Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественная палата субъекта Российской Федерации - институт гражданского общества .
1. Понятие и конституционно-правовые основы становления гражданского общества и его институтов в Российской Федерации 14
2. Место и роль Общественной палаты субъекта Российской Федерации в системе институтов гражданского общества 40
Глава 2. Конституционно-правовые основы формирования, организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации .
1. Конституционно-правовые принципы организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации 62
2. Модели формирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации 89
3. Юридическая природа решения Общественной палаты субъекта Российской Федерации и механизм его реализации 103
Глава 3. Конституционно-правовой механизм реализации полномочий Общественной палаты субъекта Российской Федерации .
1. Формы взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами публичной власти Российской Федерации 120
2. Общественная экспертиза - важное направление деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации 138
3. Конституционно-правовые гарантии деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации 153
Заключение 173
Список использованной литературы и нормативно-правовых источников 179
- Понятие и конституционно-правовые основы становления гражданского общества и его институтов в Российской Федерации
- Место и роль Общественной палаты субъекта Российской Федерации в системе институтов гражданского общества
- Конституционно-правовые принципы организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации
- Формы взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами публичной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена важностью и значимостью процесса институционализации гражданского общества в современной России.
Эффективность функционирования институтов гражданского общества в любом государстве определяющим образом зависит от конституционно-правового закрепления демократических основ государственности и практики государственно-политической жизни, направленной на создание механизмов их реализации. В свою очередь, развитая система институтов общественно-политической сферы гражданского общества является гарантией незыблемости перспективного демократического развития государства. Приверженность демократии, основанной на соблюдении прав и свобод человека, ответственности органов государственной власти перед населением своей страны стала основой таких важнейших международных актов, как Заключительный акт СБСЕ 1975 года, Парижская Хартия для Новой Европы СБСЕ 1990 года, Декларация тысячелетия ООН 2000 года1.
Конституция Российской Федерации, закрепляя основы государственного общественного устройства России, отразила его демократическую сущность, выражающуюся в готовности государства и его институтов служить интересам народа, ставя свою деятельность под контроль граждан и обеспечивая их основные права и свободы.
В своем Послании Федеральному Собранию РФ на 2000 год Президент Российской Федерации подчеркнул: «...во имя обеспечения демократии и свободы личности, любой государственной власти должно корреспондировать, а в некоторых случаях, и противостоять гражданское
1 Заключительный акт СБСЕ. Хельсинки, 01.08.1975.//Правовая поисковая система «Консультант плюс».
Версия от 19.03.2007;
Парижская Хартия для Новой Европы. Париж, 21.11.1990.//Правовая поисковая система «Консультант
плюс». Версия от 19,03.2007;
Декларация тысячелетия ООН. Нью-Йорк, 08.09.2000.//Правовая поисковая система «Консультант плюс».
Версия от 19.03.2007.
4 общество» . Проблема становления гражданского общества в России затрагивалась Президентом Российской Федерации и во всех последующих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию РФ.
На Мюнхенской конференции в феврале 2007 года В.В. Путин отметил: «Мы заинтересованы в том, чтобы в России развивалось гражданское общество, чтобы оно ругало власть, критиковало, помогало власти определять свои собственные ошибки, корректировать свою политику в интересах людей»2.
Общественная палата, как институт гражданского общества, впервые была создана в России Б.Н. Ельциным при Конституционном Совещании в 1993 году. Уже тогда, вслед за федеральной Общественной палатой, стали создаваться и Общественные палаты на уровне субъектов Российской Федерации, большинство из которых функционирует до сих пор. Общественная палата субъекта Российской Федерации, выполняя надзорные полномочия над деятельностью органов государственной власти, способна обеспечить повышение авторитета закона, гарантий его исполнения, а также возрастание ответственности органов публичной власти России перед населением страны. Учитывая особенности государственно-территориального устройства Российской Федерации, позитивное, конституционное, демократическое развитие нашей страны невозможно без опоры на региональный уровень.
Б 2005 году был принят ФЗ «Об Общественной палате РФ»3, который ознаменовал новый виток организационно-правового развития, в том числе, и Общественных палат субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день процесс становления Общественной палаты субъекта Российской Федерации окончательно не завершен. В гносеологическом и практическом
1 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ на 2000 год.//Российская газета. 11.07.2000. №133.
2 Выступление В.В.Путина на Мюнхенской конференции по вопросам политики
6e30nacH0CTH.//www.
3 ФЗ от 04.04.2005 №32-Ф3 «Об Общественной палате РФ», в ред. 27.12.2005 № 195-ФЗ.//СЗ РФ П.04.2005.
№ 15. Ст. 1277; СЗ РФ 02.01.2006. № 1. Ст. 6.
5 плане не выработаны устоявшиеся принципы функционирования данного института, механизм его деятельности, не установлены четкие критерии взаимодействия палаты с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, а также органами местного самоуправления.
На территории Приволжского федерального округа, до вступления в силу ФЗ «Об Общественной палате РФ», функционировали палаты в различных организационно-правовых формах, с различным порядком формирования и механизмом работы. Эти палаты за более чем десятилетний период своей работы накопили огромный опыт, который является интересным для изучения и, безусловно, может быть использован, в том числе, и в работе Общественной палаты Российской Федерации.
Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.
Общественная палата является новым для России институтом гражданского общества. Внимание к ее деятельности было обращено только после принятия ФЗ «Об Общественной палате РФ» в 2005 году. В связи с этим в науке отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию деятельности, как Общественной палаты Российской Федерации, так и Общественной палаты ее субъектов.
Всестороннее исследование проблематики настоящей работы породило j необходимость изучения вопросов, связанных с определением понятия; принципов гражданского общества, а также с анализом различных аспектов функционирования его институтов.
Определяющую роль для изучения истоков представления о гражданском обществе и его соотношении с государством имели труды Платона, Аристотеля, Н. Макиавелли, Б. Спинозы, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, И. Канта, Г. Гегеля, а также работы К. Маркса и Ф. Энгельса.
Большое значение для раскрытия современного понятия гражданского общества и основ функционирования его институтов имели фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды
С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, М,И. Байтина, И.Н. Белявского, А.И. Бобылева, С.Н. Бочаровой, Н.В. Витрука, В.Н. Влазнева, В.И. Гавриленко, К.С. Гаджиева, В.Ф. Дерюжинского, А.Н. Егорова, А.И. Елистратова, СЕ. Заславского, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, И.И. Кальной, Г.Н. Комковой, В.М. Конина, М.Р. Кулиева, В.В. Лапаевой, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, А.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.И. Новоселова, В.А. Оболонского, А.В. Одинцовой, В.Д. Перевалова, Т.М. Пряхиной, Ю.М. Резника, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, А.И. Соловьева, О.И. Цыбулевской, В.Т. Хороса, Б.С. Эбзеева, С.С. Юрьева, Ц.А. Ямпольской и др.
Автор использовал в работе труды Г. Еллинека, И.А. Ильина, П.А. Кропоткина.
Неоценимую помощь оказали труды ученых таких отраслей знаний, как социология, история, политология, которые также внесли большой вклад в разработку правового статуса Общественной палаты, в частности, субъекта РФ. Это работы B.C. Библера, А.А. Борисенкова, В.А. Варывдина, В.В. Витюка, А.Т. Володина, А.А. Галкина, Е.Б. Гендзехадзе, З.Т. Голенковой, Ю.В. Гуськова, В.З. Гущина, Г.Г. Дилигенского, А.Д. Елякова, БЛ. Замбровского, Б.И. Коваля, И.И. Кравченко, Р.Т. Мухаева, В.Р. Назаряна, СП. Перегудова, Е.П. Тавокина, З.М. Черниловского, Ф.И. Шаркова, И.С Шушпанова и др.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель работы заключается в комплексном изучении конституционно-правовых, практических и теоретических аспектов механизма функционирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
1. рассмотрение историко-теоретических и конституционно-правовых аспектов функционирования гражданского общества и его институтов;
2. изучение современного состояния гражданского общества и его
институтов в Российской Федерации;
обоснование конституционно-правового подхода к анализу деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации как института гражданского общества;
определение места и роли Общественной палаты субъекта Российской Федерации в конституционно-правовой системе институтов гражданского общества и степени ее влияния на процессы демократизации государственной политики;
5. изучение практики функционирования Общественной палаты на
уровне субъектов Российской Федерации;
изучение основных конституционно-правовых принципов деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации;
изучение организационно-правовой формы и способов формирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации;
8. анализ основных полномочий Общественной палаты субъекта
Российской Федерации;
9. анализ понятия, форм, правовой природы и механизма реализации
решения Общественной палаты субъекта Российской Федерации;
10. определение конституционно-правовых гарантий
функционирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации;
11. определение противоречий, недостатков и пробелов правового
регулирования деятельности Общественной палаты субъекта Российской
Федерации.
Итогом проведенного исследования выступает представление конкретных предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в результате организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации.
Объект исследования: Общественные палаты, функционирующие на уровне Приволжского федерального округа.
Предмет исследования: совокупность общественных отношений, возникающих в процессе формирования и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации.
Правовая основа: в основу эмпирической базы диссертации положены: действующая Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и международные нормативно-правовые акты, относящиеся к предмету исследования.
Методологическая основа исследования: для решения сформулированных в рамках данного исследования задач диссертантом использовалась совокупность методологических приемов, посредством которых проводился анализ теоретических, практических и правовых аспектов функционирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации. Диссертационная работа выполнялась с применением диалектического, исторического, системного, сравнительно-правового, функционального, статистического методов научного познания, а также метода анализа и синтеза.
Анализ современного состояния Общественной палаты субъекта Российской Федерации как института гражданского общества, уровня развития его нормативно-правового регулирования, принципов взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления, предполагал также использование нормативного и теоретико-прогностического методов при их оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий.
Применение различных методов позволило выявить закономерности и особенности конституционно-правового развития деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации. Решение
9 поставленной задачи обусловило обращение, наряду с вопросами конституционного права, к проблемам теории государства и нрава, политологии, социологии, истории и других отраслей знания.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы и заключается в том, что в диссертации дается комплексный анализ вопросов, связанных с механизмом работы Общественных палат, функционирующих на уровне субъекта Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа). На основе архивных данных, исторического и действующего законодательства и научно-исследовательской литературы прослеживается история современного конституционно-правового развития одного из институтов гражданского общества России.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
Совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации, является предметом регулирования конституционного права России как основополагающей отрасли действующей системы российского права, формирующей конституционно-правовую базу для развития отношений между государством и обществом;
В целях реализации демократических основ конституционного строя России, обеспечения приоритета интересов общества над интересами государства, необходимо нормативно-правовое закрепление в Основных законах (Уставах) субъектов Российской Федерации механизма учета общественного мнения в деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления;
Общественная палата субъекта Российской Федерации способствует обеспечению реализации: во-первых, конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; во-вторых, конституционно-правовых
10 принципов деятельности органов публичной власти Российской Федерации, в частности, законности, открытости, прозрачности основных решений и ответственности; в-третьих, механизма формирования и учета общественного мнения;
4. В основе деятельности Общественной палаты субъекта Российской
Федерации лежат следующие конституционно-правовые принципы:
законность, независимость, самоуправление, гласность, добровольность и
ответственность;
«Общественный контроль», как направление деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации, не соответствует сущностной стороне своего содержания и требует замены на понятие «общественный надзор». Последнее как функциональное выражение деятельности Палаты, осуществляемое в формах общественной экспертизы, расследования и мониторинга, направлено на получение гражданами независимой, объективной оценки событий общественно-политической жизни, а также направлений реализации государственной политики;
«Общественная экспертиза» есть механизм общественной, независимой экспертной деятельности по анализу и оценке нормативно-правовых актов, программ и иных управленческих решений органов государственной власти, органов местного самоуправления на степень их законности, а также реализации прав и законных интересов широких слоев населения и конкретных социальных групп;
7. «Решение Общественной палаты», имея формы заключения,
предложения и обращения, представляет собой сформулированное в
результате анализа значимых фактов и материалов независимое мнение
общественности по вопросам осуществления государственной политики с
целью учета интересов граждан Российской Федерации, а также обеспечения
и защиты их конституционных прав и свобод. Механизм его реализации
состоит в процедуре широкой информированности общественных и
государственных структур о предмете исследования и полученных выводах
посредством всей совокупности информационных источников, а также сформулированной по итогам его рассмотрения и публично озвученной позиции органов государственной власти;
8. В целях реализации конституционных, демократических основ
функционирования исследуемого института гражданского общества
целесообразно разработать и принять на федеральном уровне единый
нормативно-правовой акт (закон), устанавливающий основы регулирования
деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации, в
котором предусмотреть:
организационно-правовую форму Палаты как постоянно действующего консультативного органа общественности, независимого от органов государственной власти и органов местного самоуправления;
порядок формирования Палаты посредством проведения Гражданского форума на уровне каждого субъекта Российской Федерации, на основе принципа добровольности и равного представительства общественных объединений, за исключением политических партий, с закреплением принципа самовыдвижения граждан Российской Федерации;
участие Общественных палат субъектов Российской Федерации в формировании федеральной Общественной палаты посредством делегирования своих представителей;
предоставление Общественной палате субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы как способа воздействия на проводимую государством политику, форму учета общественных интересов и метод осуществления стоящих перед палатой задач и функций;
закрепление перечня вопросов, нормативно-правовое регулирование которых требует проведения обязательной общественной экспертизы.
9. Степень функциональности Общественной палаты субъекта
Российской Федерации обуславливается существованием системы гарантий
ее деятельности, включающей в себя создание единой демократической
правовой базы, обеспечивающей ее политическую, организационную,
12 финансовую независимость, информационную свободу, а также ответственность органов государственной власти за препятствование осуществлению ее полномочий.
Научная и практическая значимость работы.
Качественное функционирование институтов гражданского общества в любой стране мира предполагает наличие политики государства, направленной на создание и реализацию демократических механизмов его управления. Научная ценность настоящего исследования заключается, прежде всего, в самой постановке проблемы. Автор анализирует теоретическую основу деятельности такого института гражданского общества, как Общественная палата субъекта Российской Федерации.
Теоретические обобщения, связанные с раскрытием принципов и механизма функционирования Общественной палаты субъекта Российской Федерации, основываются на углублённом изучении вопросов деятельности институтов гражданского общества в различных сферах общественной жизни и на различных уровнях организации (общефедералыюм, региональном, муниципальном), а также практическом опыте функционирования Палат на уровне субъектов Российской Федерации.
Исследование достижений, а также и ошибок в процессе работы Общественной палаты на уровне субъекта Российской Федерации, призвано оказать помощь в разработке общей стратегии правового регулирования, направленной на преодоление имеющихся негативных тенденций в формировании и функционировании Общественной палаты Российской Федерации и ее субъектов. Данное обстоятельство позволит сориентировать процесс ее развития в русло позитивных демократических преобразований.
Практическая значимость работы состоит в том, что в диссертации сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность Общественной палаты субъекта Российской Федерации.
13 Апробация результатов исследования:
Материалы диссертационного исследования являлись предметом обсуждения на научно-практических конференциях: «Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации», г. Саратов, апрель 2006; «Молодые ученые - науке и практике потребительской коолерации», г. Энгельс, июнь 2006; а также на кафедре конституционного и международного права Саратовского юридического института МВД России. Основные положения работы нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных по теме данного исследования. Выводы, сформулированные в диссертации, использовались при проведении практических занятий и тренингов по дисциплине «Конституционное право РФ» в Саратовском филиале НОУ «Современная Гуманитарная Академия».
Структура диссертации:
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и конституционно-правовые основы становления гражданского общества и его институтов в Российской Федерации
Проблема становления гражданского общества является одной из наиболее сложных, причем не только в настоящее время и не только применительно к Российской Федерации. «О гражданском обществе спорили вчера, спорят и сегодня. С одной стороны, это свидетельствует о его эвристическом потенциале, а с другой стороны - связано с тем, что «идея гражданского общества» и поиск вероятных путей ее осуществления не получили надлежащего концептуального оформления...»
В настоящее время целая плеяда ученых занимается изучением вопросов становления и развития гражданского общества и его институтов .
С первых дней своего президентства В.В. Путин ставил вопрос о необходимости формирования в стране полноценного гражданского общества, так как он хорошо понимал, что задачу возрождения России не решить без активного участия самих граждан в управлении страной, без контроля общества за деятельностью органов государственной власти. Полноценное гражданское общество является основой и гарантией необратимости демократических преобразований. Во имя обеспечения демократии и свободы личности, любой государственной власти должно корреспондировать, а, в некоторых случаях, и противостоять гражданское общество. В своем Послании Федеральному собранию РФ на 2000 год В.В. Путин подчеркнул: «Наша главная задача - научиться использовать инструменты власти для обеспечения свободы - свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества»1.
Само словосочетание «гражданское общество» достаточно условно, потому как любое общество состоит из граждан и без них немыслимо. Гражданское общество отличается от общества вообще определенной ступенью его развития, политической и правовой природой. Долгое время понятия «гражданское общество» и «государство» вообще не различались. Зарождение понятия «гражданское общество» было связано с процессами дифференциации различных сфер общества, которые наметились в середине XVII века, освобождения некоторых сфер общественной жизни из-под всеохватывающей государственной власти, обособления автономного и независимого индивида с его неотъемлемыми правами и свободами.
Проведем небольшой исторический экскурс. Генезис идеи «гражданского общества» уходит к «Государству» Платона, «Политике» Аристотеля, трактатам Цицерона, другим древнегреческим учениям. Она получила продолжение в эпоху Возрождения, в трудах Г. Гроция, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, но сам термин «гражданское общество» стал устойчиво употребляться лишь в XVIII столетии. До этого научная мысль им практически не пользовалась, так как государство и общество рассматривались как единое целое.
В числе первых мыслителей, «заметивших» гражданское общество как самостоятельную субстанцию, обычно называют древнегреческого философа Платона. Его жесточайшая, хотя и непоследовательная, критика государственной власти объективно приводит к мысли о том, что, кроме государственно-организованной, есть и другие формы жизнедеятельности общества1.
Аристотель проводил определенное разделение государства и гражданского общества. Анализируя жизнь граждан в таких сферах жизнедеятельности, как экономическая, духовная, нравственная, семейная, Аристотель приходил к выводу о том, что в этих сферах вмешательство государства не требуется. «Потребность в общении и воспитание гражданской добродетели реализуются в государстве, которое служит «общему благу», является высшей формой человеческого общежития» .
Место и роль Общественной палаты субъекта Российской Федерации в системе институтов гражданского общества
Общественная палата, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, несомненно, является одним из институтов гражданского общества. Согласно ст.1 ФЗ «Об Общественной палате РФ», палата призвана обеспечить взаимодействие граждан РФ с федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты их основных прав и свобод1.
Следует отметить, что идея создания Общественной палаты РФ не нова. Впервые в России Общественная палата была создана Б.Н. Ельциным при Конституционном Совещании в 1993 году. После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года и избрания Государственной Думы в феврале 1994 года Палата функционировала уже при Президенте РФ. В качестве правовой основы деятельности палаты тогда выступало Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 года № 78 «Об Общественной палате при Президенте РФ» и прилагающееся к нему Положение. Основной целью создания этой Палаты являлось обеспечение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти РФ и общественными объединениями, участие в подготовке решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения2. Однако, к сожалению, деятельность этого органа нельзя назвать успешной. Как заметили участники круглого стола «О создании Общественной палаты», палата, созданная в 1993 году, была лишь «приводным ремнем» и через нее Президент имел возможность задавать установки власти для общества3. Говоря об Общественной палате, созданной
Б.Н. Ельциным, нельзя забывать о том, какова в то время была политическая ситуация в стране. Страна была политически расколота после октября 1993 года, и Ельцин пытался создать хотя бы видимость поиска национального примирения. Собственно, главной целью палаты и была подготовка «Договора об общественном согласии», подписанного в том же году. Конечно, палата обсуждала и другие вопросы - например, откладывать ли выборы в местные органы власти, или что делать с положением русскоязычного населения в странах Балтии. Неудивительно, что рекомендации палаты полностью совпадали с позициями Администрации Президента. Более того, назвать этот орган институтом гражданского общества можно было с большой натяжкой. Общественная палата тогда являлась совещательным органом при Президенте, она была лишена элемента самостоятельности и независимости от государственных структур, её деятельность могла быть прекращена по решению Президента, что, собственно, в результате и произошло. Уже в 1996 году Указом Президента РФ Палата была преобразована в Политический консультативный Совет. Нельзя сказать, что с изменением названия изменились функции бывшей палаты. Полномочия, теперь уже Совета, остались по-прежнему не конкретизированными, отсутствовал механизм их реализации, что, в конечном итоге, свело его деятельность «на нет». В 2000 году по решению Президента РФ Совет официально прекратил свою работу, хотя фактически к этому времени она уже не велась.
Несмотря на то, что первая попытка на федеральном уровне создать такой институт гражданского общества, как Общественная палата, оказалась неудачной, на уровне регионов Общественные палаты, созданные еще в начале 90-х годов, продолжали свою работу. Причем, надо заметить, достаточно успешную работу.
Так, только в Приволжском федеральном округе Общественные палаты активно функционировали: в Саратовской области с 1996 года, в Нижегородской области с 1994 года, в Пермской области с 1996 года, в Оренбургской области с 1994 года, в Республики Удмуртия с 1994 года1. О степени эффективности и стабильности этих палат говорит уже тот факт, что действуют они до сих пор. В Оренбургской области и в Удмуртской Республике в настоящее время приняты законы об Общественных палатах . В Саратовской области, в связи с назначением нового Губернатора, на основании Постановления Губернатора области от 18 апреля 2005 года № 113, деятельность Общественной палаты была прекращена3. Но на основании Распоряжения Губернатора области также от 18 апреля 2005 года № 24 была создана рабочая группа по подготовке проекта закона области «Об Общественной палате». Вышеназванный факт говорит о том, что прекращение деятельности Общественной палаты Саратовской области носит временный характер.
Конституционно-правовые принципы организации и деятельности Общественной палаты субъекта Российской Федерации
О принципах говорится как в естественных, так и в общественных науках. Но, если в естественных науках не вызывает сомнения, что «принцип» - это объективно существующие в природе законы, то в общественных науках, в том числе в юриспруденции, такой взгляд не нашел всеобщего признания.
Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты. «Правовые принципы - это специфическое юридическое выражение объективно существующих экономических и политических законов общественного развития» .
Правовые принципы, с одной стороны, отражают объективные свойства права. С другой стороны, в правовых принципах воплощается субъективное восприятие права членами общества, нравственные и правовые взгляды общества. Поэтому правовые принципы должны рассматриваться с учетом, как единства, так и особенностей вышеназванных характеристик. Как отмечает Т.Г. Гордиенко: «Правовые принципы - это руководящие правовые идеи, раскрывающие сущность права и правового регулирования, некоторые из них могут быть закреплены в законах и приобретают общеобязательный характер, другие - живут в правосознании, следовательно, не обладают собственно-юридическими свойствами.. .))1.
Существуют и другие определения. Например, под правовыми принципами понимают «...основополагающие идеи, выражающие сущность права и вытекающие из генеральных идей справедливости и свободы» . Также существует определение правовых принципов как «...воплощенных в праве основных положений, определяющих содержание права и обусловленных, в конечном счете, объективными общественными закономерностями» , Н.А. Богданова рассматривает конституционно-правовые принципы как: «сложноорганизованный комплекс конституционно-правового знания, полученного в результате изучения той или иной стороны предмета науки конституционного права...»4.
Правовые принципы представляют собой такие основополагающие начала, стержневые идеи, в которых в концентрированном виде выражается сущность того или иного явления. В демократическом правовом государстве правовые принципы формируются на основе достижений правовой мысли за всю историю цивилизации, с учетом объективных специфических закономерностей развития общества. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы, при этом «...основополагающие идеи, претендующие на статус правовых принципов, должны быть глубоко и всесторонне обоснованы, всем понятны и убедительны» . Гражданское общество находится в состоянии непрерывного движения, поиска наиболее совершенных гражданских отношений. Изучение гражданского общества и его институтов в конституционно-правовом контексте неразрывно связано с вопросом о государстве, его управляющем воздействии, в конечном итоге, о принципах взаимодействия государства и общества. Речь должна идти не о противопоставлении гражданского общества и государства, а о конституционно-правовом регулировании их важнейших форм взаимодействия. Как отмечаетГ.Н. Манов, «...гражданское общество с его договорными отношениями и многими другими правовыми связями ие сможет сформироваться даже в своей основе, если правовая идеология не поднимется на подобающую ей ступень... .
Конституцию необходимо рассматривать как высшую легитимную форму публичного контроля, как над государством, так и над всем пространством взаимодействия государства и гражданского общества. «Осознание логики Конституции и выявление нормативной составляющей принципов, обеспечивающих предельную определенность конституционных норм, позволяет сформировать у субъектов конституционно-правовых отношений конституционный стиль мышления» . Именно Конституция РФ определила комплекс принципов, лежащих в основе взаимоотношений между государством и гражданским обществом, с другой стороны, именно «...степень зрелости гражданского общества является критерием, который характеризует стабильность и прочность конституционного строя». Конституционно-правовые основы взаимоотношения общества и государства заключаются: в безусловном признании и защите прав человека и гражданина, демократическом характере государственной власти, правовом характере государства, политическом и идеологическом плюрализме, свободе слова и печати, невмешательстве государства в частную жизнь граждан, свободе общественных объединений (ст. 1, 2, 3, 4, 10, 13 Конституции РФ).
Формы взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами публичной власти Российской Федерации
Рост внимания к проблемам общества и государства, их взаимного «переплетения», в последнее время становится все более определенным. Практически все ныне действующие Конституции демократических стран мира определяют в качестве источника и носителя власти в каждом конкретном государстве его народ, определяя и формы реализации этого права. А.А. Безуглов особо отмечает: «Народовластие шире понятия государственной власти. Первое включает в себя второе, но не сводится к нему»1. Из вышесказанного вытекает, что первооснову государственной власти составляет народный суверенитет. В.Т. Кабышев говорит о государственной власти как о части народовластия и называет ее «политическим выражением последнего»
Россия не всегда стояла на пути демократического развития. Так, например, в советские годы под народом понималась «...определенная историческая общность людей, которая изменяется в зависимости от задач развития, решаемых обществом в тот или иной момент» . Такой подход существенно ограничивал права граждан и открывал перед тоталитарным государством возможность применения дискриминационных мер к миллионам граждан нашей страны. «Только полная открытость навстречу вопросам, полная честность и трезвость может отнять шанс у возвращения тоталитарных тенденций в будущее»4.
«Государство сегодня — это исполнитель воли народа, оно должно служить народу, а не наоборот» . А.В. Иванченко видит предназначение государства, как открытой организации публичной власти, в том, чтобы от имени народа, в его интересах управлять страной. В этом его основная ценность для общества и граждан. В.О. Лучин и Н.А. Бобров подчеркивают: «...смысл механизма властвования заключается в том, чтобы править от имени народа, выражая его интересы» .
Народовластие представляет собой сущность конституционного строя. Но одни государства действительно стремятся осуществлять интересы народа, а другие, что называется, «правят от имени народа» и, как правило, выражают интересы сугубо «узкого круга». В этом случае государство только именует себя конституционным, на деле не являясь таковым. Выражение «для народа» призвано подчеркнуть понятие власти в интересах народа. Особо следует отметить в данном случае позицию Н.В. Витрука. «Конституционность — пишет Н.В. Витрук — есть система реально действующего права, обеспечивающая наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие на всей территории государства, а также ее обеспечение и защиту»
Тиммерман X., анализируя высказывания высшего российского политического руководства в 1992 году, предположил, что страна движется в направлении либеральной демократии. Но, отмечает автор: «...неизвестно, какие интересы и ценности возобладают в новой российской государственности...» .
Настоящий период истории РФ характеризуется рядом серьёзных для российской государственности вызовов. В качестве основных следует назвать: терроризм, высокий уровень бедности и, что немаловажно, медленные изменения в правосознании населения. Для противостояния указанным вызовам и их преодолению необходимы принципиально новые решения, кардинально отличающиеся от принимавшихся до настоящего времени привычных управленческих действий. «Единство страны - главное условие победы над террором» . Государство и его институты неспособны в одиночку противостоять названным вызовам. «Общество и государство призваны не противостоять друг другу как антиподы, а гармонично взаимодействовать ...» . Одним из достаточно очевидных решений являются действия, направленные на консолидацию, прежде всего, общества, на благо процветания каждого отдельного гражданина и государства в целом. «Перед нашим обществом сегодня еще стоит задача воспитать в новых условиях ответственное отношение человека к себе и к сообществу людей»3. Решение проблем XXI века должно основываться на процедурах, механизмах и формах позитивной консолидации. Такая консолидация заметно более сложна по сравнению с консолидацией негативной, которая ориентируется, прежде всего, на поиск «виновного». Достижение консолидации общества возможно только в том случае, если государственные институты, планирующие и реализующие изменения, обладают определённым, достаточно высоким уровнем авторитета у собственных граждан, «...самым неудачным решением было бы здесь стремление к бюрократизму» .
Доверие является ключевым, базовым элементом «капитала» общества, которое достижимо, прежде всего, за счёт наличия и развития следующих факторов: максимально возможной прозрачности и открытости деятельности органов публичной политики; нормативно регламентированной возможности осуществления различных форм общественного надзора (контроля); юридической и фактической возможности граждан принимать участие в процессе принятия государственных решений,
