Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Генезис института представительства главы российского государства в административно территориальных образованиях 18
1. История становления института представителей главы государства в административно-территориальных образованиях в дореволюционной России 18
2. Эволюция института представителей Президента РФ в административно-территориальных образованиях 43
3. Теоретико-правовые основы реформирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе 64
ГЛАВА II. Институт полномочных представителей президента РФ в Федеральных округах: конституционно-правовые основы деятельности 96
1. Правовая природа и основы учреждения института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 96
2. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: задачи, функции и полномочия 129
3. Контрольные функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 153
Заключение 171
Список использованной литературы
- Эволюция института представителей Президента РФ в административно-территориальных образованиях
- Теоретико-правовые основы реформирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе
- Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: задачи, функции и полномочия
- Контрольные функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
Эволюция института представителей Президента РФ в административно-территориальных образованиях
Среди наиболее противоречивых атрибутов российской государственности на настоящем этапе развития занимает особое место институт представительства органов центральной государственной власти, и в первую очередь -представительство главы государства на местах в административно-территориальных образованиях. Конституцией Российской Федерации предусмотрены значительные полномочия главы государства как гаранта государственного единства. Обеспечивая верховенство Основного Закона на всей территории страны, Президент РФ гарантирует воплощение в жизнь одной из фундаментальных целей, закрепленных в преамбуле федеральной Конституции, -сохранение исторически сложившегося государственного единства России1.
Полномочные представители Президента РФ в федеральном округе, являясь элементом «вертикали власти», занимают одно из наиболее значимых мест в механизме государства, способствуя реализации конституционных полномочий Президента в сфере охраны государственного единства и функционирования всей системы органов государственной власти. В истории российской государственности уже имелся схожий институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе институт, с которым можно провести аналогию . Речь идет об институте генерал-губернаторов, оставившем заметный след в истории российской государственности.
С момента образования государственности на Руси укрепление власти великих киевских князей, олицетворяющих центральное государственное управление, происходило на фоне его синтеза с существовавшими родоплеменными системами управления. На тот момент основным фактором, децентрализующим управление центральной власти, являлись сепаратистские действия местных князей. Впоследствии институт местных князей ликвидируется и постепенно вводится традиционная для этого этапа развития государства практика «посаждения» на княжение в других городах Киевской Руси князей киевской великокняжеской династии — Рюриковичей, которые, как правило, приходились сыновьями, внуками великим киевским князьям и по сути своей являлись представителями центральной государственной власти на местах. Как мы знаем, эта система не оправдала себя и привела впоследствии к феодальной раздробленности на Руси.
Наряду с «посаждением» в системе территориального управления широко практиковалась практика назначений бояр на «кормление». «Кормленщики» по своей сути являлись наместниками князей, осуществлявшими контроль над вверенной им территорией в административной, фискальной и судебной сферах. Финансирование «кормленщиков» и их аппаратов осуществлялось за счет средств, собранных с населения, проживающего на подчиненной им территории. В целом, систему территориального управления на Руси в допетровскую эпоху можно характеризовать как довольно сложную и запутанную. Для осуществления власти на местах центр использовал разные способы и принципы властвования. Административно-территориальное деление и местное управление определялось экономическим и демографическим потенциалом региона, историческим наследием (принадлежностью региона к определенному княжеству).
Губная и земская реформы Ивана IV заменили на некоторых частях государства систему кормлений на выборное самоуправление, но в целом это не изменило обстановки, так как реформа реализовывалась точечно, а на приграничных территориях Московского царства учреждалась должность воеводы, выполнявшего в уезде военные, административные, фискальные и судебные функции. Главным результатом преобразований Ивана IV в системе местной власти стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства3.
При царствовании Михаила Романова институт воеводства выходит за рамки приграничных районов и получает повсеместное распространение. Это было вызвано необходимостью большей централизации государства в целях преодоления последствий Смуты и попыткой удовлетворить потребность государства в более эффективных и оперативных способах территориального управления. Необходимо отметить, что институт воеводства подразумевал осуществление управления в интересах центральной власти - монарха, однако недостаточное правовое оформление статуса воевод, круга их полномочий зачастую приводило к злоупотреблениям и упущениям в делах. В этот же период создаются разряды - административно-территориальные единицы, вычленение которых шло по военному признаку, что по своей природе напоминает нам существующие в настоящее время военные округа.
Очевидно, что на протяжении XVII в. преобразования в сфере территориального управления шли по принципу соединения в одном органе, должностном лице широкого круга полномочий. Отраслевой принцип управления территориями отвергался.
К петровскому времени относится одна из наиболее радикальных реформ в истории России - реформа административно-территориального управления. Она имела два основных направления: изменение системы центральных и местных учреждений, с одной стороны, структуры и численности состава аппарата управления - с другой4. В результате реформы были образованы губернии.
Этот принцип территориального деления не привнес ничего принципиально нового в систему административно-территориального деления. Объясняется это тем, что основанием для деления на губернии так же был выбран военный критерий. По этому поводу С.Ф. Платонов отмечает: «... под давлением военных нужд Петр спешно совершил ряд нововведений, которые разрушали по частям старые московские порядки»5.
Главным функциональным предназначением губерний было обеспечение военных нужд, значительно возросших в царствование Петра I. На губернию ложилось бремя содержания расположившихся в ее границах военных подразделений6. Военная обусловленность возникновения губерний косвенно подтверждается и тем, что, как правило, губернии возглавлялись генералами. Созданную Петром І в 1708 году систему губерний нельзя охарактеризовать однородной в полном смысле этого слова. «Порубежными и знатными», как, например, Азовской и Санкт-Петербургской (Ингерманландской) управляли генерал-губернаторы, менее знатными - губернаторы и даже вице-губернаторы , при этом существенных различий в их правовых статусах не существовало. Особость положения указанных губерний объяснялась их близостью к границам, стратегической важностью.
Теоретико-правовые основы реформирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе
Учрежденный институт не был по своей правовой природе однороден и включал в себя представительства Президента РСФСР в республиках и представителей на местах. Дифференциация по кругу полномочий и функциям была связана с правовой природой субъекта, в котором осуществлялось представительство. В субъектах Федерации - республиках были учреждены представительства Президента РСФСР, на которые возлагалось обеспечение взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР. Представительства Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР возглавлялись соответствующими постоянными представителями Президента РСФСР. В других административно-территориальных образованиях были учреждены представители на местах.
На представителей на местах было возложено осуществление координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР и соответствующих краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда. Представители входили в состав Контрольного управления Администрации Президента РСФСР. Также на представительства и представителей Президента РСФСР возлагалась обязанность выполнять поручения Президента. Но в целом, полномочия учрежденных органов не нашли исчерпывающей детализации в этом документе.
Суть отличия представительств в республиках от представителей на местах, на первый взгляд, заключалась в том, что представительства обеспечивали взаимодействие высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР, а представители на местах осуществляли координацию деятельности органов исполнительной власти РСФСР и соответствующих субъектов. Для разграничения этих понятий необходимо обратиться к теории административного права. «Координационная деятельность, являясь одним из основных проявлений государственно-управленческой деятельности, имеет своим назначением обеспечение эффективного взаимодействия сферы государственного управления»64. Как мы видим из определения, суть различия - в использованной
терминологии при описании одного и того же явления, то есть принципиального отличия в правовом статусе представителей и представительств в положениях Указов не существовало.
В целях устранения неопределенности в правовом статусе представительств и представителей были изданы Распоряжение Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. № 33-РП «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде» и Распоряжение Президента РСФСР от 2 сентября 1991г. № 34-РП «Об утверждении временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР»65.
На представительства Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР возлагалось обеспечение взаимодействия Президента РСФСР, высших исполнительных органов государственной власти РСФСР с должностными лицами и органами государственной власти и управления республик в составе РСФСР; во взаимодействии с органами государственной власти и управления республик в составе РСФСР оказание содействия в реализации решений Президента РСФСР на соответствующих территориях. Постоянный представитель Президента РСФСР в республике в составе РСФСР не имел право занимать никакие другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях.
Определенную неясность в правовой статус представительств Президента РСФСР в республиках вносило положение ст. 3 Распоряжения, в которой было определено, что Представительства Президента РСФСР действуют в соответствии с Конституцией РСФСР, законодательством РСФСР, Конституцией и законодательством республики в составе РСФСР по месту нахождения. Это означало, что правовой статус Представительств в различных республиках
Федерации мог быть различен. По сути, это положение в части того, что Представительства Президента РСФСР действуют в соответствии с законодательством республики в составе РСФСР, явилось вынужденной уступкой органам государственной власти республик в составе РСФСР.
Представители Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах РСФСР, городах Москве и Ленинграде в соответствии с Распоряжением66: представляли Президента РСФСР в отношениях с представительными и исполнительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами; обеспечивали взаимодействие Президента РСФСР с должностными лицами, с представительными и исполнительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда; содействовали в реализации решений Президента РСФСР на соответствующих территориях; организовывали контроль за выполнением органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда решений высших органов государственной власти и управления РСФСР; вносили обязательные к рассмотрению представления в органы государственной власти и управления краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда в случае принятия ими актов, противоречащих законодательству РСФСР, либо нарушающих хозяйственные связи, ущемляющие конституционные права и свободы граждан; осуществляли по поручению Президента РСФСР отдельные полномочия органов государственного управления РСФСР на территории краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда; участвовали в работе органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда; вносили Президенту РСФСР предложения по приостановлению актов органов исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда в случае нарушения законодательства РСФСР и мотивированные предложения по отстранению от исполнения обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР в случае нарушения ими законодательства РСФСР.
Нельзя не заметить внутреннюю противоречивость Распоряжения Президента РСФСР «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде». Так, представители были вправе участвовать в работе органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, городов Москвы и Ленинграда и это право входило в противоречие с установленным этим же документом запретом на вмешательство представителей в деятельность органов государственной власти и управления. Таким образом, противоречивость наличествовала и в правовом статусе представителей. Отметим, что запрет на вмешательство в деятельность органов государственной власти и управления, издание распоряжений, обязательных для исполнения на соответствующей территории был общей чертой правового статуса представителей и представительств.
Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: задачи, функции и полномочия
Отметим, что многие неопределенности в правовом статусе полномочных представителей Президента Российской Федерации вызваны существующими неопределенностями в правовом статусе главы государства. К слову, А.Н. Николенко в своем исследовании практики реализации принципа единства и разделения властей выявила проблему неопределенности статуса главы государства и его положения в системе разделения властей165.
Если в ранее действовавшей Конституции РСФСР166 было четко определено, что Президент РСФСР является главой исполнительной власти, то в настоящей Конституции такого положения мы не находим. Мысленно представляя существование такого положения, в соответствии с которым Президент является главой исполнительной власти в Российской Федерации (то есть, если бы формально было бы закреплено такое положение), и, накладывая на это положения действующей Конституции в части правомочия федеральных органов исполнительной власти по созданию для осуществления своих полномочий территориальных органов и назначению соответствующих лиц, то мы бы обоснованно могли считать полномочных представителей Президента Российской Федерации своего рода территориальными органами Президента Российской Федерации, учреждение которых предопределено Конституцией. Отсутствие подобного положения приводит к многочисленным спорам относительно легальности не только порядка их образования, но и вообще существования.
В этой связи необходимо отметить, что «основополагающий характер Конституции РФ заключается в том, что она регулирует наиболее важные общественные отношения, является базой движения общества по пути исторического прогресса. Кроме того, данная черта Конституции проявляется и в том, что конституционное регулирование носит обобщающий характер. Его задачи - во-первых, раскрыть и закрепить самое главное в общественных отношениях; во-вторых, использовать минимум норм для этого; в-третьих, в отобранных нормах ясно и четко отразить суть общественных отношений, чтобы эти нормы давали направление и определяли принципиальное содержание их последующей регламентации в актах текущего законодательства»167.
К числу юридических свойств конституции относится и то, что она является базой текущего законодательства, определяет его характер. «Текущее законодательство развивает предписания Конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании различных общественных отношений»168. Положения Конституции закрепляют институт полномочных представителей Президента Российской Федерации субинститутом которого являются, как мы убедились, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе. Однако какой-либо достаточной детализации относительно правового статуса полномочных представителей Президента РФ Конституция не содержит.
Как известно, институт полномочного представителя Президента в федеральном округе в его современном состоянии есть результат преобразования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. «Необходимость изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами федерации не вызывала сомнения, поскольку они формировались в сложных политических обстоятельствах начала 1990-х годов, когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание федерации. Этой же задаче подчинялись основные нормативные правовые акты, предопределившие дальнейшее развитие федеративных отношений, и, прежде всего договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г.»169.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим правовой статус полномочного представителя является Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», утвердивший Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (далее - Положение). В соответствии с ним полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и закономерно возникает вопрос о легальности этого Указа как источника права.
Пункт «к» ст. 83 Конституции РФ закрепляет полномочие Президента РФ по назначению и освобождению от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации. Однако, относительно того в какие органы или территориальные образования могут назначаться Президентом полномочные представители Конституция РФ указания не содержит, что наталкивает на мысль о дискреционности этого полномочия Президента, то есть оставленного законодателем на усмотрение Президента РФ. Отметим, что подобный подход к установлению компетенций государственных органов не является какой-то исключительной мерой, более того, дискреционные полномочия являются неотъемлемой частью публичной правоприменительной деятельности любого государства. Дискреционность позволяет правоприменителю осуществлять управленческие воздействия дифференцировано, то есть учитывая различия и особенности конкретных дел, действовать соразмерно сложившейся обстановке.
Разумеется, Конституция, как Основной Закон страны, не может быть исчерпывающим нормативным документом, ведь ее суть заключается в фиксации основ, которые находят свою детализацию в текущем законодательстве. По этому поводу М.А. Лапина и К.В. Прохоров указывают, что «территория в пункте «к» статьи 83 Конституции РФ не оговаривается, а, следовательно, ничего не противоречит праву Президента РФ создавать еще одну систему округов, подобно округам судебным, военным или пограничным» .
При реализации своих дискреционных полномочий, определении содержания принимаемых управленческих решений, Президент РФ должен исходить из текущих потребностей государства. Между тем, очевидно, что всякое усмотрение имеет свои разумные пределы, которые могут быть четко определены или вытекать из норм действующего законодательства.
Статья 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации, среди прочего, находятся: федеративное устройство, территория Российской Федерации и формирование федеральных органов государственной власти, а в соответствии с п. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Здесь необходимо вспомнить, что под федеративным устройством понимается способ территориальной организации федерации, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федеративного государства с федеральными органами власти, а также субъектов между собой.
Контрольные функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах
Как справедливо указывает К.В. Черкасов, среди основных задач, функций и прав полномочных представителей особое практическое значение приобретают их контрольные полномочия, без должного осуществления которых значительно повысить результативность деятельности государственного аппарата вряд ли представляется возможным264. Именно необходимость осуществления контроля над органами государственной власти в субъектах России в неспокойное для страны время предопределило учреждение рассматриваемого института. Контрольные полномочия, в силу их особой важности, по-нашему мнению, заслуживают отдельного рассмотрения.
Необходимость создания федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти следовала из интересов сохранения единства государства265. Значимость контрольных функций полномочных представителей обусловлена федеративной природой России и необходимостью разрешения проблем, препятствующих установлению и укреплению единого правового пространства.
Проблемы правового регулирования федеративных отношений, которые напрямую зависят от качества принимаемых субъектами Российской Федерации нормативно-правовых актов, детерминированы тем, что обладая широкими правами в области законодательства, республики, края, области, автономные округа зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и её субъектов266.
В соответствии с Положением полномочный представитель организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.
A.M. Тарасов указывает, что «в осуществлении контрольной деятельности за исполнительной властью, включая правоохранительные органы, реально действующая система координации и взаимодействия контрольных органов в стране не сформирована. Существует скорее совокупность автономно действующих контрольных органов и их подразделений и определенный массив нормативных правовых актов. Вышесказанное означает, что система взаимодействия контрольных институтов в России нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании, включая создание единого координирующего центра»267. Существует мнение, что президентская власть, обеспечивающая централизацию контрольно-управленческих функций государства, призвана иметь системный характер268. Нельзя не согласиться с этой точкой зрения, поскольку только единство действий, их согласованность способны качественно повысить результативность контрольной деятельности.
Организация контроля подразумевает широкий спектр действий: инициирование и координация контрольных мероприятий, создание необходимых условий для их осуществления. В данной ситуации обратимся к научным разработкам Ю.А. Тихомирова, который в своем фундаментальном труде, посвященном теории компетенции, обозначает полномочие по организации, то есть деятельности по созданию условий, поддержанию, стимулированию в качестве властного269, и здесь можно согласиться с мнением К.В. Черкасова, который указывает, что применительно к компетенции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах можно говорить о властности, но не тождественной подчиненности270.
«Полномочия Президента как главы государства, закрепленные Конституцией (ст. 80), а также Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 32), фактически предопределяют целесообразность координации именно Президентом всех государственных контрольных органов. Наличие функции по организации контроля позволяет использовать ресурс всех государственных контрольных органов страны в целях обеспечения общефедеральных государственных интересов и символизирует главенствующую роль президентского контроля»271.
Однако здесь мы так же сталкиваемся с проблемой нечеткой формулировки функции: в Положении указано, что полномочный представитель организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе, что не предполагает осуществления контроля самим полномочным представителем. Представляется важным уяснение наличия собственно контрольных полномочий у полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
В соответствии с Положением полномочный представитель вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Если нарушения допущены территориальными органами федерального органа исполнительной власти, полномочный представитель вправе внести в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о применении мер дисциплинарного взыскания к руководству территориальных органов, что является по своему характеру контрольным полномочием, поскольку «контрольные органы имеют право ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях» . Сказанное подтверждает наличие собственно контрольных полномочий и соответственно контрольных функций у полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Целью контрольной деятельности полномочных представителей является оценка обоснованности и эффективности принятых органами власти управленческих решений, оценка их результатов. Именно в процессе контроля может быть установлено соответствие достигнутого поставленным задачам. Кроме того, в содержание контроля входит, среди прочего, принятие мер по предотвращению нарушений законности, пресечению противоправной деятельности273.
