Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические и теоретические основы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства 15
1. Понятие и структура конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства 15
2. Исторические основы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства 49
3. Проблема государственного суверенитета в федеративном государстве 82
Глава 2. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации 112
1. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами в сша и канаде 117
2. Разграничение предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами 132
Глава 3. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации 155
1. Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности субъектов федерации 155
2. Основные формы конституционно-правовой ответственности Субъектов федеративного государства 167
Заключение 189
Список литературы
- Исторические основы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства
- Проблема государственного суверенитета в федеративном государстве
- Разграничение предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами
- Основные формы конституционно-правовой ответственности Субъектов федеративного государства
Исторические основы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства
Представляется очевидным, что изучение концепции конституционно-правового статуса субъекта федерации необходимо начинать с исследования общетеоретических основ статуса субъекта федеративного государства и характеристики общепринятых в науке конституционного права категорий «субъект федерации», «статус субъекта федерации». В науке конституционного права категория «субъект федерации» используется для обозначения одной из форм политико-территориальных образований в государственном устройстве федераций. Составные части любого федеративного государства - это политико-территориальные образования, которые в зависимости от степени политической самостоятельности и особенностей взаимоотношений с центральной властью делятся на три основных вида: административно-территориальные единицы (образования), автономные территориальные образования и государственные „территориальные образования.
Между тем, прежде чем рассматривать конституционно-правовой статус субъектов федеративного государства следует попытаться раскрыть сущность самого субъекта федерации как особого правового явления. В свою очередь, учитывая тот факт, что субъекты федерации всегда являются ее составными частями, определение сущностных характеристик субъектов федерации предполагает также изучение сущности самой федерации.
В зарубежной и отечественной литературе существуют различные подходы к определению природы федеративного государства.
Ряд исследователей при анализе сущности федерации основное внимание обращают на наличие двух уровней государственной власти в федерации и на особенности отношений этих властей»1. Так, например, американский исследователь Уильям Райкер полагает, что федеративным является государство, которое имеет два уровня управления, где каждому уровню гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности2.
Другие авторы в основу сущности понятия «федерация» вкладывают идею государственного суверенитета федерации и право субъектов федерации участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа данного федеративного государства .
По мнению И.А. Конюховой закономерным является подход к пониманию природы федеративного государства «как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора», который рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений. Получается, что любая федерация является самоуправляемым договорным государством, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления .
Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - M., 2004. С. 25 - 26. государства носят односторонний характер и не позволяют сформулировать его обобщенное определение. В первом случае за основу берется только формальная сторона федерации, во втором сущность сводится лишь к согласованию воли для централизации власти. С точкой зрения И.А. Конюховой также трудно согласиться, поскольку данное определение не может быть применено к федерациям, образованным на основании конституции, а не договора.
По мнению М. Брэджсса «подлинная суть федерации заключена в ее бесконечной способности приспосабливать и примирять все многообразие различных конкурирующих, а иногда и противоречащих друг другу позиций, политически значимых для государства. Толерантность, уважение, компромисс, переговоры и взаимное признание являются ключевыми словами, а «единство» в сочетании с «автономией» являются ее определяющими признаками»5.
Как представляется, наиболее точное определение федерации сформулировано В.Е.Чиркиным, одним из авторов монографии «Федерализм: теории, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)», где федеративное государство рассматривается как союзная государственно-территориальная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее субъектами при верховенстве федерации6. Следует отметить, что представляя определенный интерес в содержательном отношении, данное определение все же не может быть признано универсальным, поскольку указание на принцип согласия при формировании федерации не позволяет охватить все федерации в мире.
Верховенство федерации в федеративных отношениях проявляется в том, Росс К. Республиканизация России: федерализм и демократия в переходный период // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1999. № 4 (29). С. 13.
Федерализм: теории, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Под. ред. Б.Н. Топорнина. -М., 2001. С. 21. что государственная власть субъектов федерации, характеризуясь самостоятельностью, в то же время носит подчиненный характер, который выражается в том, что все наиболее важные вопросы общественной и государственной жизни (война и мир, основные права человека и т.д.) отнесены к исключительному ведению федерации, а в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов господствует принцип верховенства федерального законодательства.
Последний признак также позволяет отделять федеративное государство от конфедерации, которая традиционно характеризуется не как союзное государство, а как союз государств, где территориальное и законодательное верховенство в отличие от федерации принадлежит не союзу, а государствам - членам. Иными словами, конфедерация не является государством и не обладает государственным суверенитетом, который сохраняется за членами конфедерации. Они, в свою очередь, имеют право нуллификации актов конфедерации и право на односторонний выход из ее состава.
Другие особенности конфедерации, как то: отсутствие единого законодательства, «ограниченность круга предметов, относимых к ведению общих органов власти» , отсутствие единой системы правоохранительных органов, единой армии, по мнению Т. Евсеенко и Н. Солоповой, являются «уже производными и не обязательными вообще»8.
Другой сущностной характеристикой федерации исходя из названного определения является децентрализация государственной власти. Одним из постулатов классической теории федерализма считается сочетание в федеративном государстве двух уровней государственной власти. Отсюда вытекает, что сутью федерации становится «...проблема разделения и взаимосвязи
Проблема государственного суверенитета в федеративном государстве
Согласно части 2 статье 44 автономные республики также обладали правом на принятие собственных конституций, которые, правда, подлежали утверждению Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и окончательному утверждению Всероссийским Съездом Советов (пункты «б» статей 16 и 17).
Согласно статье 44 высшими органами государственной власти в пределах территории каждой автономной советской социалистической республики являлись съезды советов автономных республик, а в период между этими съездами - избираемые ими центральные исполнительные комитеты, права которых определяются основным законом (конституцией) каждой автономной республики. При этом решения всех центральных органов государственной власти республик могли быть отменены или изменены Всероссийским центральным исполнительным комитетом советов.
Рассматривая исторические основы конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации нельзя не отметить, что предпосылки конституционно-правового статуса автономных округов, входящих согласно Конституции России 1993 в состав края (области), были заложены еще Постановлением ВЦИК и СНК, принятым 20 апреля 1930 года, в пункте 2 которого определялось, что национальные округа входят в состав краев, областей и автономных республик127.
Четырьмя годами ранее было принято Постановление ВЦИК от 28 июня 1928 года «Об условиях вхождения автономных советских социалистических
Постановление ВЦИК и CHK РСФСР от 20. 04.1932, утвердившее «Положение об окружных съездах советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР» // СУ РСФСР. 1932. К« 39. Ст. 176. республик в состав районированных краевых (областных) объединений» согласно которому автономные республики на началах добровольности могут быть включены в состав таких объединений. Республики сохраняли право на законодательство, однако их законодательные акты должны были соответствовать не только законодательству РСФСР и СССР, но и актам краевого и областного уровня. Получалось, что автономные республики, обладавшие согласно Конституции РСФСР 1925 года статусом субъектов федерации, включались в состав административно-территориальных образований.
Принятая в 1937 году новая Конституция РСФСР не внесла значительных изменений в конституционно-правовой статус автономных республик. Статья 21 Конституции закрепляла принцип приоритета законодательства РСФСР по отношению к законодательным актам республик. Статья 107 предоставляла автономным республикам право иметь собственные суды, а статья 114 определяла, что судопроизводство в РСФСР ведется на русском языке или на языке автономной республики129.
С принятием Конституции РСФСР 1978 года автономные республики были названы государствами, входящими в состав РСФСР130. «Таким образом, в составе РСФСР, полуфедеративного государственного образования, теперь находились не только административные и автономные, но и государственные образования»131. Действительно, Конституция РСФСР 1978 года закрепила ряд существенных изменений конституционно-правового статуса субъектов федерации. Так, в Конституции не предусматривалась утверждение конституций республик Верховным Советом РСФСР. Полномочия Президиума Верховного Совета РСФСР в этой области ограничивались лишь обеспечением соответствия конституций и законов автономных республик Конституции и законам РСФСР.
Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. - М., 1985. С. 280. В отличие от Конституций 1925 и 1937 годов высшие органы государственной власти РСФСР не обладали правом устанавливать и изменять границы и районное деление республик.
Автономным республикам в соответствии со статьей 108 Конституции было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР в лице их высших органов государственной власти.
12 июня 1990 года Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, которая установила, что носителем суверенитета и источником государственной власти является ее многонациональный народ, а также подтвердила необходимость существенного расширения прав всех входящих в состав РСФСР государственных образований.
Вслед за принятием Декларации о государственном суверенитете России декларации о своем государственном суверенитете стали принимать республики, входившие в состав России. В июле 1990 года Декларацию о государственном суверенитете приняла Ссверо-Осетииская АССР, а в августе - Карельская и Татарская АССР. В сентябре того же года декларации о своем государственном суверенитете приняли Башкирская, Бурятская, Калмыцкая, Якутская и Удмуртская республики, в октябре - Чувашская и Марийская республики.
Период принятия республиками в составе России деклараций о своем государственном суверенитете затем получил название «парада суверенитетов».
В этих декларациях большинство республик, в частности Калмыкия, Карелия, Марий Эл и Бурятия заявляли, что, не разрывая связи с Россией, они объявляют себя суверенными государствами в составе РСФСР.
В Декларации о государственном суверенитете Татарстана по существу устанавливалась его самостоятельность как независимого государства. В Декларации о государственном суверенитете Башкирии вообще не упоминалось о факте вхождения республики в состав России.
Разграничение предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами
Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации характеризуется установлением в российском конституционном законодательстве только предметов исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и её субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации.
Непосредственно в Конституции Российской Федерации разграничение компетенции федерального центра и субъектов федерации осуществлено в главе 3 в статьях 71, 72 и 73. Однако указанный принцип конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации следует рассматривать также во взаимосвязи с положениями ряда других статей Основного закона (статья 5, 11, части 4 и 5 статьи 66, статьи 67, 76, 77, части 2 и 3 статьи 78, часть 1 статьи 85, а также часть 3 статьи 125 Конституции Российской Федерации).
Эти конституционные нормы, в частности, определяют: порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в статье 71 Конституции, а перечень предметов совместного ведения Российской федерации определен статье 72 Конституции Российской Федерации.
В качестве одного из основных недостатков конституционного определения предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения254. Согласно пункту «а» статьи 71 Конституции России в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со статьей 136 Конституции поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой Конституцией России случаях, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, содержание статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации показывает, что «анализируемые статьи содержат весьма разнородный круг предметов ведения, причем их «родовые объединения» весьма условны и охватывают свыше 120 конкретных объектов»255. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, полагающим, что данное обстоятельство объясняется нечетким путаным набором конституционных понятий и терминов, используемых в статьях 71 — 73, 76 — 78 Конституции Российской Федерации. Ведь к предметам ведения федерации и ее субъектов отнесены весьма разнородные явления: правовое регулирование, отрасли законодательства, конкретные юридические решения, систематически повторяющиеся юридические решения, способы воздействия на материальные объекты и ресурсы, государственный курс, способы управления сферами и отраслями, порядок создания государственных органов, виды правовых актов, повторяющиеся юридические действия (меры)» 5 .
Другим важным недостатком предметов совместного ведения, установленных в статье 72 Конституции России, является отсутствие четкого механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в указанной сфере.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 4 июля { 2003 года была предпринята попытка решить эту проблему.
Так, указанный закон предусматривает три группы полномочий органов государственной власти субъектов федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов:
Полномочия, реализация которых финансируется из бюджета субъекта (пункт 2 статьи 26.3); со стороны Федерации здесь допускается только рамочное регулирование, без определения объема и порядка осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением ряда полномочий;
Полномочия, финансирующиеся за счет средств федерального бюджета в форме целевых субвенций. В отношении данных полномочий Федеральный закон в пункте 7 статьи 26.3 предусматривает детальное федеральное регулирование, определяющее права и обязанности органов государственной власти субъектов
Кроме этого, в пункте 2 статьи 26.3 данного закона закрепляется обширный список так называемых собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации но предметам совместного ведения. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не предоставляет федеральным органам государственной власти права в одностороннем порядке устанавливать перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения, которая по определению предполагает совместное участие сторон. Более того, сам по себе список полномочий характеризуется казуистичностью, дублированием некоторых положений статьи 72 Конституции, определяющей круг предметов совместного ведения, а также перемешиванием полномочий и предметов ведения.
Нельзя не согласиться с мнением М.С. Саликова, полагающим, что наиболее эффективным способом решения проблемы определения полномочий по предметам совместного ведения может стать «установление исчерпывающим образом в рамках предметов совместного ведения федеральных полномочий, а решение всех остальных вопросов, то есть детального регулирования с учетом региональной специфики, оставить законодателям субъектов», что позволило бы «Федерации и субъектам осуществлять взаимный контроль соблюдения установленного распределения» .
Основные формы конституционно-правовой ответственности Субъектов федеративного государства
Сущность федерального вмешательства выражается в принуждении к исполнению возложенных на субъекты федерации конституционных обязанностей либо применении к органам государственной власти или должностным лицам субъектов федерации мер принуждения. Применение федерального вмешательства, как правило, означает переход к чрезвычайным методам управления субъектом федерации, особенному режиму регулирования отношений между ним и федерацией, может сопровождаться определенным ограничением прав и свобод граждан.
Анализируя государственное устройство зарубежных федераций, А.Н. Домрин делает вывод, что институт федерального вмешательства «определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации»305.
Согласно разделу 4 статьи IV Конституции США 1787 года Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе Законодательного Собрания или исполнительной власти - и от внутренних насилий.
Основной причиной включения указанной нормы в текст Конституции США стало фермерское восстание в штате Массачусетс, участники которого требовали отмены судебных приговоров о взыскании денежных долгов военного времени, осаждали здания судов и в январе 1787 года даже пытались захватить крупный военный арсенал в Спрингфилде.
Данное восстание продемонстрировало участникам Филадельфийского Конвента необходимость создания сильной федеральной власти, способной ликвидировать подобные «беспорядки». В результате в Конституцию США было включено положение, прямо гарантирующая штатам спокойствие и ограждающая их как от внутренних, так и от внешних опасностей.
Вместе с тем Конституция не указывает, какой именно федеральный орган государственной власти обладает полномочиями осуществлять эти гарантии. Недосказанность по этому вопросу обусловливает одну из принципиальных и до сих пор не решенных конституционных коллизий между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти США - в сфере военных полномочий, особенно в плане использования военных формирований для наведения порядка на территории штатов.
Расплывчатость данной конституционной нормы обусловило также необходимость судебных толкований раздела 4 статьи IV Конституции США.
Так, в частности, в решении Верховного Суда США 1849 года по делу Luther v. Borden3 7 быт сформулирован новый конституционный принцип, согласно которому право народа на изменение формы правления можег быть осуществлено только с согласия того правительства, которое народ требовал реформировать или низложить.
Непосредственным поводом к принятию данного решения явилось так называемое «восстание Дорра», произошедшее в штате Род-Айленд в 1841 - 1842 гг.
В 1841 году несколько членов законодательного собрания Род-Айленда во главе с Томасом Вильсоном Дорром, созвала «Народный конвент», который разработал и принял новую Конституцию штата, одобренную в ходе последующего референдума подавляющим большинством избирателей. Дело в том, что основным законом Род-Айленда в то время являлась дарованная английским монархом еще в 1663 году хартия, сильно устаревшая к середине XIX столетия. В апреле 1842 года Т. Дорр был избран губернатором штата и обратился к президенту США Джону Тайлеру с предложением признать его правительство. Не желая допустить двоевластия, президент встал на сторону ранее сформированного правительства штата, отказавшего Т. Дорру в передаче власти. Пригрозив прибегнуть к своим полномочиям Верховного главнокомандующего вооруженными силами страны, президент Тайлер потребовал роспуска параллельных органов власти. В итоге весной 1842 восстание было подавлено правительственными войсками, посланными по приказу Президента Тайлера.
Однако, в ходе восстания Президент Тайлер долгое время не решался прибегнуть к помощи вооруженных сил, полагая, что власти штата смогут разрешить конфликт собственными силами.
Возвращаясь к решению Верховного Суда США по делу Luther v. Borden следует отметить, что, по мнению Главного судьи США Роджера Тани, именно Конгресс США имеет право решать, носит ли правительство того или иного штата республиканский характер. Решение Конгресса при этом не может быть подвергнуто судебному пересмотру: оно обязательно для соблюдения всеми иными ветвями власти и не может быть оспорено в судебном порядке.
Верховный Суд США, однако, не определил признаки республиканской формы правления, расценивая данный вопрос как «политический» и относя его разрешение к компетенции Президента либо Конгресса. Очевидно, что такое толкование предполагает право Президента или Конгресса США на вмешательство в дела любого штата, если, по их мнению, правительство штата не осуществляет республиканскую форму правления308.
После окончания Гражданской войны 1861 - 1865 годов в конституционном праве США был сформулировано правило, в соответствии с которым Президент США в целях защиты или предотвращения угрозы Союзу может использовать свои собственные полномочия, предусмотренные Конституцией, полномочия, обычно принадлежащие Конгрессу, а также чрезвычайные полномочия, непосредственно в Конституции США не закрепленные, но выводящиеся из ее духа, из доктрины подразумеваемых полномочий.
