Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и основы конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 13
1. Научно-теоретические аспекты правового регулирования местного самоуправления 13
2. Опыт правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах 24
3. Современное состояние конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации 39
Глава 2. Правовой анализ и практика регулирования местного самоуправления в субъекте Российской Федерации 55
1. Закрепление (определение) местного самоуправления в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации 55
2. Проблемы правового регулирования вопросов местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации 71
3. Особенности правового регулирования вопросов местного самоуправления муниципальными правовыми актами 125
4. Влияние местных обычаев и традиций на правовое регулирование местного самоуправления 164
Заключение 176
Список использованных источников 183
- Научно-теоретические аспекты правового регулирования местного самоуправления
- Опыт правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах
- Закрепление (определение) местного самоуправления в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации
- Проблемы правового регулирования вопросов местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы теории местного самоуправления, его организации и правового регулирования уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий. Вместе с тем, реальное состояние местного самоуправления как самостоятельного института публичной власти невозможно представить и верно оценить без анализа его правовой базы.
Конституционно-правовое регулирование института местной власти в зарубежных федеративных государствах отличается различными подходами к уровням и объему правовой регламентации. Однако, несмотря на существенные отличия, оно преследует цель создания правовых оснований для обеспечения жизнедеятельности территориальных сообществ, участия населения в решении вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, следуя общепризнанным международным нормам, закрепили местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и ответственно решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов. Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 стал логическим продолжением широкомасштабной реформы местного самоуправления, унифицировал отдельные направления данного института, сформировал однозначные подходы к решению некоторых вопросов.
В то же время многосубъектный и многонациональный состав Российского государства настоятельно выдвигает на повестку дня вопрос при организации местного самоуправления учитывать национальные, исторические и иные местные традиции. Нельзя отвергать ставшие
'СЗ РФ. 2003. №40.
4 привычными и понятными населению формы решения местных вопросов, структуры и порядка организации местных органов.
Отсюда все более очевидной необходимостью становится развитие и совершенствование правовой базы, регулирующей местное самоуправление в субъекте Российской Федерации. Именно на этом уровне возможно учесть специфические особенности региона и предложить адекватное потребностям и ожиданию населения конституционно- правовое регулирование местного самоуправления. И хотя последние годы субъектами Российской Федерации принято значительное количество законодательных актов в данной сфере, накоплен определенный опыт, однако, остается множество нерешенных проблем.
Вместе с тем в правовом поле субъекта Федерации сосредоточен и обширный массив муниципальных правовых актов, которые дополняют, конкретизируют законы Федерации и ее субъектов. Оставаясь по своей природе подзаконными муниципальные правовые акты регламентируют важнейшие стороны организации и деятельности местного самоуправления с учетом многообразия местных особенностей. В связи с изложенным возникает необходимость обеспечения качества нормативных правовых актов муниципальных образований как составляющей части правовой системы субъекта Федерации.
Необходимо совершенствование взаимоотношений субъекта Федерации и муниципальных органов в сфере правового регулирования местного самоуправления, исключения противоречий между ними и дублирования правовых норм. Реализация указанных проблем будет способствовать эффективному решению задач, стоящих перед местным самоуправлением.
Таким образом актуальность диссертационного исследования обусловлена незавершенностью и проблемностью вопросов конституционно-правового регулирования института местного самоуправления субъектом Российской Федерации, что подвигло автора к выявлению данных проблем и формулировке собственных научных позиций по их решению.
Степень научной разработанности темы. Проблема конституционно-правового регулирования местного самоуправления находится в центре
5 внимания ученых-правоведов, специалистов в сфере муниципального права и конституционного права.
Ключевое значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды таких видных отечественных ученых как: С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.Б. Барабашев, Н.С.Бондарь, В.И. Васильев, И.В.Выдрин, В.В. Гошуляк, Н.А.Емельянов, А.Р. Еремин, Б.Л.Железнов, А.Н.Кокотов, Л.М.Карапетян, Е.М.Ковешников, О.Е.Кутафин, Г.В.Мальцев, Н.И.Матузов, В.С.Мокрый, В.В.Пылин, Н.В.Постовой, А.А.Сергеев, Ю.И.Скуратов, Е.Б.Султанов, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, Н.К.Филиппов, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрина, В.Е.Чиркин, А.И.Экимов, Б.С.Эбзеев и др.
Однако, несмотря на появление значительного числа работ по местному самоуправлению, в целом, в научно-теоретической литературе вопросы конституционно-правового регулирования местного самоуправления в субъекте Российской Федерации представляются одним из недостаточно исследованных направлений.
Является малоизученным аспект учета национальных, исторических и иных местных особенностей в правовой регламентации указанного института. Отдельные вопросы данной проблемы нашли отражение в некоторых диссертационных исследованиях, например Н.Н.Харючи, вместе с тем остаются и очевидные пробелы в правовом поле субъекта Федерации, на выявление и устранение которых направил научные усилия диссертант.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием организации и деятельности местного самоуправления в субъекте Российской Федерации на примере Республики Марий Эл. Несмотря на наличие регионального аспекта автор попытался в диссертационном исследовании выявить сходность данной проблемы и в других республиках (субъектах) России, обусловленную национальными и иными местными традициями.
Предметом исследования является система конституционно-правовых актов Российской Федерации, регулирующая местное самоуправление и являющаяся основой для правотворчества субъекта Федерации в этой сфере,
а также правовой анализ и практика регулирования института местной власти в субъекте Российской Федерации. Автор попытался исследовать предмет научных изысканий через призму необходимости и достаточности учета в региональных нормативных правовых актах исторических и иных местных традиций.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью исследования является анализ теоретических основ, отечественного и зарубежного опыта, позволяющий выявить особенности и закономерности правового регулирования местного самоуправления как самостоятельного конституционно-правового института в Российской Федерации и ее субъекте, исходя из практики Республики Марий Эл.
Для достижения поставленной цели диссертант стремился разрешить следующие задачи:
проанализировать научно-теоретические аспекты правового регулирования местного самоуправления;
- исследовать опыт конституционно-правового регулирования данного
института в зарубежных федеративных государствах, определив при этом,
каков объем правовой регламентации оставляется федерацией своим
субъектам;
изучить состояние современного конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, степень учета требований Европейской хартии местного самоуправления в отечественном законодательстве; определить возможности, оставленные федеральным законодателем для законотворчества субъекту Федерации в данной сфере;
- провести правовой анализ и выявить практику регулирования местного
самоуправления и его отдельных институтов конституциями (уставами), а
также законодательством субъекта Российской Федерации;
- специальному исследованию подвергнуть институт муниципальных
правовых актов как логическую часть правового регулирования местного
самоуправления в субъекте Федерации, исходя из того, что муниципальные
7 правовые акты являются подзаконными и призваны конкретизировать и дополнять нормы законодательства;
- на основе обобщения конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации выявить влияние местных традиций, исторических, национальных и иных особенностей на правовое регулирование местного самоуправления, поскольку последнее, будучи уровнем власти, приближенным к населению, не должно игнорировать понятные и привычные для жителей муниципального образования формы организации местной жизни;
выработать научно-практические рекомендации по
совершенствованию правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач использован комплекс разнообразных методов научного исследования, в частности, исторический, статистический, сравнительного правоведения, социологический, которые позволили всесторонне и комплексно изучить поднятую проблему.
Использовался общенаучный метод анализа нормативных правовых актов. Осуществлен выбор системного подхода к изучению правовых явлений. Изучен и обобщен обширный массив нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации.
Теоретической основой данного диссертационного исследования послужили труды известных отечественных правоведов в области общей теории государства и права, а также ведущих ученых в сфере муниципального права, конституционного права.
При написании диссертации использовались труды дореволюционных российских юристов В.П.Безобразова, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, Г.Ф.Шершеневича, классика местного самоуправления послеоктябрьского периода Л.А.Велихова, а также ряда зарубежных авторов.
Источниковедческую базу исследования составляют: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации; конституции (уставы) и законодательство субъектов Федерации; нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальных образованиях. Подвергнуты изучению и использованию конституции и законы ряда зарубежных федераций (США, Германии, Бельгии), а также их субъектов, регулирующие сферу местного самоуправления.
Научная новизна исследования обусловлена актуальностью и недостаточной разработанностью данной крупной проблемы современного местного самоуправления. Несмотря на увеличение законодательного массива, регулирующего названный институт местной власти и его динамичное изменение, остается не вполне реализованной потребность учета в законодательстве субъектов Российской Федерации специфических особенностей региона, хотя именно на этом уровне законодатель может создать адекватные правовые условия для эффективного и приближенного к гражданам местного самоуправления, как это провозглашает Европейская хартия местного самоуправления.
Диссертант обосновывает ряд положений и делает выводы, обладающие элементами научной новизны, которые выносятся им на защиту:
1. На основе научно-теоретического анализа института правового регулирования как системы юридических средств, позволяющих устанавливать стандарты общественных отношений, автором уточнено и конкретизировано понятие правового регулирования местного самоуправления. Оно более предметно, чем классическое определение.
Под правовым регулированием местного самоуправления автор понимает систему юридических средств, воздействие которых направлено на упорядочение общественных отношений в сфере местного самоуправления и
9 создающих правовые условия для функционирования местного самоуправления как разновидности публичной власти; для участия населения и граждан в процессе осуществления местного самоуправления непосредственно; для формирования и деятельности в муниципальных образованиях органов, должностных лиц, обеспечивающих выполнение целей и задач местного самоуправления.
2. Исследование опыта конституционно-правового регулирования
местного самоуправления в зарубежных демократических федеративных
государствах выявило различные подходы к объему и качеству правового
регулирования на уровне федераций. Позиция автора заключается в том, что
независимо от уровня и объема правовой регламентации, позитивный опыт
этих федераций должен быть оптимально использован в федеральном
законодательстве России для жизнеобеспечения территориальных сообществ,
решения на местах отдельных вопросов государственного значения.
Критическое осмысление современного состояния правового регулирования местного самоуправления в России приводит к выводу о том, что акценты в данной сфере после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года сместились в сторону федерального законодателя, значительно сократив поле законотворческой деятельности субъектов Федерации. Вместе с тем, правовая природа и характер института местной власти, равно как и многонациональная палитра Российского государства, объективно требуют более полного учета особенностей локальных территорий, которые могут быть адекватно отражены в законодательстве субъекта Федерации.
Несмотря на доминирующую роль федерального законодательства о местном самоуправлении по отношению к законодательству субъектов Федерации, автор пришел к заключению о том, что правовое регулирование рассматриваемого института и на федеральном уровне не является завершенным. Не обрели дальнейшего логического воплощения в законодательных нормах некоторые новации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской
10 Федерации» от б октября 2003 года, в связи с чем видится необходимым принятие федерального закона о порядке формирования представительного органа муниципального района путем делегирования представителей от поселений, поскольку апробированное законодательство о выборах в этом случае не может применяться. Для определения единых последовательных подходов при передаче государственных полномочий органам местного самоуправления было бы правильным также дополнить главу 4 названного Федерального закона двумя статьями, перечисляющими: а) государственные полномочия Российской Федерации; б) государственные полномочия субъекта Российской Федерации, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Тем не менее, оценив в совокупности конституционно-правовой массив, регулирующий местное самоуправление, 'автор делает вывод о том, что правовыми нормами на уровне субъектов Российской Федерации сегодня созданы условия для дальнейшего обеспечения активного муниципального правотворчества. Муниципальные правовые акты заполняют оставленные законодателями Российской Федерации и ее субъектов пробелы в правовом поле компетенционных возможностей местного самоуправления. Однако, будучи относительно обособленными в силу конституционной самостоятельности местного самоуправления, муниципальные правовые акты являются подзаконными и имеют своим назначением конкретизацию норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и субъекта Федерации.
Изучение опыта Республики Марий Эл в части влияния местных обычаев и традиций на правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Федерации позволило аргументировать целесообразность более гибкого учета исторических, национальных и иных местных традиций в законодательстве субъекта Российской Федерации. При этом автор полагает, что реализация принципа учета местных обычаев и традиций способствует созданию необходимого многообразия моделей местного самоуправления, каждая из которых была бы адекватна историческим и региональным
особенностям, сохраняла привычные, понятные населению формы решения вопросов местного значения.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Основные положения научного исследования позволили отразить особенности и тенденции конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и его специфику в субъекте Федерации (на примере Республики Марий Эл).
Практическое значение диссертации состоит в том, что в ней содержатся конкретные рекомендации, теоретические выводы, предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации.
Многие предложения, касающиеся правовой регламентации местного самоуправления с учетом региональной специфики, способны существенно повлиять на улучшение институциональной системы органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Материалы и выводы диссертации были представлены автором в докладах и научных сообщениях на региональных и всероссийских научных конференциях:
на научных конференциях по итогам научно-исследовательской работы профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов юридического факультета Марийского государственного университета за 2006, 2007, 2008 годы (г.Иошкар-Ола);
на всероссийской междисциплинарной научной конференции с международным участием в Марийском государственном техническом университете — Двенадцатые Вавиловские чтения в 2009 году (г.Йошкар-Ола).
По теме диссертационного исследования автором написано и издано более десятка научных публикаций, в том числе 2 учебно-методических комплекса по муниципальному праву, которые используются им при проведении семинарских занятий и чтении лекций по одноименному курсу на юридическом факультете Марийского государственного университета. Значительная часть научных предложений автора нашла отражение в его
12 монографической работе, посвященной исследованию проблематики правового регулирования местного самоуправления в субъекте РФ.
Основные результаты, выводы диссертационного исследования апробированы и внедрены в учебный процесс юридического факультета Марийского государственного университета, используются в учебном процессе кафедры управления и права Марийского государственного технического университета по специальности «юриспруденция».
Материалы диссертационного исследования нашли также применение в практической деятельности органов местного самоуправления ряда муниципальных образований Республики Марий Эл, использованы автором при проведении методических семинаров с работниками местных администраций, депутатами представительных органов муниципальных образований.
Концепция и основные положения диссертации обсуждены и рекомендованы к защите на заседании кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
Научно-теоретические аспекты правового регулирования местного самоуправления
В современном российском государстве, как и в науке, происходит постепенное затихание споров о необходимости местного самоуправления и как общественного явления, и как самостоятельного уровня публичной власти, и как необходимого элемента гражданского общества. Приходит понимание того, что институт местного самоуправления играет не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы1. На сегодня более актуальными становятся проблемы выбора верной стратегии и установления приоритетов развития " местного самоуправления, поскольку представляется очевидным, что последнее в России еще окончательно не сформировалось и не обрело необходимой устойчивости2.
Поступательное развитие местного самоуправления невозможно без адекватного правового регулирования. Несмотря на то, что в Российской Федерации и ее субъектах создана солидная правовая база, регулирующая муниципальное строительство, вместе с тем, практика указывает на негибкость, а иногда и на недостаточность нормативно-правового регулирования. И по сей день остаются актуальными слова А.А. Велихова, приведенные в его классической работе «Основы городского хозяйства», о том, что мы находимся в периоде законодательного творчества далеко еще незавершенного3; этой цитате почти восемь десятков лет.
Правовое регулирование вообще представляет собой сложный и многогранный процесс, позволяющий с помощью правовых средств определять, устанавливать «стандарты» общественных отношений. В теории государства и права под механизмом правового регулирования понимается система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права. Адаптируя высказанное к местному самоуправлению можно конкретизировать направленность воздействия правовых средств на сферу организации и деятельности местного самоуправления. В связи с этим представляется необходимым исследовать цели и задачи правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в современных условиях.
Анализ понятий невозможен без определения местного самоуправления. Несмотря на известные отличия в понятиях местного самоуправления в российской правовой системе и основополагающем правовом акте Европы -Европейской хартии местного самоуправления следует отметить их объединяющие начала. Так, в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления2. Данная конституционная норма в части местного самоуправления не входит в противоречие с преамбулой Европейской хартии местного самоуправления, которая определяет органы местного самоуправления как одну из основ демократического строя и видит в них институт эффективного и приближенного к гражданам управления3.
Также следует отметить, что и способы осуществления местного самоуправления, закрепленные в Европейской хартии местного самоуправления и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года1 являются одинаковыми: непосредственное прямое участие граждан либо через сформированные ими органы местного самоуправления.
По мнению С.С. Алексеева особенности правового регулирования во многом зависят от содержания и характера предмета регулирования2.
Содержание местного самоуправления Конституция Российской Федерации определяет в статье 132 как самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения. Помимо вопросов местного значения на уровне местного самоуправления могут осуществляться и отдельные государственные полномочия, переданные по закону органам местного самоуправления.
Европейская хартия местного самоуправления не устанавливает подробно территориальные пределы местного самоуправления, ограничиваясь термином «местный уровень». Конституция Российской Федерации в статье 131 сферу распространения местного самоуправления определяет как городские, сельские поселения и другие территории.
Таким образом, целью правового регулирования в сфере местного самоуправления является создание необходимых и достаточных правовых условий для организации местного самоуправления как разновидности публичной власти и обеспечения участия населения и граждан в процессе осуществления властной деятельности непосредственно или через создаваемые ими органы, а также установление пределов этой властной деятельности исходя из особенностей института местного самоуправления.
Отдельные термины, воспроизведенные в предложенном определении нуждаются, по нашему мнению, в дополнительной конкретизации. Так, власть в самом общем смысле есть способность и возможность социального субъекта осуществлять свою волю, используя различные ресурсы и технологии, включая закон, традиции, авторитет, убеждение, принуждение и др. По мнению В.В. Пылина муниципальная власть принадлежит всему населению (местному сообществу) муниципального образования и осуществляется им в соответствии с действующим законодательством непосредственно, или через образуемые им выборные представительные или иные органы местного самоуправления для обеспечения прав и свобод граждан на подведомственной территории, реализации их коллективных интересов. Муниципальная власть является составной неотъемлемой частью единой публичной власти . Властная деятельность в системе местного самоуправления ограничена, прежде всего, территориальными пределами, то есть территорией муниципального образования. Только в этих границах допускается самостоятельное решение населением вопросов местного значения, то есть вопросов направленных на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения.
Опыт правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах
Среди множества проблем, стоящих перед развитыми странами, вопросы местного управления и самоуправления занимают не последнее место, в силу того, что местная власть является не только самостоятельным институтом, но и одной из форм народовластия. Анализ зарубежного опыта в этой сфере приобретает для России практический смысл, поскольку проблемы, с которыми она столкнулась при организации местного самоуправления, не являются эксклюзивными. Они представляют собой проявление неких общемировых тенденций , хотя высказываются справедливые опасения, что внедрение моделей местного самоуправления без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России являются ошибочными".
В зарубежных государствах накоплен значительный опыт создания, деятельности местного самоуправления, их правового регулирования, поскольку муниципальные тенденции были заложены в них еще с периода Великой французской буржуазной революции (выделившей в качестве самостоятельной власти местное, коммунальное самоуправление), и насчитывают не один десяток лет. Фактически в каждом государстве есть свои особенности в правовой регламентации института местной власти. Однако, несмотря на существующие различия, можно выделить и некие общие тенденции, обладающие своими плюсами и минусами. Как справедливо замечает В.Е. Чиркин, эти плюсы можно более или менее эффективно использовать и в других странах, а минусы отсекать3.
Выдающийся русский ученый, изучавший проблемы местного самоуправления, Л.А. Велихов в своей знаменитой работе «Основы городского хозяйства» отвел значительное место анализу зарубежного опыта. Предметом его исследования стала муниципальная организация в Соединенных Штатах Америки и западноевропейских странах1, прежде всего, Германии.
Опыт Федеративной Республики Германии представляет значительный интерес применительно к проблеме настоящего исследования, поскольку Германия является федеративным государством, ее современное самоуправление имеет сходства с Российской Федерацией.
Как известно, Германия состоит из 16 субъектов Федерации — федеральных земель, которые делятся на районы, городские округа, общины. В ФРГ выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами правовые установления. В соответствии с Основным законом (Конституцией) 1949 года местное самоуправление отнесено в Германии к компетенции федеральных земель. В этой связи логичным является отсутствие специального законодательного регулирования местного самоуправления на уровне Федерации, полагает Э. Маркварт . Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии посвятил данной сфере всего лишь одну норму - пункт 2 статьи 28, который установил, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом саморегулирования в рамках их законной компетенции и на основе законов. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной ответственности в финансовой сфере; к этим основам относятся обеспечивающие экономическую достаточность налоговые источники, принадлежащие общинам с правом повышения ставок3. По мнению ученых конституционное закрепление коммунального самоуправления в Германии обеспечивает единство принципиального подхода субъектов Федерации к установлению гарантии коммунального самоуправления, исходя из принципа приоритета федерального права над правом земель1. В связи со столь краткой конституционной установкой на федеральном уровне ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления в Германии занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют текст статьи 28 Федеральной Конституции либо незначительно дополняют и конкретизируют ее положения. Вместе с тем, во всех субъектах Федерации приняты и действуют сходные законодательные акты. Базовыми среди них в каждой земле являются Положение об общинах и Положение о районах. Кроме того, во всех землях существуют также специальные законы о муниципальных выборах (выборах в органы местного самоуправления общин и районов). Помимо перечисленных законов, свойственных всем названным землям, существуют и особенности. Так, к примеру, в Баварии приняты и действуют специальный Закон о местном референдуме и гражданской инициативе, Положение о совместном управлении общин и ряд других законодательных актов, регулирующих организацию местного самоуправления. В целом, следует отметить, что, несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, с течением времени произошла значительная синхронизация (гармонизация) земельного законодательства. По мнению Э. Маркварта этот процесс следует расценивать как объективный, поскольку, во-первых происходит все большее выравнивание условий проживания людей в различных землях, во-вторых, со временем «выкристаллизовываются» наиболее эффективные, успешные модели местного самоуправления, которые затем принимаются другими землями как лучший опыт .
Говоря о компетенции общин, следует напомнить вышеназванную конституционную норму (пункт 2 статьи 28), которая определяет ее как «все дела общества». Под этим Федеральный Конституционный суд Германии истолковал те потребности и интересы, которые имеют корни в местном сообществе или имеют какое-либо отношение к нему. Имеются в виду аспекты, затрагивающие совместное проживание и существование членов общины как муниципального образования. Здесь прослеживается аналогия с российским термином «вопросы местного значения».
Типичными собственными полномочиями общин являются вопросы градостроительства и планирования территории, местные дороги, строительство и содержание начальных школ, противопожарная безопасность, предупреждение наводнений, обустройство водных путей и иных водных пространств, социальная помощь и поддержание молодежи,-содержание кладбищ, создание и содержание игровых площадок, контроль за соответствием жилья санитарным нормам, ликвидация ветхого жилья. В районах к обязательным собственным полномочиям, предусмотренным законом, отнесены: планирование и обустройство территорий в масштабах района, сооружение и содержание межобщинных дорог, строительство и содержание средних и профессиональных школ, строительство и содержание больниц и поликлиник.
Закрепление (определение) местного самоуправления в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации
В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей. Некоторыми авторами выделяется на региональном уровне четыре подуровня правового регулирования. Первый образуют конституции республик, уставы иных субъектов Федерации. Во втором подуровне называются законы республик, областей и других субъектов Федерации о местном самоуправлении. Третий подуровень правового регулирования на региональном уровне образуют иные законы субъекта Российской Федерации, посвященные регламентации муниципально-правовых отношений. И, наконец, последний подуровень нормативно-правового регулирования составляют муниципальные правовые акты1. Другие авторы в субъекте Российской Федерации различают два уровня конституционно-правового регулирования вопросов, касающихся местного самоуправления: 1) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; 2) устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты муниципальных образований1. Нам представляется более приемлемым несколько иной вариант выделения уровней правового регулирования института местного самоуправления, который включает три основные группы: - конституции республик, уставы иных субъектов Федерации; - законодательные и подзаконные акты субъектов Российской Федерации; - муниципальные правовые акты. В соответствии с предложенной классификацией нами и предлагается дальнейшее исследование темы. В федеративных государствах, как показало исследование зарубежного опыта, проведенного в первой главе, законодательная регламентация местного самоуправления, определение принципов его организации осуществляются, как правило, субъектами федерации. Закон субъекта федерации может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти, муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации. Как справедливо отмечает В.И. Васильев право гражданина на местное самоуправление, как особое право, должно регулироваться, и на федеральном, и на региональном уровне. На федеральном уровне оно регулируется не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации его содержания и процедур применения в законодательстве субъектов Российской Федерации. Причем речь идет не об ограничении региональным законодательством права на местное самоуправление, а о конкретизации, дополнении федеральных гарантий этого права2. Из Конституции Российской Федерации 1993 года следует, что общие принципы организации местного самоуправления должны устанавливаться не только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76). Поэтому вполне обоснованно, что законодательная база местного самоуправления в значительной мере формируется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их полномочиями в области местного самоуправления, закрепленными в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 года. К таковым полномочиям относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 2003 года. Согласно статье 4 названного Федерального закона конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации составляют правовую основу местного самоуправления. Сравнительно-правовой анализ конституций республик (и, прежде всего Республики Марий Эл, исследованию которой в большей степени посвящается настоящая работа), а также уставов краев, областей и иных субъектов Федерации показывает, что практически все они содержат специальный раздел, главу, либо положения, относящиеся к регулированию вопросов местного самоуправления. Так, например, Конституция Республики Марий Эл1 посвящает местному самоуправлению главу: «Административно-территориальное деление. Местное самоуправление», насчитывающую пять статей, а также в 12 нормах других глав имеются положения в той или иной степени регулирующие муниципальные правоотношения. В конституциях (уставах) других субъектов Российской Федерации также присутствуют самостоятельные главы и разделы о местном самоуправлении.
Проблемы правового регулирования вопросов местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации
Следуя предложенной нами в начале настоящей главы классификации обратимся к вопросу регулирования институциональной организации местного самоуправления законодательными актами субъекта Российской Федерации. Нет единого мнения среди исследователей, изучающих данную проблему. Так А.А.Курочкин полагает, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года1 в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъектам Федерации предоставлено право регламентации узких, очень конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: установления и изменения границ муниципальных образований, определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций, установления наименований органов местного самоуправления и некоторые другие2. Далее автор делает вывод о том, что региональные органы власти в новых условиях едва ли имеют возможность реально влиять на установление общих принципов организации местного самоуправления, а основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 года3 прямо устанавливал право субъектов Российской Федерации принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 года ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления. Общий характер данного предписания, по мнению А.А.Курочкина, привел к тому, что значительная часть субъектов Российской Федерации отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути1. О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев имеют на этот счет иное мнение, которое в общем сводится к следующему. Осуществляемое на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. реформирование организационно-территориальной структуры местного самоуправления, финансово-экономического и правового обеспечения функций местного самоуправления включает в себя формирование субъектами Федерации во многом новой системы правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Решение этой задачи усложняется тем, что система местного самоуправления неоднократно подвергалась реформированию, изменялась ее законодательная база. Субъекты Федерации в течение длительного времени занимались поисками оптимального механизма взаимодействия с муниципальными образованиями, сформировали в целом правовую основу организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон 6 октября 2003г. ставит перед субъектами новые задачи в области правового регулирования местного самоуправления. Но вместе с тем надо учитывать, что корректировка системы правового регулирования местного самоуправления должна осуществляться в рамках конституционной модели местного самоуправления . Полагаем данное мнение обоснованным, поскольку предыдущий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, принятый в период политической эйфории и не определивший общий контур правового регулирования субъектов Федерации в сфере местного самоуправления или, что будет более обоснованным, отдавший большую часть данных вопросов на усмотрение регионального законодателя, допустил разноплановые, не всегда согласующиеся с интересами государства в целом, подходы к регулированию института местного самоуправления. Что повлекло нарушение баланса интересов Федерации и субъекта Федерации1. В связи с изложенным представляется справедливым предостережение ведущих ученых в сфере муниципального права О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева о том, что муниципальная демократия - неотъемлемая часть процесса формирования и развития нашего государства как правового и демократического. Она опирается на незыблемые основы конституционного строя (в частности, на положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации), на международные гарантии, закрепленные в ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления. При этом нужно взвешенно относиться к тому, что уже сделано в этой области, выявляя те ценности, которые следует сохранить в процессе совершенствования местного самоуправления, его законодательной базы2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года, основываясь на восьмилетней муниципальной практике, учел недостатки, перегибы в правовом регулировании местного самоуправления субъектами Российской Федерации и установил, что вопросы местного самоуправления могут регулироваться законами субъектов Федерации: 1) в случаях, прямо указанных в федеральных законах; 2) в иных случаях, если это регулирование не ограничивает прямо или косвенно самостоятельность местного самоуправления в выборе правовых решений или форм деятельности. Законы субъектов Федерации не могут регулировать вопросы, урегулированные Федеральным законом или отнесенные федеральным законом к предметам муниципального правотворчества. Названный законодательный акт фактически изъял у субъектов Российской Федерации ряд полномочий, которые они осуществили ранее в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года. Это следующие полномочия: 1) установление порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (п.11 ст.5, ст.12,13)1; 2) регулирование законами в соответствии с Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (п. 13 ст.5); 3) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (п. 16 ст.5, п.З ст.8); 4) отнесение к вопросам местного значения, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, иных вопросов, не указанных в Федеральном законе (п.2 ст.6); 5) разграничение законами субъектов Федерации предметов ведения муниципальных образований, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов в случае, если (за исключением города) имеются другие муниципальные образования (п.З ст.6);
