Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие, виды и причины возникновения дефектов законодательства субъектов Российской Федерации 20
1.1. Понятие и юридическая природа дефектов права и дефектов законодательства 20
1.2. Критерии определения и классификация дефектов законодательства 46
1.3. Правовая основа местного самоуправления и причины возникновения дефектов законодательства субъектов Российской Федерации 65
2. Дефекты законодательного регулирования основ местного самоуправления в субъектах РФ 110
2.1. Дефекты законодательного регулирования территориальной основы местного самоуправления
2.2. Дефекты законодательного регулирования организационной основы местного самоуправления 136
2.3. Дефекты законодательного регулирования экономической основы местного самоуправления 162
2.4. Дефекты законодательства в сфере наделения отдельными государственными полномочиями 183
Заключение 219
Список использованных источников 225
- Понятие и юридическая природа дефектов права и дефектов законодательства
- Критерии определения и классификация дефектов законодательства
- Дефекты законодательного регулирования территориальной основы местного самоуправления
- Дефекты законодательного регулирования организационной основы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РФ 19931 года форм народовластия.
Действующая Конституция нашей страны, основываясь на положениях Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года , определила местное самоуправление как один из элементов (основ) конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: местное самоуправление в пределах своих полномочий обладает самостоятельность, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти .
Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».4
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев отметил, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства. Государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок» - с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма»5. 1 Конституция РФ // Российская газета.- 1993. - №237
Европейкая Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г. //Собрание законодательства Российской Федерации - 1998.- N 36.- Ст. 4466. ' Авакьян, С. А. Муниципальное право России/ С.А. Авакьян. -М.: Юристь, 2009. -С. 120 4 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - N 40. - Ст. 382 э Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. - 2008. - № 230.
В период советской власти и развития государства нормотворчество было воспринято как форма реализации государственной власти. В настоящий период нормативные правовые акты принимаются не только органами власти Российской Федерации, ее субъектами, но и органами местного самоуправления исключительно по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило проблемы в данной сфере, в настоящее время законодательство на местном уровне зачастую изобилует дефектами и пробелами правового регулирования местного самоуправления.
Дефекты и пробелы в правовом регулировании местного самоуправления проявляются, например, в следующем: во-первых, не четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления: во-вторых, частое обновление федерального законодательства, которое актуализирует необходимость внесения изменений во многие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления; в-третьих, на муниципальном уровне выявлено отсутствие нормативно-правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс; в-четвертых, большинство муниципальных образований не обеспечено квалифицированными юридическими кадрами и т.п. В связи с вышеизложенным следует отметить, что разрешение указанных проблем потребовало проведение общетеоретического исследования, которое будет иметь для органов местного самоуправления методологическое значение, а именно: конкретизация понятия и сущности правотворчества органов местного самоуправления, определения его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определения основополагающих принципов муниципального нормотворчества, анализ особенностей, сущности и природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Важное значение также будет иметь и решение вопросов, имеющих прикладной характер, которые касаются конкретных рекомендаций для совершенствования правотворческого процесса в органах местного самоуправления.
Реализация творческих возможностей правоприменителя в выборе средств своей деятельности определяется исходя из неполноты правового регулирования основ местного самоуправления, тем не менее, правовая неопределенность должна преодолеваться не произвольно, а конкретными средствами, в результате чего полученное в итоге решение будет справедливым и не нарушит верховенство закона.
В настоящее время исключительно важной задача считается задача обеспечения соответствия нормативно-правовых актов, которые издаются на местном уровне, иерархически вышестоящим актам, данная задача не может быть решена только путем введения санкций и усиления надзора за законностью законотворчества. Необходим комплексный, научный подход к проблемам законодательного регулирования относительно порядка организации и осуществления местного самоуправления.
Правовая теория зачастую не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации правовых норм, характеризующих муниципальное право, в результате чего теория не соответствует практике. Судебные инстанции, иные государственные органы рассматривают в качестве объектов источники муниципального права, их опыт еще в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В результате сейчас особенно необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления нормативно-правового регулирования местного самоуправления, возникающих при этом на практике проблем; разработка общих правил, в соответствии с которыми и должны создаваться и применяться нормативно-правовые акты различного уровня, а также производиться разработка конкретных рекомендаций для практических работников.
Наиболее наглядно вопрос о дефектах в правовом регулировании встает, когда проводятся кодификации и выявляются неохваченные нормами
6 права области жизнедеятельности. Выявление дефектов не только исправляет неточности и недостатки законодательства, но и одновременно с их выявлением, позволяет глубже понять все стадии правоприменительного процесса.
Стремительное развитие нормативной правовой основы местного самоуправления в России, качественно новейшие проблемы, поставленные сегодня практикой, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Различные взгляды и концепции зачастую несостоятельны и требуют постоянного уточнения, а то и коренного пересмотра. Также в теории встречаются и явные дефекты. Проблемы и интерес к ним, которые проанализированы диссертантом, продиктован насущными потребностями его практической работы, которая представляется недостаточной с точки зрения практики научной разработанностью этих вопросов. Вышеуказанное и определило выбор темы настоящего исследования.
Актуальность исследования определяется нерешенностью и проблемностью многих вопросов, связанных с законотворческой деятельностью органов местного самоуправления. В работе основной акцент сделан на теоретико-правовых и муниципально-правовых аспектах избранной темы, в том числе: противоречивость и неразвитость правовой основы местного самоуправления, наличие дефектов законодательного регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов, и в то же время сужение сферы нормативно-правового (законодательного) регулирования многообразных отношений местного самоуправления субъектами Федерации; нормативно-праовое закрепление общих принципов деятельности местного самоуправления без учета различных уровней муниципальных образований, что ведет к умалению роли местного самоуправления как формы осуществления государственной власти; отсутствие четкого определения объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что ведет к определенным трудностям в реализации нормотворческих полномочий органов местного самоуправления; отсутствие законодательного решения вопроса о роли и месте нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в системе отечественного права.
Выявление и варианты решения этих проблемных вопросов местного самоуправления свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Теоретические положения, на основе которых автором были сформулированы и разработаны методологические подходы к исследованию института местного самоуправления, изложены в трудах ученых, посвященных общей теории и истории государства и права, ученых -конституционалистов - С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Г.В. Барабашева, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, К.А. Кряжкова, В.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, В.А. Невинского, A.M. Осавелюка, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Т.М. Шамба, К.Ф. Шеремета, А.И. Экимова и др.
Проведенное диссертантом исследование основывается на результатах анализа работ по данной теме отечественных ученых и специалистов, среди которых следует назвать С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Е.М. Ковешникова, А.В. Козлова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, Л.Е. Лаптевой, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, В.А. Невинского, Н.В. Постового, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. и др.
Общетеоретическим фундаментом исследования основ и пределов самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации послужили работы специалистов в области конституционного и муниципального права, историков и политологов, охватывающие период с XIX в. по сегодняшний день.
Изучению теоретических основ местного самоуправления посвящены труды многих отечественных и зарубежных правоведов. В дореволюционны период в России следует выделить труды таких ученых как В.Д. Гольцов, Б.Б. Веселовский, Е.А. Звягинцев, Н.М. Коркунов, Г.С Михайлов и других, которые заложили основы отечественной научной концепции местного самоуправления.
Работы А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.И. Лазаревского и других, положили начало теоретической концепции природы и сущности местного самоуправления, в конце XIX начале XX века.
С началом демократических преобразований в Российской Федерации, местное самоуправление активно стало исследоваться современными российскими учеными, такими как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, Н.А Емельянов, В.Н. Иванов, О.Е Кутафин, Б.М. Лазарев, Е.А. Незнамова, B.C. Нерсесянц, И.И. Овчинников, В.И. Патрушев, В.А. Прокошин, И.В. Постовой, О.Л. Савранская, В.И Спасенко, В.В. Таболин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др. Эти авторы заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления.
Проблема пробелов и дефектов в праве и законодательстве была актуального в юридической науке всегда, и каждая историческая эпоха требовала своего решения. Так, Аристотель считал, что пробелы в праве следует восполнять неизменными законами природы, естественным правом. Л.С. Явич указывал, что в работах Ч. Беккариа и Ш. Монтескье была закреплена идея абсолютного приоритета закона и беспробельности права1. 1 Явич, Л.С. Общая теория права/Л.С. Явич.-Л., Изд-во ЛГУ, 1976.-С. 140.
Понятие дефекта в советской юридической литературе практически не исследовалось. На первом этапе развития советской юриспруденции главенствующую роль несли формулировки права, как таковые исключавшие саму по себе постановку вопроса о дефектах. Критика действующего законодательства в период 30-50-х годов не только поощрялась, а наоборот, наказывалась. В тот момент западная юридическая наука, напротив, предоставила ряд крупных работ, посвященных проблеме пробелов и дефектов в праве, из которых можно было почерпнуть технический инструментарий и знания о приемах и средствах исследования дефектов.
В отечественной научной литературе значительное количество работ посвящено проблеме пробелов и дефектов в праве (В.И. Акимов, П.Е. Недбайло, М.Д. Шаргородский, О.С. Иоффе, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, А.Г. Бережное, Д.Н. Рябова, С.Ф. Кечекьян, С.А. Степанов, С.А. Авакьян и др.).
В настоящее время данная проблема не утрачивает своей актуальности, так в г. Ульяновске 13-14 октября 2011 г. состоялся Третий Общероссийский муниципальный правовой Форум по вопросу: «Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения».
В определенной мере пробел уже может считаться дефектом регулирования. И все-таки понятие дефекта должно быть шире и охватывать также выбор концепций и качество регулирования2.
Вместе с тем большинство работ по дефектам права и законодательства посвящены либо теоретическим вопросам формы права, либо характеристике законотворческой деятельности органов государственной власти.
Значительно меньше исследований в области отраслевых проблем дефектов законодательства.
Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации постоянно изменяется, что является отражением объективных трудностей его функционирования.
Подверженное бесконечным изменениям отечественное право о " Авакьян, С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения / С.А. Авакьян //
Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 8. местном самоуправлении, активное развитие правовых технологий, обширная судебная практика непрерывно ставят новые задачи для исследователей в данной области.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием, изменением и реализацией законодательства субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Предмет исследования - дефекты формирования, изменения и реализации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является теоретический анализ понятия и видов дефектов законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления и формулирование основных направлений, форм и методов преодоления дефектов законодательного регулирования местного самоуправления на примере Республики Марий Эл.
Для достижения указанной цели решаются следующие задачи: проанализировать теоретико-правовые и методологические аспекты разграничения дефектов правового регулирования и дефектов законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации; определить понятие дефекта законодательства субъекта Российской Федерации; проанализировать причинно-следственные связи возникновения и основания классификации дефектов законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления; выявить типичные и специфические виды дефектов законодательства субъектов Российской Федерации применительно к правовой, территориальной, организационной и экономической основам местного самоуправления; рассмотреть направления, формы и методы преодоления дефектов законодательного регулирования местного самоуправления на примере Республики Марий Эл; сформулировать авторскую концепцию выявления и преодоления
11 дефектов законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; - предложить практические рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования местного самоуправления на примере Республики Марий Эл.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах ученых по теории государства и права, конституционному, административному и муниципальному праву, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний, «круглых столов» по различным аспектам исследуемой проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа теорий и концепций в области дефектов права и законодательства, обобщения проблем, формулировки определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания: диалектический; системный, формально-логический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному. При проведении анализа законодательных и иных нормативных правовых актов в диссертационном исследовании использовались специальные правовые методы — сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и др. Кроме того, в ходе работы автором были использованы методы теоретико-правового моделирования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления в Республике Марий Эл, статистические данные о результатах регионального законодательного процесса, представленные как в систематизированных сборниках, так и в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности Республики Марий Эл.
Научная новизна исследования.
Сформулировано понятие дефекта законодательства как реального препятствия для функционирования определенной группы общественных отношений в сфере местного самоуправления.
В работе обосновано, что дефекты законодательства делятся на преодолимые и непреодолимые. Преодолимые дефекты законодательства субъектов Российской Федерации ликвидируются без его изменения с помощью других правовых средств. Непреодолимые дефекты исправляются только путем изменения самого законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Исследование является одной из первых работ, где проанализированы и сгруппированы дефекты законодательного регулирования всех основ местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
На примере Республики Марий Эл выявлены типичные причинно-следственные связи возникновения дефектов, сформулирована авторская концепция выявления и преодоления дефектов законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Обоснован комплекс рекомендаций по устранению аналогичных дефектов законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту:
1. В результате проведенного исследований различных точек зрения правоведов на сущность дефектов автором диссертационного исследования предлагается следующее определение дефекта законодательства.
В широком смысле дефект законодательства есть такое состояние законов, а как следствие и других нормативных правовых актов, при котором правовое регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов человека, общества и государства, порождаются негативные политические и социально-экономические явления, необоснованно ущемляются личные и общественные интересы.
Как показывает анализ, наиболее распространенным такого рода дефектом регионального законодательства являются ошибки в определении предмета законодательного регулирования или концептуальная порочность законов.
В узком смысле, юридически более значимом, дефект законодательства есть низкое качество законов, в силу которого затрудняется формирование системы правового регулирования и возникают проблемы реализации соответствующих правовых норм.
Наиболее распространенными дефектами регионального законодательства являются пробелы. Пробел в законодательстве субъекта Российской Федерации — это отсутствие закона или конкретной нормы в законе, необходимой для регламентации общественных отношений, входящих в сферу законодательного регулирования.
2. Причины дефектности законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления могут быть разделены на объективные и субъективные. При этом к объективным причинам следует относить только те факторы, которые реально не могут быть обусловлены поведением людей, ответственных за правотворчество. К объективным причинам относятся чрезвычайные ситуации природного характера, социальные, экономические, исторические, внешнеполитические факторы. К объективным причинам дефектов законодательства субъектов Российской Федерации автор относит и федеративный характер нашего государства.
Изменения федерального законодательства в сфере местного самоуправления объективно порождают коллизии и дефекты законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере, что вызывает необходимость адекватного перманентного изменения регионального законодательства.
К субъективным причинам дефектности регионального законодательства следует отнести несоблюдение процедур принятия законов, умаление институтов непосредственной демократии при разработке и принятии нормативных правовых актов, низкий профессионализм или недобросовестность разработчиков проектов законов и иных нормативных правовых актов, злоупотребление политической целесообразностью принятия того или иного акта, игнорирование научных принципов нормотворчества.
3. Дефекты законодательного регулирования правовой основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации образуют три взаимосвязанные группы.
Первая группа дефектов регулирования правовой основы определяется федеративным устройством Российской Федерации и она достаточно хорошо проанализирована в специальных исследованиях. Следует отметить, что законодательство субъектов Российской Федерации чаще всего просто ретранслирует дефекты федерального законодательства, достаточно часто усиливает и очень редко целенаправленно корректирует эти дефекты.
Вторая группа дефектов связана с концептуальными проблемами конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации не содержат концепции роли субъекта Российской Федерациии в законодательном регулировании местного самоуправления.
Третья группа дефектов связана с отсутствием законодательного регулирования муниципального нормотворчества в большинстве субъектов Российской Федерации.
Дефектом правовой основы, как это не покажется парадоксальным на первый взгляд, является конституционная возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Дефектность заключается в том, что в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации не устанавливаются пределы передаваемых государственных полномочий. Поэтому, даже правильная, с конституционной точки зрения, но чрезмерная реализация полномочий субъектов Российской Федерации по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями существенно дискредитирует идею негосударственного характера местного самоуправления
4. Наиболее серьезным дефектом законодательного регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах
Российской Федерации является непроработанность совместимости вопросов территориальной организации местного самоуправления с регулированием вопросов административно-территориального деления.
В целях устранения пробелов законодательного регулирования территориальной основы местного самоуправления, необходимо в каждом субъекте Российской Федерации принять специальный закон, комплексно регулирующий вопросы территориальной организации местного самоуправления и вопросы административно-территориального устройства.
В этом законе определить типологию населенных пунктов, разграничив, прежде всего, сельские (включая коттеджные) и городские населенные пункты.
Объем работы, связанный с исполнением законодательства о территориальной организации местного самоуправления и об административно-территориальном устройстве, значителен, следовательно, имеется необходимость ее системной организации, в связи с чем автором обосновывается целесообразность определения в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации органа специальной компетенции, осуществляющего государственное управление в данной сфере.
5.Законодательное регулирование организационной основы в субъектах Российской Федерации содержит все виды дефектов, но наиболее серьезным их них, по мнению автора, является дефект несопровождения норм федерального законодательства соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
В целях устранения пробелов законодательного регулирования формирования, структуры и деятельности органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, представляется целесообразным законодательно закрепить конкретные положения, касающиеся структуры органов местного самоуправления, наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной
16 администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; назначения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и др.
Автор считает необходимым внести следующие изменение в Федеральный закон № 131-ФЗ: конкретизировать статус органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица. Данный статус должен определяться аналогично статусу государственных органов, следовательно, муниципальное образование будет трактоваться как общественно-политическое объединение проживающих на определенной территории граждан для решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
В работе обосновывается целесообразность принятия региональных законов: «Об общих началах организации и деятельности представительных органов муниципальных образований», «О местной администрации муниципального образования», «О муниципальных регламентах», «О статусе депутата представительного органа муниципального образования» и ряда других законов субъекта Российской Федерации.
6. Законодательное регулирование экономической основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, среди прочих, имеет такой дефект как сознательный отказ от законодательного регулирования важных вопросов. В работе показано, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок.
Законодатель не устанавливает соотношение решаемых вопросов местного значения с источниками их финансирования и материального обеспечения. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить нормальную жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.
Ещё одним видом дефекта законодательного регулирования экономической основы является дефект абстрактного формулирования норм.
В работе в частности рассматривается проблема законодательного регулирования муниципального финансового контроля. Надежда законодателя, что оптимальное решение по организации муниципального финансового контроля будет найдено на практике, увы, пока не оправдалась.
Диссертант считает необходимым разработку и принятие федерального закона об общих принципах организации государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации, целью которого должно явиться устранение пробелов правового регулирования и совершенствование правовых норм в области финансового контроля в связи с реформированием бюджетного процесса в Российской Федерации.
7. Анализ направлений, форм и методов выявления дефектов законодательства обнаружил их принципиальное сходство с направлениями, формами и методами преодоления дефектов законодательства.
Выявление дефектов законодательства неразрывно связано с принципами законности и гласности. Систематические, массовые нарушения прав и свобод граждан, коррупция, низкие социально-экономические показатели развития муниципальных образований и другие негативные моменты в деятельности органов местного самоуправления всегда являются основанием для мониторинга не только правоприменения, но и законодательства в этой области.
Деятельность прокуратуры, судов иных правоохранительных органов, сообщения в средствах массовой информации также достаточно часто выявляют дефекты законодательства.
Недопущение возникновения дефектов на стадии формирования законодательства связано с принципом демократизма и гласности.
Чем шире социально-политическая база участников законотворческой деятельности и их правовые и организационные возможности при обсуждении законопроектов, тем больше шансов избежать дефектов идей законодательства.
Принцип профессионализма разработчиков позволит избежать многих дефектов модели и содержания законов. Дефекты юридической техники, абстрактного формулирования норм, дефекты несопровождения нормы другими необходимыми юридическими средствами и много других дефектов законодательства объясняются низким юридическим профессионализмом разработчиков.
Действенным средством выявления и преодоления дефектов законодательства является реализация принципа научности. Привлечение ученых, создание научных организационных структур правотворчества, учет мнения научного сообщества - реальный и эффективный путь преодоления дефектов законодательства в сфере местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву, муниципальному праву, теории государства и права, в соответствующих спецкурсах, а также могут применяться в целях совершенствования федерального и регионального законодательства по вопросам законодательного регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в четырех опубликованных научных статьях, в том числе в журналах, входящих в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ. Основные положения диссертации докладывались на конференциях: XVII межвузовской научной студенческой конференции «Государство и право: актуальные проблемы современности» (22 апреля 2010 г., Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола); IV международной научно-практической конференции «Проблемы в российском законодательстве» памяти В.Н. Кудрявцева (18-19 июня 2010 г., г. Чебоксары). Теоретические выводы, полученные в ходе исследования, неоднократно обсуждались и получили одобрение на заседаниях кафедры конституционного права и прав человека Казанского (Приволжского) федерального университета и кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
Опубликованные работы применяются автором при чтении курсов «Муниципальное право», «Основы законодательства в Российской Федерации» и других учебных дисциплин в Марийском государственном университете.
Автором разработан и внедрен Административный регламент Министерства юстиции Республики Марий Эл по исполнению государственной функции по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов в Республике Марий Эл.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.
Понятие и юридическая природа дефектов права и дефектов законодательства
Дефекты в праве - категория весьма широкая, они связаны с выбором регулирования, качеством норм и эффективностью (удачностью) их реализации . Пробел - частный случай дефекта правового регулирования.
О пробелах в праве пишут достаточно давно. Можно сказать то же самое и о дефектах, правда, с одной особенностью - исследователи предпочитают говорить о недостатках, изъянах и т.д.
До рецепции римского права, в эпоху раннего средневековья, господства теологических теорий происхождения и сущности права, право рассматривалось как божественная воля, всеобъемлющая и непротиворечивая, что само по себе уже исключало какие бы то ни было допущения относительно дефектов и пробелов в праве.
С точки зрения сторонников естественно-правовой доктрины, с позиций христианской теологии, а также теории «возрожденного права» (Ф.Аквинский и его последователи), наличие дефектов и пробелов в праве также отрицалось. По мнению этих древнейших ученых и философов, естественное право, будучи высшим по отношению к позитивному праву («надзаконное» право), вытекает из идеальных норм, которыми являются «высший разум», «справедливость», «гуманность» и т.д., и тем самым дефекты и пробелы в позитивном праве преодолеваются.
Новый этап экономического и социально-политического развития начался в эпоху Возрождения, когда происходило переосмысление античных концепций, в результате чего произошел переход к формированию различных концепция и доктрин, которые допускали либо пробельностъ, либо беспробельность права.
Тем не менее, исследование дефектов и пробелов законодательства и права имеет давнюю историю, восходящую к трудам античных мыслителей, впервые обративших внимание на то, что закон не может полностью объять превосходнейшее и справедливейшее, чтобы предписать всем наилучше.1
Законодательство, по мнению Платона, «не может избежать пробелов вследствие невозможности быть правильно выработанным до конца».
В то же время Аристотель, отмечая сознательное допущение законодателем недостатков, указывал на следующее: «так как в законе невозможно определить конкретный случай, и вследствие этого определения законодателя отличаются характером всеобщности, иногда против его воли»/
Аристотель усматривал возможность преодоления дефектов и пробелов в позитивном праве, как и в праве естественном, которое представляло совокупность неизменных законов природы. Аристотель отмечал, что именно они и «подсказывают суду решение в случаях, когда молчит право, установленное государством».
Для устранения пробелов Аристотель обосновал теорию «исправительной» справедливости, или учение о соотношении правды и справедливости. Согласно этой теории, по мнению Аристотеля, «закон отождествляется со справедливостью, но ввиду возможного его несовершенства, пробельности при применении его к конкретным случаям жизни предписывалось исходить из понятия правды как высшей справедливости».
В правовой древнеримской системе, основанной на дуализме цивильного и преторского права, также существовали пробелы, которые преодолевались с помощью преторских эдиктов. Если какой-либо закон содержал пробелы, в результате которых частное лицо терпело ущерб и не могло защитить свой нарушенный интерес посредством иска, то удовлетворить жалобу этого лица мог претор, который выносил свое свободное суждение, и оно считалось правильным и справедливым. Таким образом, с помощью логических умозаключений претор вводил новые нормы права1.
С принятием закона Эбуция, установившего процесс, в котором составление формулы или инструкции судьи находилось всецело в руках претора, область преторского усмотрения еще более расширилась. В результате от претора зависело дать делу то или иное направление и тем решить судьбу иска".
Однако de iure законодательная власть не была предоставлена претору. Тем не менее, в некоторых случаях при несовершенстве закона, претор, не будучи de iure законодателем, в силу своего статуса имел фактическую возможность сделать норму неработающей и бессильной, если выносил отказ в иске. Так складывалась административно-судебная практика преторов.
Таким образом, в римском праве, положившим начало западноевропейской правовой мысли, пробельность права признавалась существующей объективно, а трудами римских правоведом и мыслителей, ставших классическим наследием, был внесен существенный вклад в постановку и решение проблем преодоления пробелов в праве.
Наличие пробелов в праве отрицалось и нормативистами (Иеринг, Бергбом, Регелъсбергер, Дернбург, Кельзен, Васьковский и др.), и сторонниками психологической теории (Бирлинг, Тарт, Л.И. Петражицкий и др.)1 Как указывает Т.А. Щелокаева , в правоприменении проблема пробелов в праве возникла в буржуазную эпоху только после доктринальной и законодательной победы принципа законности. Согласно данному принципу судья уже не мог решать дело, руководствуясь только судейским усмотрением, собственным представлением о справедливом и должном, он должен был при разрешении административных и судебных дел применять закон, мотивируя свою позицию ссылками на нормы действующего права. Таким образом, пока не было требования законности, не было и проблемы пробелов в праве.
Рассматривая различные концепции по проблеме пробелов в праве, следует отметить и так называемую, «чистую» теорию пробелов, которая была изложена в трудах немецкого цивилиста Э. Цительмана. Этот автор исходил из того, что существуют пробелы именно в праве. Он утверждал, что право является беспробельным (целым) и только закон содержит пробелы. Цительман расценивал как «спор о словах», так как в данном случае речь идет о признании правом того, чем судья заполняет пробел.
Представители различных отраслей права русской юридической школы, определяя свои взгляды на проблему пробелов в праве, указывали на то, что невозможно объять законом все разнообразие правоотношений, возникающих в обычной жизни . Например, по мнению Г.Ф.Шершеневича, чем более право от стало от жизни, «тем более казуистично построено законодательство и тем вероятнее случаи пробелов» .
В учебной юридической литературе того времени указывалось, что пробелы в позитивном праве, безусловно, существуют. В отличие от школы свободного права, русские правоведы разделяли только часть воззрений, касающихся несовершенства и пробельности законодательства, тогда как законодательное закрепление судейского правотворчества было подвергнуто критике рядом отечественных правоведов.
С.А.Муромцев поддерживал взгляды социологической школы права и выступал «за предоставление судье полной свободы в восполнении пробелов в случае несовершенства или полного отсутствия закона, не дожидаясь, пока допущенный пробел устранит сам законодатель» .
Некоторые ученые пытались определить сущность пробелов, их виды и причины появления, все же в целом признавая пробельность действующего законодательства. Так, Н.С.Таганцев, в свою очередь, считал пробелом в праве или неполноту закона или недостаток законов. Как указывал данный автор, «пробелы могут быть при определении уголовной санкции, в постановлениях о применении наказания, о выборе уголовного преследования и т.д. Причина таких пробелов кроется либо вследствие недосмотра законодателя, либо в силу каких-либо соображений уголовной политики, или же вследствие того» что само преступное деяние свершилось после издания уголовного закона» .
Критерии определения и классификация дефектов законодательства
При изучении дефектов и пробелов в правовом регулировании следует выделять признаки или критерии существования этих явлений. Как отмечали сторонники узкого подхода к определению дефекта и пробела в правовом регулировании, само по себе отсутствие правовой нормы еще не свидетельствует о наличии дефекта или пробела. В этом случае критерием существования дефекта и пробела должна выступать такая сфера общественных отношений, которая может быть и должна быть подвержена регулированию с помощью правовых норм, а следовательно, должна быть охвачена законодательством.
В этом случае при определении дефектов и пробелов в правовом регулировании следует учитывать только те сферы общественных отношений, которые уже вошли в сферу правового (законодательного) регулирования.
Одно из определений пробела в праве предложил СИ. Вильнянский, который считает пробелом в праве полную или частичную неурегулированность общественных отношений правовыми нормами. В этом случае критерием наличия дефекта и пробела служат: отсутствие нормы; неполнота нормы; противоречие норм права.
Л.С. Явич указывал, что «критерием существования пробела в правовой системе служит либо смысл существующих законоположений (их явная неполнота), либо начальная ступень формирования субъективного права в условиях не сформировавшейся полностью общей нормы». Л.С. Явич предлагает рассматривать отсутствие «органического единства объективного и субъективного права» в качестве основного критерия пробелов.
Широкий подход к сущности дефекта и пробела вопрос о их критериях решается лишь по принципу «от обратного», т.е. определяются не столько то, что дефект или пробел есть, а сколько то, что его нет в принципе. Сторонники расширительного понимания дефекта или пробела в праве (законодательстве) об этом явлении говорят лишь в переносном смысле, как об одном из несовершенств права, а именно, отсутствии в нем того, что должно быть необходимым его компонентом.
Так, например, В.В. Лазарев считал, что «неверным является использование понятия «пробел» по отношению к тем моментам, где речь идет о «преднамеренном молчании» законодателя», то есть надлежит говорить о такой формулировке нормы закона, «в которой решение того или иного вопроса сознательно оставляется открытым с целью предоставить это решение течению времени или усмотрению правоприменительных органов»1.
К этой же разновидности норм относятся и такие, в которых упоминаются какие-либо абстрактные понятия, которые не подлежат точному нормативному определению. Тем не менее, использование преднамеренных умалчиваний входит в обычный арсенал средств правового регулирования, в том числе — отечественной правовой системы. Следовательно, ограничение представлений о дефектах или пробелах в праве (законодательстве) лишь таким узким его пониманием может привести к смешению двух совершенно разных правовых явлений и возникновению путаницы в их теоретическом изложении и осмыслении. Поиск путей устранения дефектов и пробелов в законодательстве в этом случае может завести в тупик.
В трактовке пробела в праве, предложенной О.Э. Лейстом , следует обратить внимание на то, что данный автор трактует его определения через субъективный фактор — правосознание юриста, который и рассматривается автором в качестве критерия дефекта или пробела. Несомненно, проявление этого фактора возможно именно в процессе деятельности правоприменительных органов, т.е. именно тогда, когда возникает необходимость юридической квалификации конкретных общественных отношений.
Оценивая вышеизложенные концепции о природе, сущности и критериях дефектов и пробелов в праве, можно сделать вывод о выделении еще одного расхождения в позициях правоведов — по источникам возникновения дефектов или пробелов.
При узкой трактовке дефекта и пробела следует отметить «преднамеренное молчание» законодателя, т.е. многочисленные факты сознательного или случайного умолчания законодателя о способе разрешения конкретной правовой ситуации. Например, С.С. Алексеев к источникам «неполных пробелов» относит «неполное или неточное изложение содержания нормы, просчеты либо недостаточное использование средств юридической техники, в частности юридических конструкции» .
В.И. Акимовым были предложены свои критерии деления пробелов на виды, о них речь о них пойдет ниже. На основании этих критериев можно увидеть, что по источникам происхождения данный автор делит пробелы на законодательные, а именно - отношения, не урегулированные законодателем по тем или иным причинам и технические, т.е. возникшие в связи с тем, что суду не даны все необходимые указания для разрешения конкретного вопроса2.
Тем не менее при различной трактовке дефекта или пробела (как расширительной, так и умеренной) источниками дефекта и пробела могут быть следующие положения: во-первых, неучтенность той или иной ситуации при разработке законопроекта; во-вторых, возникновение новых общественных отношений после издания какого-либо конкретного закона и т.д.
Например, Л.С. Явич , к причинам появления пробелов в относил не только развитие и изменение общественных отношений, но и такие недоработки законодателя, как: недосмотр, отсылка к актам, которые не существуют, неурегулированность порядка применения закона, намеренные упущения и др.
Дефекты законодательного регулирования территориальной основы местного самоуправления
Территориальная организация местного самоуправления является одной из важных правовых основ в сфере современного местного самоуправления, которая во многом определяет его правовой статус, существенно влияет на развитие и укрепление народовластия и местного гражданского сообщества и как следствие способствует эффективности его осуществления. Территориальная система организации местного самоуправления предполагает видовое деление муниципальных образований, определение их правового статуса, установление юридической процедуры создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядка установления и изменения их границ, разфаничение предметов ведения между муниципальными образованиями".
Как отмечал В.И. Бабичев, муниципальное образование - публично-правовая система, состоящая из элементов - субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления - граждан и местных сообществ, органы местного самоуправления, организации территориального общественного самоуправления. К объектам местного самоуправления, являющимся составными элементами муниципального образования, относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, находящийся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Нормы Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывают, что муниципальными образованиями в Российской Федерации являются: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения .
Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование является поселением или объединением поселений. Под поселением понимается сельский или городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе 2003 г. не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями являются: численность населения; обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами; социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.); мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории. В Федеральном законе 2003 г. состав территории муниципального образования детально не определен. В нем лишь указывается в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, можно утверждать, что состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. В состав территории муниципального образования входят: земли населенных пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки; земли общего пользования; рекреационные зоны; земли, необходимые для развития поселений; другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения; водные и иные объекты1.
Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта РФ. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз С.А. Авакьян подчеркивает , не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.
Как отмечал Н.С. Тимофеев, правильное определение границ муниципальных образований является важной гарантией прав граждан на осуществление местного самоуправления и обоснованием соответствующего способа организации местных территориальных единиц, в пределах которых население непосредственно или органы местного самоуправления решают большинство повседневных проблем и вопросов местного значения .
Федеральный закон о местном самоуправлении содержит лишь самые общие положения, касающиеся определения территорий муниципальных образований. Что касается определения порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ и наименований, то эти вопросы относятся к компетенции субъектов РФ (пдп.П. ст. 5 Закона).
При этом федеральный законодатель, как указывали авторы,3 в общем виде предписывает осуществлять такое регулирование путем принятия законов (п.З ст. 13), не уточняя, должен ли это быть специальный закон или часть "рамочного" закона, закрепляющего организацию и осуществление местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ.
Анализ регионального законодательства выявил, что большинство субъектов Российской Федерации пошли по пути принятия специальных законов об образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований, о чем говорят, например, законы Свердловской1, Калининградской , Белгородской , Рязанской , Курской , Ивановской6, Вологодской областей и т.д). Однако следует отметить, что существует и другая практика. Так, в Иркутской области эти вопросы включены составной частью в предмет регулирования закона "О местном самоуправлении в Иркутской области" .
В Республике Марий Эл к 2003 году сложилась одноуровневая система муниципальных образований (так называемая «территориальная модель» местного самоуправления), в рамках которой существовали районные муниципальные образования (в рамках административных районов) и городские муниципальные образования (в городах республиканского и районного значения), местное территориальное управление в административных границах сельских округов и поселков в границах существовавших до 1993 года.
Дефекты законодательного регулирования организационной основы местного самоуправления
Организационные основы местного самоуправления - совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих: систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования); общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления; основы организации муниципальной службы; особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом .
СЮ. Карабасов рассматривает организационные основы местного самоуправления в широком и узком смысле. В широком смысле в содержание организационных основ местного самоуправления включаются закрепленные законодательными и иными нормативными правовыми актами структура органов местного самоуправления, формы (порядок) организации и деятельности выборных и иных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также не закрепленные правовыми актами сложившиеся в практике местного самоуправления, с учетом исторических и иных местных традиций, иные организационные формы, способствующие обеспечению эффективного решения населением, органами и должностными лицами местного самоуправления вопросов местного значения. В узком смысле организационные основы можно представить по сути как организационно-правовые основы, т. е. только закрепленные законодательными и иными нормативными правовыми актами структура органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.1
В данной работе рассматриваются отдельные аспекты организационных основ местного самоуправления. Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает решение вопросов организации местного самоуправления с принятием устава муниципального образования. В уставе определяются структура, наименование и порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, регламентируются условия и порядок организации муниципальной службы, указываются гарантии прав должностных лиц, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, срок полномочий, основания и порядок досрочного прекращения полномочий депутатов и членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, другие положения, составляющие организационную основу местного самоуправления .
Пределы правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, на основании ст.6 этого Закона к полномочиям региональных органов государственной власти относится, в частности, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В основных законах субъектов Российской Федерации в главах (разделах) о местном самоуправлении предусматривается его осуществление не только посредством форм прямого волеизъявления, но и через выборные и другие органы местного самоуправления. Такое предписание содержится, например, в ч. 2 ст. 128 Конституции Кабардино-Балкарской Республики , ст. 111 Конституции Республики Башкортостан , ч. 2 ст. 102 Конституции Республики Ингушетия , ч. 1 ст. 99 Конституции Республики Марий Эл , ч.1 ст.63 Конституции Удмуртской Республики , ч.2 ст.70 Конституции Республики Карелия6, ст. 109 Конституции Республики Хакасия7, ч.2 ст. 108 Конституции Республики Осетия—Алания , абзаце втором ст.98 Конституции Республики Дагестан , ч.2 ст. 103 Конституции Республики Бурятия , ч.2 ст. 108 Конституции Республики Мордовия", ч.2 ст.4 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа1, ч.2 ст.54 Устава Воронежской области , ч.1 ст.68 Устава Омской области , абзаце первом ст. 108 Устава Читинской области4, ч.З ст.54 Устава Нижегородской области5, ст.61 Устава Курской области , ч.2 ст.6 Устава города Москвы , ч.2 ст.8 Устава Томской области , ч.З ст.51 Устава Тамбовской области . Исключение составляют Конституция Республики Татарстан1 и Конституция Республики Саха (Якутия) , в которых предусматривается осуществление местного самоуправления не только органами местного самоуправления, но и должностными лицами местного самоуправления (ч.2 ст. 116 Конституции Республики Татарстан, ч.2 ст.97 Конституции Республики Саха (Якутия).
Спецификой конституционного закрепления органов местного самоуправления как формы осуществления местного самоуправления выделяются Конституция Республики Алтай и Устав Томской области. В отличие от основных законов других субъектов Российской Федерации Конституция Республики Алтай предусматривает, что «местное самоуправление осуществляется населением Республики через избираемые представительные органы и выборные должностные лица органов местного самоуправления» (абз. первый ст. 141 Конституции Республики Алтай). На основании Устава Томской области органы местного самоуправления и самоуправления, наделяемых соответствующими властными полномочиями для решения вопросов местного значения в целях реализации функций местного самоуправления.
Устав Калининградской области содержат специальную главу 16 «Органы местного самоуправления», в которой определены основы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Устав Тамбовской области также содержит главу 53 «Органы и должностные лица местного самоуправления», но в отличие от Устава Калининградской области в ней содержатся предписания, определяющие структуру этих органов, их полномочия, принимаемые ими муниципальные правовые акты.
