Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, развитие и правовое регулирование статуса высшего должностного лица республики
1. Понятие статуса высшего должностного лица республики 14
2. Основные этапы развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики 29
3. Закрепление и правовое регулирование конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики в нормативных правовых актах Российской Федерации и республик 42
Глава 2. Содержание конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики
1. Статусные атрибуты как элемент статуса высшего должностного лица республики 62
2. Компетенция высшего должностного лица республики 94
2.1. Понятие компетенции высшего должностного лица республики 94
2.2. Компетенция высшего должностного лица республики в сфере внутренней политики и внешней деятельности 101
2.3. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, законности и правопорядка 114
2.4. Обеспечение согласованного функционирования республиканских органов государственной власти 125
Глава 3. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица республики
1. Понятие конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица республики 148
2. Порядок привлечения высшего должностного лица республики к конституционной ответственности 158
Заключение 181
Список использованной литературы 185
Приложение 210
- Понятие статуса высшего должностного лица республики
- Основные этапы развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики
- Статусные атрибуты как элемент статуса высшего должностного лица республики
- Понятие конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица республики
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется значимостью института высшего должностного лица республики - субъекта Российской Федерации в механизме политического властвования. В системе разделения властей он занимает особое место, обусловливаемое способом замещения должности, характером задач, объемом полномочий, ответственностью возложенных на него обязательств по координации деятельности государственных органов на определенной территории.
В период, прошедший после распада СССР и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года осуществлялось бурное государственное строительство в новых по своему правовому статусу территориальных образованиях России. Оно не могло идти ровно в силу различных статусных характеристик и стартового опыта субъектов РФ. Если у республик уже была практика государственного строительства, законодательной деятельности, то у других субъектов (краёв, областей, автономных образований) такой практики не было. Соответственно и становление системы государственных институтов тоже шло по-разному, что позволило накопить бесценный опыт их учреждения, становления и развития.
Этот период развития страны, характеризуемый как переходной в развитии нашей государственности, объективно способствовал появлению в субъектах РФ института единоличного политического лидерства. Во-первых, тому был пример России, во-вторых, экономическая, социальная и политическая ситуации способствовали этому, в-третьих, учитывался опыт зарубежных федеративных государств. Необходим был избираемый народом лидер, от которого ждали нужных решений, который не боялся брать на себя ответственность за социально-экономическую и политическую ситуацию в отдельно взятом регионе России. Особая ответственность лежала на руководителях республик в составе Российской Федерации, потому что они должны были решать еще и копившиеся десятилетиями проблемы в области национальных отношений.
Многообразие особенностей развития регионов, отсутствие нормативной базы в виде предусмотренного Конституцией РФ специального федерального закона о системе органов государственной власти породили в субъектах РФ значительное разнообразие в регулировании правового статуса высшего должностного лица субъекта Федерации. Наибольшими особенностями отличались республики, которые с самого начала формирования новых федеративных отношений заявили о своем особом статусе и добились его признания посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации. В их ряду Республика Татарстан занимает особое место.
Исследование конституционно-правового статуса Президента Республики Татарстан представляет интерес еще и потому, что его развитие как правового института шло одновременно с правовым институтом. Президента СССР и Президента РСФСР, развитием союзного и федерального законодательства и влияние последнего ощущается в тех изменениях, которые мы можем наблюдать в прошедшие несколько лет. Вместе с тем невозможно увидеть особенности единичного, не показав его в системе, элементом которой он является. Поэтому в работе проводятся сравнения правовых статусов высших должностных лиц республик - субъектов Российской Федерации, а также других субъектов Российской Федерации, но наибольшее внимание уделено правовому статусу Президента Республики Татарстан.
Такой подход вызван тем, что законодательство Республики Татарстан во многом опережало законодательство других республик в принятии аналогичных актов. Татарстан одним из первых ввел пост президента вслед за СССР и РФ, внеся соответствующие изменения в свою Конституцию, что потребовало разработки и принятия республиканских законов, касающихся избрания президента, определения его полномочий и т.д. Многие республики использовали опыт Татарстана при введении у себя должности главы республики, заключении договоров с органами государственной власти Российской Федерации, при заключении соглашений в сфере разграничения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти, установлении международных связей.
Степень научной разработанности проблемы. Многообразие субъектов Российской Федерации, разнообразие статусных характеристик высших должностных лиц субъектов РФ вызывает значительный интерес исследователей. Вопросы конституционно-правового статуса руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являлись предметом рассмотрения ученых. В большинстве случаев они рассматривались в контексте организации исполнительной власти как • комплексного института. В 1996 году вышло учебно-методическое пособие «Исполнительная власть в Российской Федерации», подготовленное коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве Российской Федерации (отв. редакторы А.Ф. Ноздрачев и Ю.А. Тихомиров). В 1996 году под редакцией С.А.Авакьяна изданы материалы научно-практической конференции «Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ». Значительное число работ было посвящено рассмотрению правового положения исполнительных органов государственной власти краев и областей. Отдельных аспектов правового статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации касались в своих кандидатских диссертациях В.М. Ануфриев, А.П. Воробьев, С.Н. Кухтик, Э.В. Малиенко, И.А. Полянский, А.А. Степанова, Д.В. Шумков, СВ. Чердаков, М.М. Яковлев и другие. А.Н.Мещеряковым в 2002 г. подготовлена кандидатская диссертация «Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации». Вопросы статуса глав субъектов РФ были предметом рассмотрения в докторских диссертациях В.В. Гошуляк, А.Н. Лебедева, А.Ф. Малого, Д.Л. Суркова. Значительное число работ посвящено правовому статусу глав государств — России, Казахстана, Армении и др. Одной из последних является работа В.А. Малиновского, который подготовил диссертацию на соискание ученой степени д.ю.н. на тему: «Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти».
Пристальное внимание к данной теме свидетельствует о ее значимости и востребованности получаемых результатов. Каждый субъект РФ вносит что-то свое в правовую регламентацию статуса высшего должностного лица, что позволяет проводить сравнения, выявлять положительные тенденции, увязывать их с результатами практической деятельности высших должностных лиц. Несмотря на обилие работ, до сих пор остаются не до конца исследованными многие теоретически и практически важные проблемы, касающиеся статуса высших должностных лиц республик -субъектов Российской Федерации. С регулярной периодичностью федеральный законодатель вносит изменения в законодательство, дается негативная судебная оценка региональным законам, что свидетельствует о неустойчивости существующего правового регулирования рассматриваемого института и возможности его дальнейшего изучения.
Следует отметить, что работ, посвященных конституционно-правовому статусу высшего должностного лица республики - субъекта Российской Федерации, явно недостаточно, а работ по статусу Президента Республики Татарстан до сих пор не было. Вместе с тем, Республика Татарстан по многим вопросам занимает ведущие позиции в части разработки и принятия нормативных актов, касающихся статуса Президента РТ. Их анализ может быть полезен для нормотворческой практики иных субъектов, а критическая оценка - для развития законодательства самой Республики Татарстан. Это особо важно в период проведения в России широкомасштабной административной реформы.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, М.И.Байтина, М.В.Баглая, Д.Н. Бахраха, А.А. Белкина, Н.А.Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Б.Л. Железнова, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.А. Ливеровского, О.В. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, А.С.Пиголкина, И.Н. Сенякина, В.Н Синюкова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, ТЛ.Хабриевой, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.
В основу исследования правового статуса главы субъекта Российской Федерации положены труды А.А. Андриасян, К.С. Вельского, В.В. Гошуляк, Б.П. Елисеева, Н.А. Игнатюк, А.А. Жученко, В.В. Комаровой, В.Н. Лысенко, Л.М. Лысенко, А.Н. Лебедева, В.А. Малиновского, А.Ф. Малого, И.А. Миронова,. Л.А. Окунькова, М.С. Саликова, Д.Л. Суркова.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и деятельностью высшего должностного лица республики - субъекта Российской Федерации (далее по тексту — высшего должностного лица республики), практической реализации его статусных характеристик.
Предметом исследования выступают нормы права, закрепляющие и регулирующие деятельность высшего должностного лица республики, содержащиеся в Конституции РФ, Конституции Республики Татарстан и конституциях других республик - субъектов РФ, федеральном и региональном законодательстве, иных нормативных правовых актах.
Целью исследования является выработка концепции конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики с учетом его институциональных и функциональных характеристик в условиях происходивших перемен с 1990-х гг. по настоящее время.
Достижение цели диссертационного исследования реализуется через решение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимые:
рассмотрение причин возникновения института высшего должностного лица республики;
анализ особенностей конституционно-правовых отношений с участием высшего должностного лица республики в сфере конституционно-правового регулирования и раскрытие роли институциональных опор осуществления высшим должностным лицом республики принадлежащей ему власти;
анализ системы нормативно-правовых источников конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики, в том числе как главы государства;
выявление структурных элементов конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики, рассмотрение его статусных атрибутов, анализ его компетенции через предметы ведения и полномочия, а также изучение проблемы юридической ответственности высшего должностного лица республики;
подготовка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию нормативного регулирования конституционно-правового статуса Президента Республики Татарстан как высшего должностного лица республики, в том числе Конституции Республики Татарстан, законов и иных нормативных правовых актов.
Методологической основой исследования являются принципы диалектической логики, требования общей теории познания в сочетании с методами функционального, структурного и системного анализа, а также с конкретно-историческим, формально-юридическим и сравнительным государствоведением. Институциональный и структурно-функциональный подходы позволяют определить правовые, организационные и содержательные характеристики объекта исследования. При сравнительном анализе отдельных составляющих правового статуса высшего должностного лица в различных субъектах учитывались конкретные общественно-политические условия их деятельности.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые формулируется вывод о необходимости учреждения института высшего должностного лица республики в переходный период отечественной государственности. Развитие института президента в республиках Российской Федерации способствовало становлению института высшего должностного лица в иных субъектах РФ.
На основе сравнительного анализа норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации выявлены особенности конституционно-правового статуса высших должностных лиц конкретных республик в составе Российской Федерации. Впервые проведен анализ основных структурных элементов конституционно-правового статуса Президента Республики Татарстан и внесены предложения г по совершенствованию Конституции и законодательства Республики Татарстан.
В диссертационном исследовании предложена концепция конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики как единство его основных структурных элементов: статусных атрибутов, компетенции и ответственности. Статусные атрибуты, такие как: наименование и место в системе высших органов, персонификация, акты, символы, честь и достоинство являются внешним выражением социально-политической роли высшего должностного лица республики. Компетенция и ответственность также определяются предназначением высшего должностного лица республики. Диссертантом проведен анализ компетенции и предложена теоретическая модель тех необходимых прав и обязанностей, реализация которых позволит высшему должностному лицу эффективно выполнять его функции.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В сложный период демократических преобразований в СССР, РСФСР, разграничения полномочий между Союзом ССР, союзными и автономными республиками в 1990-х годах, развития государственности республик в составе Российской Федерации, учреждения и становления институтов власти впервые в республиках в составе РСФСР создан новый институт государственной власти - институт президента (главы исполнительной власти) - который способствовал сохранению политической, социально-экономической, межнациональной и конфессиональной стабильности, консолидации многонационального населения, наиболее эффективной защите интересов республик на федеральном уровне.
2. Успешное развитие института президента в республиках способствовало становлению института высшего должностного лица в иных субъектах Российской Федерации, поскольку при декларируемом в Конституции равноправии субъектов РФ существовали различия в статусе руководителей высших органов исполнительной власти регионов, что, несомненно, не могло продолжаться длительное время.
3. Понятие «статус высшего должностного лица» является составной частью более широкого понятия — «институт высшего должностного лица субъекта РФ». Для раскрытия статуса высшего должностного лица достаточно исследовать его основные структурные элементы: статусные атрибуты, компетенцию, ответственность.
4. Статусными атрибутами высшего должностного лица являются: наименование и место в системе высших органов; персонификация (в том числе ограничение прав, владение государственным языком); сроки занятия должности; символы (знаковые атрибуты власти); акты; честь и достоинство высшего должностного лица республики.
5. Компетенция высшего должностного лица республики может быть раскрыта через анализ его предметов ведения и полномочий. Предметы ведения высшего должностного лица субъекта РФ, в частности главы государства (республики) представляют собой определенные сферы общественных отношений, обусловленные социально-политическим предназначением высшего должностного лица республики. Предметами ведения высшего должностного лица республики являются сфера внутренней политики и внешней деятельности, обеспечение прав и свобод человека и гражданина и обеспечение согласованного функционирования республиканских органов государственной власти.
Полномочия высшего должностного лица республики представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, конституции республики и республиканском законодательстве те необходимые права и обязанности, реализация которых позволяет высшему должностному лицу республики осуществлять организационное и нормативно-правовое воздействие на общественные отношения в рамках предметов своего ведения.
6. Юридическая ответственность высшего должностного лица республики — это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения предписаниям этих норм, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного воздействия.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором предложения могут быть использованы в работе по совершенствованию республиканского законодательства, касающегося закрепления статуса высшего должностного лица республики, результаты исследования могут найти применение в дальнейших исследованиях институциональных, функциональных и организационных сторон статуса высшего должностного лица субъекта РФ. Продолжающееся совершенствование законодательства о правовом положении высшего должностного лица республики будет опираться, в том числе, на имеющийся практический опыт и существующие исследования в этой области. Поэтому анализ отдельных нормативных актов Республики Татарстан может быть использован при совершенствовании республиканского законодательства в этой сфере.
Результаты исследования могут быть использованы при изучении курса «Конституционное право России», спецкурсов, в том числе курса «Правовой статус Республики Татарстан».
Апробация результатов исследования осуществлялась автором на республиканских и международных научных и научно-практических конференциях, в числе которых можно выделить: Правовые основы федерализма: проблемы соответствия Конституций и законов Федерации и ее субъектов. Международная научно-практическая конференция (Казань, 1-2 декабря 1998 года); Влияние законотворчества субъектов России на процессы ее федерализации. Научный семинар проекта «Перспективы федерализма в России: теоретические и практические аспекты». Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров. Институт истории Академии наук Республики Татарстан (Казань, 5 октября 1999 года); Федерализм и Европейская конвенция по правам человека. Региональный семинар, проводимый в рамках консолидированной программы Совета Европы КЕС-СЕ РУС 1 (Казань, 7-8 июня 1999 года); Местное самоуправление: федеральная и региональная власть. Ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция. (Москва, 21-23 апреля 2000 года); 10 лет суверенитета Татарстана: итоги и перспективы. Научно практическая конференция Академии наук Республики Татарстан и исполкома Всемирного конгресса татар (Казань, 28 августа 2000 года); Федерализм: российское и швейцарское измерения. Международная научно-практическая конференция. (Казань, 22-23 июня 2001 года); Опыт субъектов Российской Федерации в заключении и реализации внутригосударственных договоров и соглашений. Международная конференция. (Казань, 5-6 мая 2003 года). Конституционный статус регионов в Российской Федерации и других европейских странах. Роль региональных законодательных органов в усилении «единства в многообразии». Европейская конференция. (Казань, 11-12 июля 2003 года) и др.
Отдельные идеи были реализованы соискателем в ходе работы над новой редакцией Конституции Республики Татарстан, законами Республики Татарстан, в том числе в составе рабочих групп, формируемых Президентом Республики Татарстан, Государственным Советом Республики Татарстан, Кабинетом Министров Республики Татарстан, а также органами государственной власти Российской Федерации по разработке отдельных законопроектов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и монографической литературы, приложения.
Понятие статуса высшего должностного лица республики
Важнейшим условием и предпосылкой любого исследования является определение понятийного аппарата, который выполняет роль «азбуки», позволяющей говорить на доступном языке. Подобный методологический подход дает возможность задавать «правила» для ведения полемики и поиска аргументов в защиту той или иной позиции по исследуемым вопросам. Очевидно, что, приступая к изложению заявленной темы, необходимо уяснить подходы исследователей к трактовке понятия «правовой статус».
Это понятие занимает особое место в науке конституционного права. По мнению Н.А. Богдановой, «конституционно-правовой статус, который можно назвать нормативным, существует как важнейшая структурная часть данной отрасли, закрепляющая на соответствующем уровне правовое положение субъектов (участников) конституционно-правовых отношений»1. «Нормативные статусы субъектов конституционно-правовых отношений являются основными правовыми конструкциями и структурными частями отрасли конституционного права, обладающими устойчивостью, высоким уровнем нормативного обобщения, а также признаками комплексности и системообразующими свойствами» .
Н.А. Богданова выделяет ряд свойств, присущих конституционно-правовому статусу. Среди них: устойчивость и относительное постоянство, связанные с формализацией статуса в нормах позитивного права, что позволяет обеспечить «относительное постоянство содержания регулируемых соответствующими нормами отношений», в то время, как «богатством и разнообразием последних предопределяется многовариантность реализации возможностей, заложенных в конституционно-правовом статусе, допустимость определенных изменений, не влияющих на существенные его стороны». Кроме того, к качественным признакам конституционно-правового статуса Н.А. Богданова относит внутреннюю согласованность, которая «проявляется во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости элементов такого статуса», а также системообразующую значимость. Эта последняя характеристика «предопределяет связи статусов рассматриваемого уровня различных субъектов конституционно-правовых отношений»1. Системообразующее значение конституционно-правового статуса проявляется также и в том, что «конституционно-правовые статусы различных субъектов, взаимодействуя, не только обогащают содержание составляющих их конституционно-правовых отношений, но и могут переводить их с уровня общего правосостояния на уровень конкретных отношений».
Применительно к науке конституционного права Н.А. Богданова дает следующее определение: «статус - это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и практику реализации правовых установлений»3. Речь в данном случае идет о доктринальном статусе. Его основу составляет статус нормативный, то есть закрепленный в законодательстве, формализованный. Правовой статус исчерпывающим образом характеризует участников правоотношений: «Будучи отраженными в нормах конституционного права, институциональные характеристики регулируемых ими отношений приобретают форму конституционно-правового статуса, а сама отрасль - качества статусного права».
Конституция Российской Федерации, учреждая отдельные институты, не всегда определяет полноценную статусную характеристику соответствующих субъектов. Это утверждение верно в отношении не только высшего должностного лица республики, но и системы высших органов государственной власти республик-субъектов РФ в целом. Вместе с тем она закрепляет основы этого статуса, «встраивая» их в общую систему органов государственной власти.
Понятие «статус» используется в юридической литературе весьма широко. Причем проследить его содержание в различных работах не всегда возможно в силу неоднозначной трактовки авторами как самого термина, так и используемых синонимов. Так, достаточно часто можно видеть замену термина «статус» термином «институт». Вместе с тем это не всегда корректная замена, часто она вызывает затруднения в восприятии смысла излагаемого текста. Поэтому исследование содержания этих терминов - достаточно актуальная задача, а соотношению понятий «институт» и «статус» в российской правовой науке уделяется определенное внимание. Наиболее общий теоретический подход к раскрытию сущности понятия «статус», а также сравнение с термином «институт» дается в уже упоминаемой работе Н-А.Богдановой1. Применительно к отдельным темам науки конституционного права эти аспекты затрагивались и в других трудах2. Вместе с тем нет единого подхода к пониманию структуры статуса субъектов конституционно-правовых отношений.
Необходимо обратиться к характеристикам понятий «статус» и «институт», чтобы определить их соотношение. Это тем более важно, поскольку нередко в литературе эти понятия отождествляются.
Понятие «статус» достаточно активно используется в юридической науке, оно является наиболее распространенным общеправовым понятием. Традиционным является его применение для обозначения правового состояния участника конституционно-правовых отношений, а его содержание рассматривается в определенном контексте, в рамках какой-либо отрасли права или даже отдельных правовых институтов. «Статус» как термин используется обычно в самом общем понимании без уточнения присущих отдельным субъектам (носителям статуса) характеристик.
Латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом юридических прав и обязанностей1. В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение», особенно применительно к личности.
Так, по мнению отдельных авторов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, потому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, даже несмотря на то, что лицо может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей.
Основные этапы развития конституционно-правового статуса высшего должностного лица республики
Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и, в частности высшего должностного лица республики, прочно вошел в практику правового регулирования. На сегодняшний день он является широко используемой категорией, применяемой как на федеральном, так и на региональном уровнях, находя широкое практическое воплощение в нормативных актах субъектов РФ. Вместе с тем теоретическая разработка многих важных аспектов данного института все еще остается вне рамок пристального внимания исследователей. Это связано, в первую очередь, с длительным отсутствием федерального регулирования, которое, по всей видимости, «опаздывало» в силу ряда объективных причин. Дело в том, что оно формировалось в условиях переходной государственности, когда не только шло конституирование и институционализация системы высших органов власти единого федеративного государства, но и приходилось параллельно вести государственное строительство в субъектах Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года содержит лишь общие положения, касающиеся системы высших органов государственной власти субъектов РФ. Часть 1 ст.77 Конституции РФ закрепляет, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом».
Проблема заключалась в том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят Федеральным Собранием и подписан Президентом РФ только 6 октября 1999 года , то есть спустя почти шесть лет после принятия российской Конституции. В его отсутствие нормативное закрепление правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ осуществлялось главным образом при помощи норм конституции или устава соответствующего субъекта. Естественно, в течение этого достаточно продолжительного периода времени система региональных органов государственной власти уже была сформирована и на момент принятия указанного Федерального закона функционировала уже длительное время. В связи с принятием Федерального закона она потребовала серьезного реформирования и ст.ЗО указанного Закона установила двухлетний переходный период «в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом и обеспечения преемственности власти». Впоследствии и в сам этот закон вносились изменения, вызванные главным образом политикой федеральных властей, направленной на укрепление «вертикали власти».
Самостоятельное формирование субъектами РФ института высшего должностного лица осуществлялось в период проведения общегосударственных реформ и не могло не вобрать в себя все те тенденции, которые были свойственны российскому государству в целом. Наложение этих общих тенденций на особенности национально-государственного строительства в субъектах Федерации дало специфический результат, последствия которого оказывают влияние на строительство системы органов власти и сегодня.
Можно говорить о трех этапах в нормативно-правовом регулировании статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Их хронологические рамки можно определить достаточно условно указанием на наиболее значимые в данном отношении события в правовой сфере. Первый этап охватывает период времени, начавшийся в 1990 - 1991 годах процессом учреждения поста Президента в СССР, РСФСР и отдельных республиках в составе России путем принятия соответствующих поправок в действовавшие Конституции - СССР 1977 года, РСФСР 1978 года, республик в составе РСФСР и отдельных законодательных актов (например, Закона РСФСР от 24 апреля 1991 года №1098-1 «О Президенте РСФСР»1). Следующим этапом является период, начавшийся с принятия Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года и завершившийся вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пункт 2 ст.31 Закона называет датой его вступления в силу день его официального опубликования). С этого времени начался третий этап, который, очевидно, продолжается до сих пор и должен закончиться полным приведением нормативных правовых актов субъектов РФ, касающихся правового статуса их органов государственной власти, в соответствие с Конституцией РФ и с Федеральным законом.
Вообще сама необходимость коренного переустройства системы осуществления государственной власти в регионах связана с изменениями, происходившими в стране в целом, начиная с середины 80-х гг. прошлого века, со сменой общественно-политического строя, переходом к демократии и стремлением сформировать в России гражданское общество. В отечественной правовой науке высказано предложение рассматривать такое состояние государственности как переходное. «В переходный период происходит становление нового качества государства и права»1. Состояние перехода поддается периодизации: «Специфика переходного процесса предполагает существование тех или иных этапов и фаз, их особую последовательность и взаимо-обусловленность» . В.В. Сорокин выделяет три этапа переходного периода: этап оформления переходной власти, этап конституирования нового строя и этап устойчивого функционирования государства.
«Первоначальный этап коренных преобразований - этап оформления переходной власти - включает ряд вполне определенных черт: завладение реальными и главными рычагами государственной власти; декларирование основных принципов стратегии коренных преобразований; демонтаж наиболее оппозиционных и нежизнеспособных институтов прежнего строя; закладывание основ новой правовой системы; формирование новых, преимущественно временных органов переходной власти и др.».
Статусные атрибуты как элемент статуса высшего должностного лица республики
Составной частью статуса высшего должностного лица республики являются его статусные атрибуты, которые отражают присущие должности обязательные и не меняющиеся в зависимости от политической или социально-экономической ситуации характеристики. У высшей должности должны быть свои качественные признаки (статусные атрибуты), выделяющие ее из числа других государственных должностей и характеризующие лицо, занимающее эту должность, как главу республики (государства), главу субъекта РФ, главу его высшей исполнительной власти. Статусные атрибуты, присущие высшему должностному лицу определяются конституцией республики - субъекта РФ, дополнительные характеристики также могут быть детализированы, развиты в иных нормативных актах.
К числу статусных атрибутов статуса высшего должностного лица Республики Татарстан - Президента РТ - можно отнести следующие: - наименование и место высшего должностного лица республики -субъекта Российской Федерации в системе высших органов; - персонификация (в том числе ограничение прав, владение государственным языком); - сроки занятия должности; - символы (знаковые атрибуты власти); - акты; - честь и достоинство Президента.
Наименование высшего должностного лица Республики Татарстан. Конституция Российской Федерации не определяет систему органов государственной власти субъектов РФ, и, тем более, не закрепляет систему органов исполнительной власти и наименование должностей, замещаемых ее руководителями. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года дает общее наименование - «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» или «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» (ст. 17). Статьей 18 (ч.б) Федерального закона определено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации.
Исходя из этих положений в конституциях 15 республик - субъектов Российской Федерации (в том числе и в Конституции Республики Татарстан) эта должность определена как «Президент Республики», в 4-х республиках — «Глава Республики», в двух республиках - «Председатель Правительства»1
Конституция Республики Татарстан учреждает должность главы государства (высшего должностного лица) и дает ее наименование -«Президент Республики Татарстан» (ст. 89 Конституции РТ). Дополнительно к установлениям, зафиксированным Федеральным законом, Конституция РТ называет Президента РТ главой государства. Такая характеристика вытекает из положения статьи 5 Конституции РФ, закрепляющей за республиками в составе Российской Федерации статус государств. Кроме того, это имеет исторические корни, поскольку и в советский период республика обладала государственностью, а Закон ТССР о введении поста Президента ТССР (от 18 апреля 1991 года) изначально характеризовал Президента ТССР главой государства.
Наименование высшего должностного лица предопределяет его место в системе органов государственной власти Республики. Оно закрепляется Конституцией РТ и созвучно аналогичной норме Конституции РФ, устанавливающей статусное положение Президента РФ: «Президент Российской Федерации является главой государства. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». Конституция Республики Татарстан в статье 90 фиксирует: «Президент Республики Татарстан выступает гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Татарстан, соблюдения Конституции и законов Республики Татарстан, а также международных соглашений Республики Татарстан, Договора Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» и договоров Республики Татарстан и субъектов Российской Федерации».
Аналогичные по содержанию нормы мы можем обнаружить и в конституциях других республик в составе Российской Федерации. Например в статье 67 (ч.2) Конституции Мордовии установлено: «Глава Республики Мордовия выступает гарантом Конституции Республики Мордовия, в установленном порядке принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина, по согласованному функционированию государственных органов Республики Мордовия, их взаимодействию с государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, представляет Республику Мордовия в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Республики Мордовия». Статусная характеристика дополняется конституционным положением о том, что Президент РТ «возглавляет систему исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом Республики Татарстан, руководит деятельностью Кабинета Министров Республики Татарстан, принимает решение об отставке Кабинета Министров Республики Татарстан» (п. 2, ч.2 ст.94 Конституции РТ). Такая характеристика дает право Президенту РТ занимать ведущее место в системе иных органов государственной власти.1 Об этом же свидетельствуют и выполняемые Президентом функции главы государства. В соответствии с Конституцией РТ Президент «определяет внутреннюю политику и направления внешней деятельности Республики Татарстан», «представляет Республику Татарстан в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей, при этом подписывает договоры и соглашения от имени Республики Татарстан; назначает и отзывает представителей Республики Татарстан в Российской Федерации, ее субъектах, в субъектах и административно-территориальных образованиях иностранных государств, а также в иностранных государствах и международных организациях» (ст. 94).
Понятие конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица республики
Непременным элементом конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ выступает ответственность за надлежащее выполнение возложенных на него обязанностей. Это достаточно сложная политико-правовая проблема, которой в последнее время уделяется большое внимание, прежде всего со стороны федерального законодателя. Об этом свидетельствуют периодически вносимые изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В период с момента вступления Закона в силу (19 октября 1999 года) дополнения, в той или иной форме касающиеся ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, вносились три раза (в ред. законов от 29 июля 2000 года, от 7 мая 2002 года, от 4 июля 2003 года). Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к вопросу об оценке отдельных положений Федерального закона на предмет соответствия его Конституции РФ. Все это показывает, насколько актуальны вопросы ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.
Несмотря на значительное число публикаций1, посвященных государственно-правовой (конституционно-правовой) ответственности, до настоящего времени в учебной литературе по теории государства и права конституционно-правовая ответственность не рассматривается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Недостаточно разработано это понятие ив конституционном праве, хотя в учебниках упоминание о конституционной ответственности встречается. Предваряя рассмотрение дискуссионных вопросов о природе данного вида юридической ответственности, следует согласиться с позицией, согласно которой конституционно-правовая ответственность, прежде всего, выполняет не карательную, а правовосстановительную функцию. Она играет существеннейшую роль в развитии и совершенствовании системы конституционной охраны.
Следует отметить, что общетеоретические аспекты юридической ответственности вообще и конституционной ответственности в частности, разработаны в науке конституционного права достаточно полно. Можно назвать работу Самощенко М.С., Фарукшина М.Х. (Ответственность по советскому законодательству. - М., 1971), в которой были заложены идеи, получившие развитие в работах по конституционному праву. Представляют определенный интерес исследования С.А. Авакьяна., И.Н. Барцица, В.А. Виноградова, Н.А Бобровой, Т.Д Зражевской., А.А. Жученко, Ю.А Тихомирова, В.О. Лучина, А.А Сергеева, Д.И. Назарова, Н.М. Колосовой, В.Н. Савина, М.В. Глигич-Золотаревой, и других.
Одним из направлений дискуссии о содержании конституционной ответственности является признание деления ее на позитивную и негативную (ретроспективную) ответственность. В этой связи обозначились два подхода. Одни юристы (Б.Т. Базылев, С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин, P.O. Халфина, Л.С. Явич и другие) рассматривают юридическую ответственность только как «негативную» (или ретроспективную). Другие авторы ( Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, О.В. Лучин, Б.Л. О.Э. Лейст, Назаров, П.Е. Недбайло и другие) видят юридическую ответственность в двух аспектах - позитивном и ретроспективном. Эти позиции важны для понимания ответственности высшего должностного лица субъекта РФ в силу того, что он занимает особое место в системе субъектов конституционного права, его правовой статус подвергается периодической модификации, что свидетельствует о недостаточно четкой определенности статуса до настоящего времени.
И.С. Самощенко и М.Ф.Фарукшин исходят из того, что юридическая ответственность с момента ее возникновения всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние. В ином случае пришлось бы признать, что лицо, не совершившее правонарушений, уже несет правовую ответственность. «Ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения» . С.Н. Братусь видит юридическую ответственность как исполнение «обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения». Это «состояние принуждения к исполнению обязанности».
Представитель иного подхода к пониманию юридической ответственности О.В. Лучин под позитивным аспектом понимает «ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение».
Интересна позиция М.А. Краснова, который, выступая за широкое понимание юридической ответственности, отмечает, что она является единой, целостной категорией, которую не следует дробить на виды, аспекты и т.п. Он подчеркивает, что юридическая ответственность связана с государственным принуждением, обязательно влечет за собой неблагоприятные последствия. Вместе с тем, применительно к конкретному субъекту права юридическая ответственность наступает уже с момента наделения его соответствующим правовым статусом и входит в структуру последнего, поскольку участвует в определении поведения носителя статуса.
