих элементов управления публичной службой, создание системы кадровых резервов, основанных на принципе функционального и профессионального соответствия служащего должности.
4. Предложена классификация принципов муниципальной службы, включающая в себя три группы:
I. Общеправовые (Общие) принципы муниципальной службы.
II. Муниципально-самоуправленческие принципы.
III. Служебные принципы, включающая в себя три подгруппы:
-
Публично-властные;
-
Общеслужебные;
-
Служебно-трудовые.
5. Предлагается следующая периодизация развития института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России:
I. Дореволюционный период, который делится на два этапа: дореформенный этап – этап зарождения института службы в местных органах управления, сочетающих в себе государственное и общественное начало и пореформенный этап – развитие обособленного института службы в органах местного самоуправления.
II. Советский период, состоящий из государственно-бюрократического и партийно-бюрократического этапов.
III. Современный период, состоящий из переходного этапа – становления муниципальной службы Российской Федерации в 1991-2007 годах и современного этапа – с 2007 г. по настоящее время.
6. Под правовым статусом муниципального служащего необходимо понимать фактическое положение физического лица (гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина, между государством гражданства которого и Российской Федерацией заключен соответствующий правовой договор), замещающего должность муниципальной службы, в системе муниципальной службы и служебных отношений, урегулированное нормами муниципального права и других отраслей российского права.
Основными элементами правового статуса муниципального служащего являются права, обязанности, ограничения и запреты, гарантии реализации прав, ответственность. Права и обязанности муниципального служащего разделяются на следующие группы: личные, трудовые, профессиональные, дополнительные. Каждая группа прав и обязанностей конкретизирует правовой статус конкретного гражданина – муниципального служащего. Ограничения, запреты и ответственность не имеют такой спецификой.
7. Существенным недостатком правового регулирования института муниципальной службы в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа, необходимо считать тот факт, что в законодательных актах, а также в уставах муниципальных образований не закрепляются права и обязанности муниципальных служащих. По нашему мнению, гарантирования прав и закрепления обязанностей служащих только в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» недостаточно, так как муниципальная служба имеет существенную региональную специфику и законами субъектов Федерации служащим должны предоставляться дополнительные права, гарантии и устанавливаться обязанности, как это сделано, например, в законах Республики Дагестан и Чеченской Республики.
8. Исходя из структуры построения статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», гарантии, установленные для муниципальных служащих на федеральном, региональном и местном уровнях можно разделить на следующие группы по степени их значимости:
- гарантии реализации трудовых прав
- гарантии реализации социальных прав;
- гарантии реализации личных прав.
В законах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, и уставах муниципальных образований дополнительные гарантии реализации прав муниципальных служащих закрепляются достаточно редко, а закрепленные можно отнести гарантиям реализации социальных прав.
9. Регламентация ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, в законах субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа основывается не только на нормах Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», но положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», что существенным образом дополняет правовой статус муниципального служащего.
10. Предлагается статью 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» дополнить указанием на то, что гражданин, замещавший должности муниципальной службы в течение двух лет не может замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципального служащего.
110. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поступлению на муниципальную службу, организации и проведению конкурса на замещение должности муниципальной службы, заключению трудового контракта с муниципальным служащим, аттестации муниципальным служащих, повышению квалификации и профессиональной переподготовки служащих, применению поощрений и взысканий на муниципальной службе, предоставлению ежегодного отпуска и иных дополнительных оплачиваемых отпусков, завершению муниципальной службы, в том числе в связи с расторжением трудового договора, необходимо объединять в правовой подинститут прохождения муниципальной службы Российской Федерации.
12. Предлагается, чтобы муниципальные служащие, должности которых относятся к высшим должностям муниципальной службы, при заключении контракта приносили присягу.
13. Несмотря на наличие в законах субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа о муниципальной службе норм об аттестации служащих и принятых вместе с ними положений о проведении процедуры аттестации, необходимо принятие специальных законодательных актов, посвященных непосредственно регулированию вопросов организации и проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы.
14. Предлагается внести в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» норму о том, что, если близкие родственники муниципального служащего занимают руководящие должности в коммерческих организациях, то этим организациям запрещено заключать договоры на продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг для соответствующего муниципального образования и органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Авторская концепция способствуют всестороннему и полному пониманию сущности муниципальной службы. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию муниципальной службы. Предложены конкретные меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики. Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курсов по конституционному (государственному) праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву, административному праву и дисциплинам специализации государственно-правового цикла.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 10 публикациях автора, из них 3 – в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс Ставропольского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы.
