Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование и развитие института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе .
1. История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 18
2. Трансформация института полномочного представителя Президента Российской Федерации в условиях укрепления российской государственности 52
Глава 2. Правовой статус, организация и обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе .
1. Задачи, функции и права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 77
2. Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе 133
Заключение 159
Список нормативных актов и использованной научной литературы 177
- История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
- Трансформация института полномочного представителя Президента Российской Федерации в условиях укрепления российской государственности
- Задачи, функции и права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
- Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Введение к работе
В 2000 году в качестве стратегической задачи Президент России определил укрепление государства в лице всех институтов и на всех уровнях власти. Без решения этой ключевой задачи России не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Поэтому создание четко работающей исполнительной вертикали, действенной судебной системы и укрепление правовой дисциплины стали основными целями государственного строительства. В ряду предпринятых главой государства мер было создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Целью преобразования института полномочного представителя Президента РФ в регионе в институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе стало обеспечение реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
На данном этапе развития России происходит поиск оптимального сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов, муниципалитетов. В этой связи фактор приближения федеральной власти к региональным, каковым явился институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.
Институт полномочного представителя Президента РФ существует уже более 12 лет, институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе - 4 года. Таким образом, в настоящее время уже имеется возможность проанализировать и обобщить накопившийся опыт работы полномочных представителей Президента РФ и сделать определенные выводы, рекомендации, касающиеся необходимости и эффективности рассматривае-
4 мого института, выявления наиболее оптимальных форм его организации и деятельности, выработки механизмов взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями.
В диссертационной работе поставлена задача показать развитие института, способствующего реализации функций главы государства на территории субъектов Российской Федерации путем анализа становления и развития правового статуса полномочных представителей Президента РФ в динамике вплоть до представителей главы государства в федеральных округах. Процесс возникновения, становления и развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе происходит в определенных исторических условиях, связанных с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов и проводимой в настоящее время административной реформой. В этой связи, автор учитывает новеллы, вытекающие из Указов Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314, «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 года № 400 и «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 06 апреля 2004 года № 490, существенно изменивших структуры федеральных органов власти, Администрации Президента РФ, и затронувших институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Актуальность темы диссертационного исследования связана с тем, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах так или иначе задействованы практически во всех основных процессах, происходящих в настоящее время в России. Это и процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, и процесс разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, и проведение су-
5 дебной реформы, и построение гражданского общества, и проведение инновационной политики и т.д.
Немногочисленность и противоречивость комплексных научных разработок по теме диссертационного исследования затрудняет процесс осмысления опыта деятельности полномочных представителей Президента РФ в целом и в федеральных округах в частности, вьывление наиболее серьезных проблем, определение возможных перспектив. Диссертационное исследование затрагивает многие нерешенные и проблемные вопросы, касающиеся деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это и недостаточность законодательной основы, и нечеткость отдельных полномочий представителей Президента в федеральных округах, и отсутствие регламентации форм взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, общественными организациями, и отсутствие единого мнения о месте и роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в современной России.
Степень научной разработанности темы исследования.
В последние годы, в связи с новым этапом развития российского федерализма, проблемы представления федеральных интересов в субъектах Российской Федерации, взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти, оптимального баланса общегосударственных интересов и интересов субъектов федерации, находятся под пристальным вниманием российских ученых и политиков. В научном обороте, применительно к данной проблематике, используются работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. В этой связи следует отметить большой вклад правоведов XIX века, среди которых особо выделяется А. Д. Градовский, всесторонне проанализировавший практику наместничества, генерал-губернаторства в Рос-
сийской империи1.
Отдельные аспекты данной проблематики затрагиваются в трудах современных ученых С.А.Авакьяна, А. С. Автономова, Г.В. Атаманчука, А. Н. Аринина, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, С.Д.Валентея, Р.Ф.Васильева, Г.В.Вернадского, Д.Л. Златопольского, Е.И.Козловой, Д.А. Керимова, Н.М. Колосова, М. А. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, А.А.Левандовского, И.В.Лексина, Е.А.Лукьяновой, Г.В. Мальцева, Б.Межуева, С. И. Некрасова, Л.А.Окунькова, Н.И.Палиенко, Т.Н.Радько, Ю.А.Тихомирова, И.А. Умновой (Конюховой), Т.М.Шамбы, Д.Ю.Шапсугова, Б.С.Эбзеева и др.
Несмотря на возрастающее значение и важность вопросов теории и практики деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, их теоретическая разработка и анализ в научной литературе носят эпизодический характер. Проблемы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации рассматривались лишь в отдельных работах, и то, как правило, в первую очередь в контексте актуальных проблем развития российской государственности. Среди таковых можно отметить диссертационные исследования О. Ю. Кокуриной, О. В. Красных, И. Ю. Макановой и К. В. Черкасова.
В политологическом аспекте некоторые проблемы исследуемой темы были проанализированы в трудах Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф., В. Н. Лысенко, А. Л. Чечевишникова и др. Аналогичные попытки предпринимались и Е. С. Кузнецовым, С. А. Цыпляевым, которые являлись в свое время полномочными представителями Президента РФ в регионах. Но, в связи с основным акцентом на политические аспекты развития института представительства, за пределами остались правовые проблемы рассматриваемого института.
Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России//Соб. соч. в 9-ти тт. Т. 1. СПб., 1899. С. 299 - 338.
Отдельные аспекты избранной проблематики исследования нашли отражение в диссертационных исследованиях Радченко В. И., Хутинаева И. Д., занимавшихся изучением института Президента Российской Федерации.
В настоящее время накоплен определенный опыт фрагментарных исследований по отдельным вопросам, касающимся института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Основная часть этих исследований носит оперативный характер и посвящена отдельным сферам деятельности нового института государственного управления2. Ряд научных статей посвящен историческим предпосылкам возникновения института полномочного представителя Президента РФ. Немногочисленные научные публикации посвящены вопросам изменения задач и функций конкретных министерств и ведомств в связи с созданием федеральных округов и института полномочного представителя Президента РФ .
В то же время функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе комплексно почти не рассматривалось. Не исследовались и организационные основы деятельности полномочных представителей Президента.
В рамках настоящего исследования углубленного анализа и осмысления требуют также взаимодействие полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами государственной власти и местного
2 См.: Алаев Э. Федеральные округа - новации в территориальном статусе
России // Федерализм. - 2000. - № 4. - С. 169 - 182; Захаров А.А. «Исполни
тельный федерализм» в современной России//Полис- 2001.- № 4.- С. 122 -
131; Капустина Л.М. Эволюция отношений центра и регионов Рос-
сии//Регион.- 2001.- № 3.- С. 35-43; Корепанов Е. Наука в федеральных ок-
ругах//Федерализм.- 2001.- № 3.- С. 83 - 98; Крохмаль В.В. О программе раз
вития Южного федерального округа «Юг России» //Федеративные отноше
ния и региональная социально-экономическая политика.- 2001,- № 10.- С. 3 -
5; Некрасов СИ. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской
власти/УЖурнал российского права.- 2001.- № 11.- С. 18 - 24.
3 См., например, Земскова А. Укрепление федеральных начал в руководстве
МВД//Российская юстиция.- 2002.- № 2.- С. 52; Капитонова Ю.В. Федераль
ный округ: координация деятельности правоохранительных органов по борь
бе с преступностью//Журнал российского права.- 2002.- № 1.- С. 66 - 69.
8 самоуправления, общественными организациями.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, связанные со становлением, функционированием и развитием института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как формы приближения федеральной власти к субъектам федерации, способствующей реализации полномочий главы государства и направленной на укрепление вертикали власти.
Предметом диссертационного исследования является эволюция развития, функциональное содержание, организационные основы института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, определение места данного института во взаимодействии с органами государственной власти и перспективы его дальнейшего развития.
Целъю диссертационного исследования, исходя из актуальности темы и принимая во внимание ее недостаточную изученность, является комплексный анализ условий, закономерностей и противоречий формирования, становления и функционального содержания института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в динамике. Поставленная цель предполагает установление места и роли института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации, а также определение путей его дальнейшего развития.
Цели определили постановку и решение следующих задач, посредством которых они реализуются:
изучить российский исторический опыт усиления вертикали власти с помощью сходных по функциям государственно-правовых институтов, в частности, посредством рассмотрения эволюции института генерал-губернатора;
исследовать историко-правовые предпосылки формирования и развития института полномочного представителя Президента РФ, выделить его сущностные характеристики, исходя из действующего законодательства Рос-
9 сийской Федерации и предполагаемых перспектив развития провести его классификацию на основе сравнительного анализа, и дать определение понятию «полномочный представитель Президента РФ»;
проанализировать трансформацию рассматриваемого института, а именно становление института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, и существенность в правовом отношении влияния фактора изменения территории, определяющей сферу деятельности полномочного представителя Президента РФ: от региона - к федеральному округу;
выявить соотношение конституционных полномочий Президента РФ с задачами и функциями его полномочных представителей в федеральных округах, обеспечивающих реализацию главой государства этих полномочий;
провести комплексный анализ функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на основе нормативной базы и обобщенной практики их деятельности, выявить противоречия правового регулирования деятельности и организации работы полномочных представителей Президента в федеральных округах;
выявить механизм взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами государственной власти РФ и субъектов, органами местного самоуправления, направленного на обеспечение согласования и баланса общегосударственных интересов и региональной самостоятельности;
рассмотреть организационные основы и обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, обобщить структуру их аппаратов;
выявить роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в обеспечении единого правового и экономического пространства, содействии процессу разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, административной реформе, проведении инновационной политики как показатель необходимости и эффективности их
10 деятельности и ориентир для внесения необходимых изменений в их правовой статус;
- раскрыть возможные перспективы института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе работы над диссертационным исследованием использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-юридический. Большую помощь оказало обращение к институциональному и программно-целевому подходам. Эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования вышеуказанных проблем.
Правовая специфика и широкий аспект исследования потребовали обращения к теории и истории права и государства, конституционному, административному и другим отраслям права. В реализации целей и задач диссертации автор опирался на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Из зарубежных авторов, чьи идеи повлияли на формирование концепции диссертации, следует назвать Г. Еллинека, Р. Давида.
Особое значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы круглых столов и парламентских слушаний по проблемам федерализма в России, всероссийских конференций. Наряду с этим, в диссертации представлены материалы, опубликованные в последние годы в средствах массовой информации.
Эмпирической базой исследования послужили материалы, полученные при изучении практической работы полномочных представителей Президента в федеральных округах и других структурных подразделениях Администрации Президента Российской Федерации. Использованы также мате-
риалы, опубликованные в центральной и региональной периодической печати.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили документы Съездов народных депутатов, сессий Верховных Советов Российской Федерации, на которых обсуждались вопросы, связанные с функционированием института полномочного представителя Президента РФ, документы совещаний, организованных Администрацией Президента РФ, официальные материалы органов государственной власти и местного самоуправления.
Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Большой массив материалов составили выступления в прессе самих полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в которых они анализировали итоги своей работы, права и обязанности во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, текущее федеральное законодательство, иные нормативные правовые акты РФ и ее субъектов. Широко использовались указы и распоряжения Президента, так как этими нормативными актами в основном регламентируется деятельность полномочных представителей Президента РФ. Особое внимание уделялось ежегодным Посланиям Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Научная новизна исследования состоит в проведении комплексного анализа возникновения, становления, функционирования и развития института полномочного представителя Президента в динамике с точки зрения нормативного анализа юридической формы и правового содержания данного института как одной из структур, способствующей реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.
Настоящая работа является одним из первых исследований, в котором анализируются исторические и теоретические предпосылки реорганизации института полномочного представителя Президента с точки зрения измене-
12 ния фактора территориального признака (от региона к федеральному округу), изложен авторский взгляд на функциональное содержание деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в их взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации.
В диссертационном исследовании представлен ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, обладающих элементами новизны, которые выносятся на защиту:
1. Глубокий историко-правовой анализ и сопоставление института пол
номочного представителя Президента РФ в федеральном округе с институ
том генерал-губернатора в дореволюционной Российской Империи позволяет
сделать вывод о некоторой функциональной аналогии этих институтов. Рас
сматриваемые институты обладают чрезвычайным, временным характером,
поскольку проявляются в наиболее сложные для страны периоды реформ,
народных волнений, революций, что свидетельствует об эффективности и
необходимости института представителя главы Российского государства в
экстремальных условиях.
Недостаточно четкое нормативное определение полномочий генерал-губернаторов и представителей Президента России, как правило, становилось предметом политических конфликтов. По сравнению со всеми другими институтами конституционного права, одной из характерных черт рассматриваемых институтов является элемент их личной связи с главой государства (императором, Президентом).
Вместе с тем, нельзя говорить о полной аналогии институтов: институт генерал-губернатора функционировал в унитарном государстве, предполагая децентрализацию управления, институт полномочного представителя Президента РФ функционирует в федеративном государстве в целях укрепления вертикали власти.
2. Развитие института полномочного представителя Президента можно
условно разделить на два основных этапа: возникновение и становление ин
ститута (с августа 1991 г. по 12 декабря 1993 г.) и развитие рассматриваемого
13 института после его конституционного оформления (с 12 декабря 1993 года по настоящее время). Со времени упоминания института представителей Президента РФ в п. «к» статьи 83 Конституции РФ 1993 года, его развитие шло по трем направлениям, которые условно можно назвать «территориальным» (в субъектах федерации - в регионах - в федеральных округах), «отраслевым» (в федеральных органах государственной власти) и «специальным» (спецпредставители Президента РФ). Предложенная автором классификация полномочных представителей Президента РФ, с одной стороны, подчеркивает их общность как института, содействующего обеспечению реализации конституционных полномочий главы государства, а с другой стороны, позволяет выявить различия в их правовом статусе. На основе выявленных сущностных характеристик института полномочного представителя Президента РФ, автором дано определение понятия «полномочный представитель Президента РФ».
3. Трансформация «территориального» направления института полномочного представителя Президента РФ, а именно становление института полномочного представителя Президента в федеральном округе была обусловлена конкретными историческими, социально-политическими причинами развития государства, а ее сущность состоит в укрупнении структур президентской вертикали. Конституционность созданного института, имея в виду фактор изменения территории, ограничивающей сферу деятельности полномочного представителя Президента РФ от региона к федеральному округу, не вызывает сомнений. Федеральный округ - не укрупненная единица административно-территориального деления, а территория, в пределах которой полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию главой государства своих полномочий. Федеральные округа могут стать в дальнейшем вехой в процессе укрупнения субъектов РФ, но не до рамок ныне существующих федеральных округов, а, например, в рамках ликвидации так называемых матрешечных субъектов РФ.
14 4. Анализ правовой базы рассматриваемого института свидетельствует о целесообразности внесения некоторых дополнений в положение, регламентирующее деятельность полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, а именно, включение в него норм, регламентирующих обязанности, основания ответственности и закрепляющих формы контроля за полномочным представителем Президента РФ. Принятие федерального закона о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не представляется необходимым.
5. На основе нормативной базы и обобщенной практики показано соотношение конституционных полномочий Президента Российской Федерации с задачами и функциями его полномочных представителей в федеральных округах, обеспечивающих реализацию главой государства этих полномочий, в этой связи раскрыт элемент поручительства как функции полномочного представителя. Функциональное содержание института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе проанализировано путем синтеза его задач, функций, прав и обязанностей и представлено в виде основных направлений его деятельности: организационно-кординационного, контрольного, обеспечительного (кадрового) и отчетно-аналитического.
6. В свете проводимой административной реформы, с учетом новелл, вытекающих из Указов Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314, «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 года № 400 и «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 06 апреля 2004 года № 490, видится возможной некоторая корректировка организационных основ и обеспечения деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Представлена обобщенная структура аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, проанализирована деятельность главных федеральных инспекторов, обобщена практика функционирования совещатель-
15 ных и консультативных органов, общественных приемных при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах.
7. Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе задействован практически во всех основных происходящих в России процессах: восстановлении единого правового и экономического пространства страны, разграничении компетенции федеральных и региональных органов власти, административной и судебной реформах, построении гражданского общества, реализации кадровой и проведении инновационной политики и других. В результате деятельности полномочных представителей в федеральных округах удалось добиться изменения целеполагания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти - они стали отстаивать интересы федерального центра в субъектах федерации. Через полномочных представителей Президента РФ налажена связь главы государства с регионами, что позволяет руководству страны иметь объективную информацию по всему спектру проблем в режиме реального времени. Рассматриваемый институт является, во-первых, дополнительным инструментом анализа со стороны президентской вертикали для обобщения предложений по выработке стратегии, по разработке модельных экспериментов, во-вторых, способствует реализации на региональном уровне разработок, являющихся стратегическими для Президента и Правительства и, в-третьих, содействует процессу сближения потребностей и ресурсов регионов и политики центра.
8. Дальнейшее развитие института полномочного представителя Президента в федеральном округе будет зависеть, во-первых, от характера складывающегося в стране политического режима. Во-вторых, деятельность института обусловлена недееспособностью ряда государственных органов и отсутствием гражданского общества, развитых правовых институтов и политического плюрализма. В ближайшей перспективе контрольная функция отойдет к тем органам, в ведении которых она должна находиться (органы прокуратуры, Счетная палата). Посредством института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе налажены коммуникационные ка-
налы федерального центра с субъектами федерации, которые позволяют адекватно реагировать на «региональные вызовы». По мере нахождения оптимального для России баланса централизации и децентрализации, деятельность представителей Президента в федеральных округах, скорее всего, будет минимизирована и сведена к координации общефедеральных программ. Наиболее реальной перспективой развития института видится вариант, при котором полномочные представители Президента в федеральных округах в стабильные периоды - это инструмент контроля, координации, анализа происходящих в округах процессов, в кризисные периоды - инструмент проведения директив главы государства.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется его ориентированием на решение актуальных проблем конституционного и административного права. В исследовании содержатся предложения, рекомендации, выводы, которые могут быть использованы в процессе дальнейшей оптимизации взаимодействия федеральной и регио-нальнА^юивжнвйположения диссертационного исследования позволили более четко определить функциональное содержание института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в современных условиях: уточнить место и роль данного института в системе государственного механизма России, выявить основные тенденции его развития.
Предложенные в исследовании рекомендации могут быть использованы в работе различных структурных подразделений Администрации Президента РФ.
Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, найти применение в преподавании конституционного и административного права, а также спецкурсов в рамках указанных дисциплин, при подготовке учебно-методических пособий.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе участия автора в общероссийской научно-практической конференции «10 лет Конституции России в зеркале юридической науки и практи-
17 ки», проходившей в Москве (МГУ им. М. В. Ломоносова) 18-19 декабря 2003 года, основные идеи отражены в авторских публикациях.
Диссертант принимал участие в разработке ряда предложений, вносимых аппаратом полномочного представителя Президента в Центральном федеральном округе в комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, по вопросам деятельности института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Использован материал, собранный автором в аппарате полномочного представителя Президента РФ Центрального федерального округа.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, содержащие четыре параграфа, заключение, список нормативных правовых актов и использованной научной литературы.
История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Нередко в юридической литературе в качестве прообраза института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе называют институт генерал-губернатора, существовавший в императорской России в XVIII-XIX в.в.. Закономерен вопрос, а есть ли основание для отсылки к практике одного из политических институтов Российской империи, применим ли исторический опыт XVIII и частично XIX в. к современной России? Между тем, для научного осмысления процесса становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации необходимо рассмотреть эволюцию этого института в широком историческом контексте, что поможет также почерпнуть полезную информацию для современного процесса государственного строительства.
В истории России и зарубежных стран наблюдается широкий диапазон различных форм обеспечения функций центральной государственной власти на местах5. В дореволюционной России это и воеводы, и местные уездные начальники, и посадники и волостели (местные органы управления, состоявшие на государственной службе и выполнявшие в рамках города или села административно-распорядительные функции), и наместники отдельных территорий с «особым управлением» (наделенные всеми административно-распорядительными полномочиями, например, на территории Польского государства, Кавказа), и губернаторы (представители государственной власти -администраторы губерний), и генерал губернаторы6.
Однако анализировать исторический опыт всех вышеперечисленных государственных учреждений в данной работе не представляется возможным. Поэтому целесообразнее проследить развитие наиболее сопоставимого из них с точки зрения функционального назначения с институтом полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе - с генерал-губернаторством.
Генерал-губернаторство было установлено императрицей Екатериной II в 1775 г. и, как институт императорской России, представляло собой интересную попытку отделить в системе местной власти функции надзора от административного управления, а также «общий государственный (политический) надзор от местного»7.
Генерал-губернаторы Екатерины II, обладая возможностью непосредственно обращаться к императору с докладом, стали главным передаточным звеном механизма прямой связи центра (императрицы) и регионов - должны были осуществлять «общее наблюдение за администрацией и сословиями, сообразно видам высшего правительства». Законодательство налагало на них обязанности «попечения об исполнении законов» , а не непосредственное административное руководство, возложенное на губернаторов9. Генерал-губернатор наблюдал за сбором податей и рекрутскими наборами, боролся с волокитой местных властей, отвечал за благоустройство вверенной территории. Подчеркивалась именно надзорная функция, прямое вмешательство в губернские дела допускалось в целях пресечения «всякого рода злоупотреблений», «роскоши и расточительства, обуздания жестокости». Как реальная власть генерал-губернаторы должны были проявлять себя в случае народных волнений. По словам Г. В. Вернадского, признавалось возможное вмешательство генерал-губернаторов в сферы суда и администрации10. Генерал-губернатор мог самостоятельно отменить распоряжение губернатора, имел право возбуждать преследования и утверждать приговор по уголовным делам. Генерал-губернатор становился начальником полиции, командовал местным гарнизоном и войсками.
Однако ограничения подобных вмешательств реально не гарантировались и на практике местные власти попадали в полную зависимость от подобранных императрицей энергичных и деятельных генерал-губернаторов, которые, при ее безоговорочном доверии к ним, были совершенно бесконтрольны (надзор Сената над ними носил формальный характер). Они и стали реально управлять регионами, превратив губернские учреждения в исполнительные органы при себе11. Генерал-губернаторство, отмечал А. Д. Градов-ский , было опасно развитием центробежных тенденций , и, доставшись в наследство Павлу I с всевластными наместниками, которые не были обязаны ему своими прерогативами и, соответственно, были свободны от многих неформальных обязательств, было им упразднено в большинстве центрально-русских областей к 1797 году.
Институт генерал-губернаторов должен был компенсировать слабость и ненадежность связей между центром и регионами, где уже действовала созданная Екатериной II логично организованная, разветвленная, но не связанная воедино с центральными органами управления, система управления на местах. «Как и всякая чрезвычайщина, генерал-губернаторское правление выглядело временной мерой - вплоть до создания единой «линейной системы» органов управления, опирающейся на твердое основание положительных законов»14. Подобная система была создана во время правления Александра I (в 1802 г. вышло два указа об учреждении министерств и о правах Сената15), делая генерал-губернаторов лишним звеном в системе управления.
Возможно недоверие к новой системе управления явилось причиной сохранения Александром I института генерал-губернаторов16 - был предложен проект реорганизации института, предусматривавший создание 12 на-местничеств (по 3-5 губерний в каждом). М.М.Сперанский, поддерживавший проект, предлагал считать генерал-губернатора действующим на месте министерством, принадлежащим к общему министерскому составу, к Сенату: «таким образом министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам»17. Оппонент проекта - министр финансов того времени Д.А.Гурьев предложил оставить за генерал-губернаторами надзор за местными властями, лишив их возможности контролировать действия администрации, и возложив на них ответственность за «попущение в молчании невзыскание неправильного распорядка или исполнения» .
Трансформация института полномочного представителя Президента Российской Федерации в условиях укрепления российской государственности
Многие правоведы отмечают, что в 90-х годах 20 века перед Россией остро встала проблема сохранения целостности государства73. Как пишет А. Федоров, основанием процесса усиленной правовой суверенизации российских регионов и ослабления федерального центра явилась та политика, которая доминировала в конце 1980-х - начале 1990-х годов: берите столько суверенитета, сколько сможете. Однако, зачастую проблема «развала России» была больше лозунгом, под которым решались совсем иные вопросы. Проблема, скорее, была в другом. В стране никак не могли сложиться нормальные федеративные отношения, что начало пагубно сказываться, прежде всего, на экономическом развитии России, и не давало возможности проводить сколь либо осмысленную политику на этом направлении в общефедеральном масштабе74.
Федеральный центр крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции, отнесенные Конституцией к исключительному ведению федерации, большинство регионов было просто не способно самостоятельно реа-лизовывать взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов (за счет большого числа объектов управления - и кадров, и самих субъектов Федерации) не позволяло эффективно контролировать исполнение решений . Назрела острая необходимость наведения порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнями власти, поскольку отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводило к большим экономическим и социальным потерям.
За пределами столицы объекты, находящиеся в федеральной собственности, в лучшем случае, управлялись отдельными ведомствами, чей интерес далеко не всегда совпадал с общегосударственным. Тем не менее, федерального органа, который взял бы на себя надзор и координацию управления федеральным имуществом на местах, не существовало. Трансферты из федерального бюджета на оплату труда работникам бюджетной сферы неизвестно каким образом исчезали в том или ином регионе, не дойдя до адресата. Отсутствовал и федеральный орган, который мог бы взять на себя координацию деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти76.
Особая опасность состояла в том, что эти тенденции зачастую были закреплены законодательно, в конституциях и уставах субъектов Федерации, в договорах о разграничении полномочий между центром и субъектами федерации. Даже святая святых Конституции - права и свободы гражданина, предусмотренные основным законом политические, экономические, социальные гарантии прав и свобод человека - в разных уголках страны трактовались неодинаково и выполнялись в разном объеме. Вспомнить хотя бы пресловутую проблему прописки, право на бесплатную медицинскую помощь, самоуправное введение не предусмотренных Конституцией ряда цензов, прежде всего языкового, ограничивающих право граждан, особенно не принадлежащих к титульной национальности, занимать выборные государственные должности.
Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, так как в таких условиях становились принципиально невозможными нормальное функционирование политиче ских институтов и институтов гражданского общества, честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала.
Единое правовое и экономическое пространство страны было подорвано. Доходило до того, что налагался запрет на вывоз за пределы региона зерна или сливочного масла. Внутри России стали проявляться самоизолированные территории. Они нарушили не только единое общероссийское экономическое пространство, но и межрегиональное. Например, пытались строить рядом два международных аэропорта - в Челябинске и Екатеринбурге, выпускали трамваи в двух соседних областях. Были надежды, что с этой региональной координацией можно справиться через межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, возникшие в начале 90-х годов - «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Северный Кавказ», «Большая Волга» и др. В общих чертах деятельность таких ассоциаций регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» , который не дал того потенциала, который мог и должен был дать. Ассоциации все больше превращались в формально действующие организации, - принимаемые ими на заседаниях решения не влияли на решения Правительства РФ.
В 2000 году в качестве стратегической задачи Президентом России В. Путиным определил укрепление государства в лице всех институтов и на всех уровнях власти. Без решения этой ключевой проблемы России не достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере. Поэтому создание четко работающей исполнительной вертикали, укрепление правовой дисциплины и действенной судебной системы стали основными целями государственного строительства. Именно здесь сердцевина механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан. В ряду мер, предпринятых с целью создания прочной федерации, а, следовательно, и сильного государства стало учреждение в стране института полномочного представителя Президента в федеральном округе.
Итак, Указом Президента Российской Федерации № 849от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в фе дералъном округе» институт полномочного представителя Президента РФ в регионе был преобразован в институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Был утвержден перечень федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский (впоследствии переименованный Указом Президента от 21 июня 2000 г. № 1149 в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
Следует отметить, что цели данного Указа расширены, по сравнению с целями, преследовавшимися Указом Президента РФ 1997 года о полномоч-ном представителе Президента в регионе РФ . Целями трансформации института полномочного представителя Президента РФ являются обеспечение реализации Президентом своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной (ранее только исполнительной) власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений (ранее только указов и распоряжений Президента РФ). По сравнению с Указом 1997 года более четко прослеживаются основные функции полномочных представителей: организационная, контрольная, обеспечительная и отчетно-аналитическая.
Задачи, функции и права полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
С правовой точки зрения понятие статуса должностного лица может быть выражено, прежде всего, через его компетенцию - совокупность полномочий по предметам ведения, отраженных в Конституции России, законодательстве РФ и ее субъектов. Характеристика, данная полномочным представителям Президента в федеральных округах в параграфе 1.2. настоящей работы, обобщенно определяет их функциональное назначение. Полная же характеристика может быть дана с учетом их правового статуса. Содержание правового статуса полномочного представителя Президента в федеральном округе воплощается, прежде всего, в совокупности его прав и обязанностей, функций и задач. При этом если функции и задачи свидетельствуют об основных направлениях его деятельности, то права и обязанности (полномочия) - об их правовых возможностях по реализации этой деятельности.
Этимологическое значение слова задача обозначает: «во-первых, то, что предложено для выполнения, решения; то, что дано, требует разрешения; во-вторых, цель, к которой стремятся, которой хотят достичь; в-третьих, вопрос, требующий нахождения решения по известным данным с соблюдением известных условий»125.
Применительно к государственной службе задачи представляют собой цели, достижения которых орган или должностное лицо должны добиваться всей своей деятельностью126. Все органы вместе взятые призваны обеспечить решение задач, стоящих перед государством. В целом эти задачи отражают различные аспекты: политический, экономический, гуманитарный, социальный, межнациональных отношений, национальной безопасности и т.д.
Для полного осмысления задач, стоящих перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, представляется возможным рассмотреть их в широком и узком смысле. Широкий смысл охватывает те задачи, которые стоят перед всей государственной службой Российской Федерации. Для понимания задач, стоящих перед полномочными представителями Президента в федеральных округах в узком смысле, необходимо обратиться к вышеупомянутому Положению о них.
Поскольку задачи государственной службы Российской Федерации -более крупная научно-теоретическая категория, задачи полномочных представителей Президента в федеральных округах в узком и широком смысле, соотносятся как часть с целым. Таким образом, государственная служба полномочных представителей Президента в федеральных округах несет на себе оттенок тех задач, которые в целом характеризуют государственную службу Российской Федерации.
Воплощение всех задач органов и должностных лиц государства в жизнь строится на законодательной базе, сформированной на основе Конституции России. Федеральный закон «О системе государственной службы Рос-сийской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ не приводит перечня задач, стоящих перед государственной службой. Но, исходя из содержания Конституции России и представленных в юридической научной литературе положений, к задачам государственной службы Российской Федерации в целом можно отнести: - признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;79 - обеспечение государственного суверенитета, конституционного строя, целостности и неприкосновенности территории; - создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в социальном государстве, где гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; - осуществление государственно-служебных отношений на основе единства системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в России; - выполнение государственно-служебных отношений в условиях идеологического многообразия, когда никакая идеология, религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, где общественные объединения равны перед законом; - постоянное совершенствование деятельности государственных служащих на основе: мощной правовой базы, состоящей из общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; научной организации т руда и внедрения прогрессивных методов решения управленческих задач; применение электронно-вычислительных средств; создание модели непрерывного повышения профессионального уровня государственных служащих .
Задачи полномочных представителей Президента в федеральных округах как входящих в состав Администрации Президента РФ отражены в Указе Президента «Об утверждении положения об Администрации Президента»129. На основании п. 4 Положения, полномочные представители главы государства в федеральных округах призваны действовать в целях обеспечения реализации Президентом своих конституционных полномочий: реализации Президентом функций гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина; принятия Президентом России мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определения главой государства основных направлений внутренней и внешней политики государства; руководства Президентом внешней политикой Российской Федерации; решения Президентом России относящихся к его ведению кадровых вопросов; обеспечения главой государства согласованного функционирования органов государственной власти и иных возложенных на него полномочий.
В. И. Филатов отмечает контрольно-политический характер задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: «такой круг задач представляется вполне логичным и корреспондируется с конституционными функциями Президента России, который не является главой исполнительной власти и не руководит реализацией социально-экономической политики, хотя и отвечает за ее формирование в рамках определения долго- срочных целей развития государства» .
Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Государственная служба - это один из ключевых конституционных институтов. Это многоаспектное, многогранное правовое явление, имеющее органические взаимосвязи в первую очередь с тремя фундаментальными правовыми отраслями - конституционным, административным и трудовым правом, а также с рядом других отраслей российского права. Эффективность государственной службы обеспечивается разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их структурных подразделений, оптимизацией и стабилизацией государственных органов и их аппаратов.
Полномочный представитель Президента в федеральном округе размещается в центре федерального округа. Соответственно центрами федеральных округов являются следующие города: Москва (Центральный), Санкт-Петербург (Северо-Западный), Ростов-на-Дону (Южный), Нижний Новгород (Приволжский), Екатеринбург (Уральский), Новосибирск (Сибирский), Хабаровск (Дальневосточный). Над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается флаг. В рабочем кабинете представителя главы государства помещаются Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ.
Положение о полномочном представителе Президента в федеральном округе, некоторые нормативные правовые акты, документы, принятые самим полномочными представителями, определили организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом РФ. Прежде всего, при осуществлении деятельности полномочные представители Президента в федеральных округах и их аппараты активно взаимодействуют с различными подразделениями Администрации главы государства. И это относится не только к Контрольному управлению Президента РФ, о котором речь шла при анализе контрольного направления деятельности полномочных представителей в федеральных округах.
Основные задачи Государственно-правового управления209 Президента РФ связаны, прежде всего, с правовым обеспечением деятельности главы государства по реализации его конституционных полномочий и правовым обеспечением деятельности Администрации Президента210. Полномочные представители Президента в федеральных округах часто обращаются в это управление напрямую либо посредством Главы Администрации со своими предложениями и вопросами. Так, например, в соответствии с поручением Главы Администрации, Государственно-правовым управлением рассматривались вопросы об определении статуса главного федерального инспектора в субъекте РФ, предложения представителей главы государства, касающиеся уточнений, изменений и дополнений Положения о полномочном представителе Президента в федеральном округе, в частности, по вопросу о порядке согласования кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих.
В обязанности руководителя Управления информационного и доку-ментационного обеспечения Президента211 входит оказание помощи полномочным представителям Президента в федеральных округах в информационном обеспечении их деятельности. Обращая внимание на необходимость информационной поддержки такого направления деятельности полпредов как приведение региональных правовых актов в соответствие Конституции и законам Российской Федерации, С. Ястржембский отмечает: «есть десятки, сотни случаев, когда внутренние акты субъектов РФ входили в прямое противоречие с федеральным законодательством. Работа проделана огромная, но, к сожалению, не все в России знают об этом. До 30% населения, судя по результатам социологических опросов, не совсем четко представляет, какие цели и задачи стоят перед полномочными представителями Президента. Мне кажется, что с созданием информационного управления мы могли бы помочь как раз в этом деле»212.
В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждения состава Совета безопасности Российской Федерации» от 24.04.2004 № 561, все полномочные представители Президента в федеральных округах являются членами Совета безопасности Российской Федерации. Введение представителей главы государства в состав Совета безопасности является положительным моментом, в первую очередь, для самого Совета, поскольку именно полномочные представители в федеральных округах смогут предоставлять реальную информацию о положении дел в регионах. На заседаниях Совета безопасности полномочные представители Президента в федеральных округах информируют Совет о деятельности учрежденных при них коллегий по безопасности, рассказывают о планах работы по координации и взаимодействию территориальных силовых ведомств на ближайшую перспективу. Конструктивная работа состоялась в рамках Совета безопасности по поводу участия регионов в управлении оборонными предприятиями на совместном заседании президиума Госсовета и Совета безопасности, на котором были приняты «Основы политики России в области развития оборонно-промышленного комплекса на период до 2010 года и дальнейшую перспективу».
Концепцией национальной безопасности признано, что внутренние угрозы России превалируют над внешними. В этой связи важным моментом является выработка эффективного механизма взаимодействия Совета безопасности и полномочных представителей Президента в решении общих задач в сфере обеспечения национальной безопасности страны. В числе совместных задач аппаратов Совета безопасности и полномочных представителей можно выделить следующие: выявление возможных угроз национальной безопасности России, выработка предложений по их предупреждению или нейтрализации, анализ и прогнозирование развития событий, которые могут привести к кризисным ситуациям в сфере национальной безопасности, выработка предложений по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации.
Взаимодействие представителей Президента с Управлениями Президента РФ по внутренней политики, по внешней политике, по работе с обращениями граждан и другими самостоятельными подразделениями Администрации Президента закреплено в соответствующих Положениях об этих подразделениях214.
Итак, при столь активном взаимодействии полномочных представителей главы государства в федеральных округах с различными подразделения-ми Администрации главы государства, координация деятельности представителей Президента главой Администрации, является необходимым элементом организационного обеспечения деятельности полномочных представителей.
В связи с этим, представляется важным рассмотреть еще один момент, неоднозначно трактующийся в литературе: полномочный представитель Президента в федеральном округе — Президент — Руководитель Администрации.
Не вызывает сомнений, что первичным звеном являются отношения полномочных представителей Президента с главой государства. Это вытекает из названия самого института, а также из сути правоотношения «представительства» - отношения между представителем - полномочным представителем Президента в федеральном округе и представляемым - Президентом РФ, в соответствии с которым представитель, на основании имеющегося у него полномочия {Указа Президента «О полномочном представителе Президента в федеральном округе» и Указа о назначении полномочным представителем Президента в федеральном округе), выступает от имени представляемого в пределах соответствующего федерального округа.
