Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Политико-правовая характеристика территориального представителя президента российской федерации с.8
1.1. Возникновение и развитие института территориального представительства Президента России с.8
1.2. Учреждение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: основания и предпосылки с.36
1.3. Юридическая природа федеральных округов в Российской Федерации с.57
ГЛАВА II. Организация и деятельность полномочного представителя президента российской федерации в федеральном округе с.72
2.1. Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с.72
2.2. Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с.96
Заключение с. 147
Приложение с. 152
- Возникновение и развитие института территориального представительства Президента России
- Учреждение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: основания и предпосылки
- Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
- Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования предопределяется политико-правовым значением института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, призванного обеспечить эффективное федеральное присутствие в регионах в интересах слаженного функционирования федеративной системы. Мы вполне разделяем мнение полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе В.Г. Казанцева о том, что «создание федеральных округов стало новым этапом в развитии российской государственности»1. В пакете государственных реформ по укреплению российской государственности, предложенном Президентом страны Владимиром Путиным, ключевая роль отводилась институту полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Особенности и закономерности организации и деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как нового института конституционного права и органа государственной власти, не имеющего мирового аналога, требуют научного осмысления с целью выяснения юридической природы этого института, места федеральных округов в политико-территориальной организации государства, положения полномочного представителя в государственном механизме, его реального участия в федеративном процессе.
В системном исследовании нуждаются сложные и неоднозначные вопросы теории, законодательства и практики территориального президентского представительства, степень его влияния на динамику развития федеративных отношений в России. Интересы государственного строительства в Российской Федерации требуют повышения статуса полномочного представителя главы государства в округе, формулирования научно обоснованных
1 Южный федеральный округ Российской Федерации//Информационно-аналитический бюллетень.- 2002.-№4.- С.4.
4 предложений по совершенствованию этого института государственной власти.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование политической и правовой природы полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, юридического и фактического его положения в системе государственной власти и структуре государственного управления с использованием опыта, главным образом, Южного федерального округа, наиболее сложного по этническому составу, занимающего стратегическое положение и играющего особую роль в обеспечении национальной безопасности и территориальной целостности государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
исследование истории становления и развития института территориальных представителей главы государства;
выяснение причин и условий создания института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
анализ юридической природы федеральных округов в системе территориального устройства государства;
характеристика государственно-правового и организационного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе как государственного органа и должностного лица;
- определение юридического содержания, особенностей и пределов
власти полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
обобщение практики функционирования полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с точки зрения целей и задач этого органа;
определение закономерностей и основных тенденций развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
выработка научных рекомендаций по совершенствованию института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Объектом исследования в настоящей работе выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, возникающие в процессе организации и деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе как института конституционного права и органа государственной власти.
Предмет исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности полномочных президентских представителей в федеральных округах.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации президентского властвования в России, системы и структуры территориального управления, федеративного строительства в России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, Л.К.Болтенкова, Р.М.Дзидзоев, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, В.О.Лучин, Н.А.Михалева, В.И.Лысенко, Л.А.Окуньков, В.Е.Чиркин, Д.Ю.Шапсугов, И.А. Умнова, Б.С.Эбзеев.
В то же время, основные характеристики рассматриваемого института не получили должной научной оценки. Отсутствуют специальные и комплексные теоретические исследования, посвященные интересующему нас институту конституционного права. Не претендуя на исчерпывающее освещение темы, наше исследование, содержащее объемную характеристику начального этапа существования института полномочного представителя Президента России в федеральном округе, в значительной мере восполняет этот пробел.
Методологической основой исследования служат как общенаучные методы познания - диалектический, историко-логический, системно-аналитический, социально-психологический, так и частно-научные методы -логико-юридический, системно-структурный, конкретно-социологический,
технико-юридический, сравнительно-правовой. Использование широкого инструментария юридической науки вообще и конституционно-правовой науки, в частности, позволило выяснить юридическое назначение и политико-правовую природу института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, определить его место в системе государственной власти России.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный анализ нового института конституционного права и государственной власти, играющего значимую роль в организации государственного властвования в России.
На защиту выносятся следующие положения:
Возникновение в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах качественно нового института государственной власти;
Связь федеральных округов с реформой государственного управления, образование в лице полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах среднего звена управления, связывающего Федерацию и субъекты;
Обоснование необходимости повышения государственно-правового и должностного статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, предоставления ему права самостоятельного формирования своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей представителя;
Обоснование необходимости усиления юридической власти полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, расширения его функций и полномочий в целях более полного и эффективного осуществления возложенных на него задач.
Целесообразность принятия федерального закона «О федеральных округах», проект которого приводится в Приложении к диссертации;
7 6. Необходимость изменения существующей сетки федеральных округов, не соразмерных по своей величине организационно-техническим возможностям полномочных представителей и рациональной норме управляемости.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования рассматриваемого института, дальнейшего развития российского федерализма, усиления федерального присутствия в регионах. Положения диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе, в преподавании им финансового права РФ на юридическом факультете Кубанского государственного университета, они могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права РФ, административного права РФ, а также специального курса, посвященного исследуемой теме.
Основные положения диссертации нашли апробацию в докладе «Федеральные округа в политико-территориальном устройстве Российской Федерации» на Всероссийской научной конференции «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (17-21 февраля 2003 г.), в докладе «Институт федеральных округов в Российской Федерации» на научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов начала XXI века» (Ростов н/Д, 2003 г.), в публикациях автора по теме диссертации. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 63-03-00517а/Ю).
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 5 параграфов, заключение и библиографию.
Возникновение и развитие института территориального представительства Президента России
Институт полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, хотя и является новым институтом государственной власти, тем не менее, с точки зрения политико-правовой, является логическим развитием института представителей Президента РФ сначала в субъектах, затем — регионах Федерации. Об этом же свидетельствует указ Президента России от 13 мая 2000 г., в котором говорится о преобразовании института полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Свое юридическое объяснение и обоснование поэтому этот институт находит только в связи с общей историей представительства президентской власти в субъектах (регионах) Российской Федерации, которая в виду этого нуждается в систематизации.
Здесь необходимо оговориться, что представительство Президента РФ может иметь не только территориальный, но и иной характер. Так, Президент РФ имеет своих постоянных представителей в Конституционном Суде РФ, в палатах Федерального Собрания, других центральных органах государственной власти. Представительство главы государства может носить функциональный характер и создаваться в порядке текущего государственного управления. Так, например, 13 июля 2002 г. Президента РФ возложил на председателя Комитета Государственной Думы по международным делам Д.О.Рогозина обязанности специального представителя Президента по проблемам Калининградской области, связанным с расширением Европейского союза. Все эти формы президентского представительства укладываются в рамки конституционной формулы о том, что Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (пункт «к» ст.83 Конституции РФ). Названные формы представительства Президента России, однако, имеют своеобразную и самостоятельную юридическую природу и предметом нашего исследования не являются.
Территориальные президентские представители впервые упоминаются в указе Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» от 22 августа 1991 г. В п.5 этого указа устанавливалось, что в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках. Согласно этому же указу в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда Президент РСФСР мог назначать своих представителей «на местах», которые входили в состав Контрольного управления Администрации Президента России. Представительства и представители Президента РСФСР должны были выполнять поручения главы государства и осуществлять свою деятельность в соответствии с действующим на территории РСФСР законодательством, а также положениями о них, утверждаемыми Президентом РСФСР.
Вслед за этим Президент РСФСР стал назначать в субъекты Федерации своих представителей, на которых, по-видимому, возлагались, прежде всего, фискальные задачи. Они должны были, главным образом, следить за лояльностью новой региональной элиты кремлевскому руководству. Об этом свидетельствует хотя бы тот примечательный факт, что принятые в этот период Положения о президентских представителях в субъектах не были официально обнародованы, хотя их существование определенно подтверждается рядом официальных документов. Так, в указе Президента РФ № 765 от 15 июля 1992 г. упоминается распоряжение Президента от 31 августа 1991 г. № 33-рп «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде», в указе № 1186 от 10 июня 1994 г. называется распоряжение Президента от 2 сентября 1991 г. № 34-рп «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР». Примечательно, что оба Положения были утверждены не указами главы государства, как это требовалось по форме, а его распоряжениями, что подтверждало их конфиденциальный характер, совершенно, однако, неуместный в отношении публичных институтов власти. Поскольку названные Положения о представительствах российского президента в субъектах Федерации не были официально опубликованы, цитирование этих источников не может выглядеть достоверным.
О том, что представители Президента были «приставлены» к главам региональной администрации, свидетельствует, например, Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций, утвержденное Указом Президента от 7 августа 1992г. № 828, согласно которому меры дисциплинарных взысканий, применяемых Президентом к главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, г. Москвы и С.Петербурга вплоть до увольнения с должности, должны были применяться, в частности, по представлению представителей Президента в соответствующей территории4. Известный политик Владимир Лысенко указывает, что территориальные представители Президента в тот период неоднократно ставили вопрос об отстранении ряда глав администраций от занимаемой должности в связи с их прокоммунистической деятельностью. «Но за них начал заступаться Съезд народных депутатов РСФСР, который все сильнее паться Съезд народных депутатов РСФСР, который все сильнее переходил в оппозицию к Ельцину и проводимому им курсу».
Учреждение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: основания и предпосылки
Как мы отметили в предыдущем изложении, институт президентских представителей в субъектах (регионах) себя не оправдал, о чем свидетельствует хотя бы многочисленная критика в его адрес. Так, еще в 1996 г. эксперт Аналитического управления при Президенте РФ Ирина Бусыгина отмечала: «Крайне тревожным симптомом, сигнализирующим об эрозии института представителей, стало изменение их отношений с региональными властями. Назначенцы «первой волны», выполнявшие контрольные или даже «надзирательские» функции, были слабо связаны с региональной администрацией. Как правило, они оказывались в эпицентре конфликтов, разоблачая злоупотребления местных органов власти и являясь своеобразными «санитарами» в регионах. Представители, назначенные позже, часто были рекомендованы Президенту самими губернаторами. Они оказываются соответственно более «ручными», следуя в русле политики местной администрации или даже отождествляя себя с ней. По сути, они уже не столько представляют Президента в регионах, сколько отстаивают интересы региональных элит в Москве».36 Известный политик Владимир Лысенко писал, что «постепенно избранные губернаторы почти повсеместно добились от Президента замены «неугодных» представителей Президента на лояльных себе. Институт представителя Президента фактически превратился в «придаток» губернаторской власти». Известный ученый и государственный деятель Рамазан Абдулатипов отмечал, что «представители Президента в субъектах Федерации, как правило, обслуживали местные кланы или становились в позу, устраивая конфликты и раздоры. Соответственно и они усиливали дезинтеграционные процессы в регионах, ослабляли представительство федеральной власти в субъектах Федерации».
Подобные высказывания можно продолжить. Институт полномочного представителя Президента РФ в субъекте (регионе) РФ, действительно, не оправдал возлагаемых на него надежд, он так и не стал инструментом реального и эффективного влияния Президента России на региональные процессы. Президентские представители, в частности, не смогли осуществить действенный контроль за соблюдением в субъектах РФ требований федерального законодательства, обеспечить единство законодательного регулирования на территории субъектов. По сведениям, приведенным Президентом РФ В.В.Путиным, на момент учреждения федеральных округов более трех с половиной тысяч нормативно-правовых актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали федеральной Конституции и федеральным законам.
Неудача, постигшая этот государственный институт (заслуги которого в становлении новой российской государственности, тем не менее, не могут быть умалены), во многом крылась в самой организации службы полномочных представителей, в их чрезмерной многочисленности, которая приближалась к числу субъектов РФ, в мире беспрецедентному. Само название института полномочных представителей Президента РФ предполагало их прямое и регулярное общение с главой государства, доверенными лицами которого в субъектах (регионах) РФ они выступали. Их роль на местах предопределялась личной связью с федеральным Президентом, перед которым, согласно законодательству, они несли персональную ответственность. В их статус и деятельность изначально было заложено условие активного служебного общения с главой государства. Не случайно во всех Положениях о президентских полпредах упоминались поручения Президента РФ, которые могли им даваться своим представителям только лично. Между тем, эта личная связь оказалась расстроенной в силу одного обилия полпредов, каждый из которых по статусу имел право прямого доступа к Президенту. Необходимость личных контактов полпредов с главой государства многократно возросла после того, как они из «соглядатаев» за назначенными губернаторами выросли в координаторов федеральных функций на местах. Невозможно, однако, вообразить, чтобы один человек мог регулярно и полноценно общаться с таким штатом представителей, иметь с ними личную беседу, требуемую конфиденциальным характером сообщаемой ему информации. Попытки укрупнения представительств (на Северном Кавказе), как мы ранее показали, не были доведены до логического конца. В этих условиях институт территориального представительства Президента России выродился в институт представительства его Администрации, у которой полпред оказался в полном подчинении. Не случайно оперативое руководство деятельностью полпредов со временем было вверено Руководителю Администрации Президента, а фактически - его заместителю, курирующему полпредов. С точки зрения прямых интересов главы российского государства институт территориальных представителей оказался бесполезным. Ясно, что региональные лидеры не станут испытывать должного почтения к лицу, являющемуся ставленником не Президента, а его вспомогательного аппарата, которого глава государства не знает даже в лицо.
К моменту смены президентской власти в России вызрела явная необходимость вывести президентские представительские структуры за пределы субъектов Федерации, устранив тем самым их зависимость от руководителей субъектов, придать функциям полномочных представителей межсубъектный характер, укрупнить систему территориального управления, разобщенного обилием субъектов, усилив, тем самым, эффект федерального присутствия на местах. Преобразование института полномочных представителей главы государства в регионах (субъектах) стало неизбежным. Следует, однако, отдать ему должное. Представители Президента РФ сначала в субъектах, затем в регионах при всей их оторванности от главы государства и стесненности правового положения содействовали утверждению федерального влияния в регионах. Они накопили тот практический опыт, который не прошел бесследно, но который, без сомнения, был учтен в процессе организации федеральных округов. Можно даже утверждать, что идея федеральных округов не получила бы столь скорого и юридически обоснованного решения, не располагай президентская власть многолетним опытом представительства своих интересов в регионах, пусть даже во многом отрицательным. В Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе обнаруживаются явные заимствования из правового статуса президентских представителей в субъектах и регионах, выдающих преемственность развития.
Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Вопросы статуса полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе определяются, в первую очередь, Положением о нем от 13 мая 2000 г. Согласно п. 1 Положения полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является «должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа». Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе определяло полпреда должностным лицом, представляющим интересы Президента РФ на части территории РФ (п.1). Новая редакция, как можно видеть, более рельефно очерчивает статус и роль президентского представителя, возводя его в ранг прямого ставленника главы государства в регионе. Теперь полпред представляет не просто интересы Президента России, а самого Президента, что ставит его в положение органа президентской власти, неотделимого от статуса первого лица государства. Если региональный президентский представитель согласно Положению о нем осуществлял свою деятельность по поручению Президента РФ в целях обеспечения главой государства своих конституционных полномочий, то в соответствии с Положением 13 мая 2000 г. полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, что делает власть полпреда более самостоятельной и непосредственной.
Должность полномочного представителя в федеральном округе Положением о нем конструируется как производная от должности и власти Президента России, что представляется адекватным природе этого института. Согласно Положению полномочный представитель в округе непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.
Вопросы назначения и смещения представителей целиком находятся в ведении главы государства. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента (п.2 Положения). У полномочного представителя нет собственной легислатуры, точнее, она привязана к легислатуре Президента РФ. Полномочный представитель, согласно Положению о нем, назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом РФ своих полномочий. На практике Президент РФ производил назначения полпредов в федеральных округах без указания срока, что, заметим, расходится с Положением о представителе.
Полномочный представитель Президента РФ, безусловно, является органом государственной власти федерального уровня, причем органом в одном лице, имеет все необходимые атрибуты государственного органа. Согласно Положению 13 мая 2000 г. над зданием, в котором располагается полномочный представитель, поднимается Государственный флаг РФ; в его рабочем кабинете помещаются Государственный флаг РФ и изображение Государственного герба РФ (п.12).
Окружной представитель Президента РФ является федеральным государственным служащим и занимает государственную должность федеральной государственной службы категории «Б». Он имеет высокое должностное положение, соответствующее его назначению. Указом Президента РФ от 25 мая 2000 г. №945 в перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «Б», учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий Президента РФ, внесены дополнения,в соответствии с которыми полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе отнесен к разряду «Высшая должность».91
Отнесение полномочного представителя к должностной категории «Б» на первый взгляд противоречит тому факту, что должность полномочного представителя Президента РФ упомянута в Конституции РФ (пункт «к» ст.83 ) и по этому основанию должна быть отнесена к категории «А». С другой стороны, эта должность мыслится только в единстве с президентской, в сущности, она направлена на обеспечение деятельности главы государства, в связи с чем и отнесена правомерно к категории «Б».
Положение 2000 г. вводит полномочного представителя в состав Администрации Президента РФ, что делает его лицом в служебном отношении зависимым от руководителя Администрации. Последний, согласно Положению, осуществляет оперативное руководство деятельностью полномочного представителя (п.9). Из Положения 2000 г. выпала фраза, содержавшаяся в Положении о региональном президентском представителе, о том, что координацию деятельности полпреда осуществляет по поручению Руководителя Администрации соответствующий заместитель Руководителя Администрации, что, видимо, преследовало цель подчеркнуть самостоятельность института полномочных представителей, которые, согласно законодательству, все же непосредственно подчиняются только главе государства. Тем не менее, Администрация Президента остается главным связующим звеном между полномочными представителями и главой государства в лице соответствующих подразделений и, прежде всего, Главного территориального управления Президента РФ, созданного указом Президента от 9 ноября 2000 г. №1856 на базе упраздненных Территориального управления Президента РФ и Управления Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ.
Функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Функции, то есть основные направления деятельности полномочного представителя, изложены в разделе Ш Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе - «Функции полномочного представителя», статье 6, которая насчитывает 13 позиций, формулирующих содержание функций полномочного представителя.
Масштаб осуществления этих функций за время существования полпредства в Южном федеральном округе оказался весьма значительным. В диссертации рассматривается только основное содержание деятельности представительства по реализации своих функций, которое, тем не менее, позволяет формулировать предложения по совершенствованию этих функций.
Набор и направленность функций полномочного представителя Президента РФ предопределяются его задачами как органа государственной власти. Основными задачами полномочного представителя Положение о нем называет: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений (п.5).
Первой функцией полномочного представителя, которая составляет приоритетное направление его деятельности, Положение называет обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. В сравнении с Положением о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ от 9 июля 1997 г. эта функция выглядит гораздо объемнее. Положение 1997 г. к функции полномочного представителя относило координацию в соответствующем регионе деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при их взаимодействии с органами государственной власти субъекта (субъектов) РФ (ст.5). Как можно видеть, в Положении о представителе в федеральном округе координационная функция формулируется гораздо шире, речь идет о координации всей деятельности федеральных органов исполнительной власти, а не только в сфере их взаимодействия с государственными органами субъектов РФ.
Рассматриваемая функция полномочного представителя самым тесным образом взаимосвязана с функцией, обозначенной в абзаце 3 статьи 6 Положения — организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, и по существу от нее неотделима. В самом деле, координация предполагает взаимодействие, сколько-нибудь эффективная координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в округах невозможна без взаимодействия, согласования этой деятельности с интересами и деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также общественных структур на территории округа. Поэтому функцию организации взаимодействия мы рассматриваем в составе координационной функции.
К моменту создания института президентских представителей в округах большинство федеральных органов исполнительной власти имели свои территориальные отделения, располагаемые в многочисленных субъектах РФ. Число этих филиалов колебалось от 45 до 65 в одном субъекте. Если учесть, что из находящихся в системе государственной службы более 405 тыс. служащих почти 90% работают в аппаратах территориальных служб федеральных органов исполнительной власти137, становится очевидным, насколько важное и ответственное значение реализации этой функции придавалось федеральным центром, крайне заинтересованным в усилении своего присутствия в регионах, в стабильном и согласованном функционировании своего территориального аппарата. Деятельность этих территориальных органов практически не была скоординирована как между собой, так и с деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, хотя большинство из этих органов действовало в сфере совместного ведения Федерации и субъектов. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 2001 г. Президент РФ, говоря о приоритетах текущей государственной политики, отметил: «Вторая задача — порядок в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Сейчас они финансово и организационно слабы, дублируют деятельность региональных органов и не в состоянии выполнять подчас даже контрольные функции».
Разобщенность федеральной деятельности в регионах самым неблагоприятным образом сказывалась на всем комплексе федеративных отношений, ослабляла вертикаль исполнительной власти, связывающей интересы центра и периферии. Заместитель полномочного представителя в Южном федеральном округе Н.С.Слепцов в отношении территориальных органов Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, например, говорил: «Как показал анализ результатов работы территориальных органов, общая концепция организации их деятельности отсутствует. Механизмы контроля до сих пор не отработаны. В свою очередь, отсутствие координации привело к потере управляемости на региональном уровне...Анализ планов работы на 2001г. демонстрирует отсутствие понимания того, чем должны заниматься территориальные органы Минфедерации России». Аналогичная ситуация складывалась в территориальных отделениях других центральных органов исполнительной власти.
Как отмечал заместитель полномочного представителя в ЮФО М.Г.Фетисов, в обязанности которого входила организация координации работы территориальных федеральных органов исполнительной власти, к основным критериям оценки практической деятельности территориальных структур исполнительной власти полномочное представительство относило: обеспечение безусловного выполнения федеральных законов и Конституции РФ; надежная защита от преступных посягательств на федеральную собственность; эффективный контроль федеральных финансовых потоков; решительное очищение кадрового состава федеральных органов от лиц, имеющих преступные связи, и коррупционеров. «Это - приоритетные направления нашей работы. Все они прямо связаны с основными положениями Послания Президента РФ к Федеральному Собранию России, направлены на укрепление основ федерализма, экономики страны и благосостояния ее граждан, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации».
