Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Осознание социальной ответственности государства за уровень жизни своих граждан пришло в политику Российского государства уже давно. XXI век начался с провозглашения абсолютного национального приоритета - защита человека и развитие его личности.
Неотъемлемое право каждого человека на достойное существование является определяющим как в политике Российского государства, так и в политике всех современных цивилизованных стран.
Главное место в социальном регулировании принадлежит именно государству, которое формулирует общую концепцию развития, определяет основные направления социальной политики, обеспечивает ее законодательную и правовую основы.
Социальная политика - проводимая государством политика, курс действий в отношении осуществления социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов1.
Социальная политика воплощает в себе гуманистическое начало, предполагающее регулирование отношений в обществе в интересах людей. Социальная политика должна быть пронизана идеями равенства, всеобщности и доступности для всех слоев населения основных, гарантируемых государством прав.
Не стоит, однако, забывать, что реализация прав граждан ставится в зависимость от материальных возможностей государства2.
Гарантированность прав и свобод граждан составляет главный смысл демократического правового государства, но степень развитости этого института обусловлена многими особенностями социально-экономического и политического развития страны. Социальная политика даже высокоразвитых в экономическом отношении государств часто носит неустойчивый и неэффективный характер, не обеспечивает полной ликвидации бедности и нуждаемости многих людей3.
Как отмечается, главной конституционной проблемой для современного государства становится разрешение противоречия между обязанностью гарантировать
' Современный экономический словарь / Под ред. Б. А. Райзберга, Л. Ш. Лозовского,
Е.Б. Стародубцевой. - 5-е изд., доп. и перераб. — М.: ИНФРА-М, 2007.
2 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. члена-корр. РАН,
проф. М. В. Баглая, д.ю.н. проф. Ю. И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л. М. Энтина. - М.: Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА-ИНФРАМ), 2000. С. 109.
' Там же. С. 89.
права и свободы человека и гражданина и необходимостью обеспечивать национальную безопасность'.
С одной стороны, социальная политика государства должна соответствовать постоянно меняющимся условиям рынка, удовлетворять запросы экономически активного населения, а с другой стороны - обеспечивать социальные нужды тех, кто не способен в этих условиях жить самостоятельно, кто зависим от политики государства, и нуждается в его помощи.
Задача современной политики государства - выработка эффективной стратегии развития2. При этом, как уже было сказано, определяющим политику государства остается взятое на себя государством обязательство соблюдать и защищать права человека и гражданина.
Социальную политику государства можно охарактеризовать как связанную правом деятельность государства по содействию гражданам в достижении ими разумных и дозволенных целей, охране прав и свобод граждан путем принятия общих мер и создания специальных организаций, которыми может воспользоваться каждый3, по мере необходимости.
В реализации социальной политики участвуют органы власти всех уровней -органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Современная политика российского государства основана на взаимодействии различных уровней власти, каждый из которых законодательно наделен определенным объемом прав и обязанностей, что позволяет всем субъектам социальных правоотношений решать возникающие вопросы с большей степенью эффективности и надежности.
Конституция Российской Федерации устанавливает приоритет федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов4.
Конституция Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина относит к исключительному ведению Российской Федерации5.
' Зорькин В. Д. Кризис доверия и государство // Российская газета. 2009. 10 апреля. 2 Жить по-человечески. Выступление В. В. Путина на расширенном заседании Госсовета с программной речью «О стратегии развития России до 2020 года» // Российская газета. 2008. 9 февраля. Постников В. Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. 2005. № 1 (СПС КонсультантПлюс).
Часть 2 статьи 4, часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года; действует с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ), далее - Конституция Российской Федерации. 5 Пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации относит общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координацию вопросов здравоохранения, социальную защиту, иные вопросы социальной политики, а также установление общих принципов организации местного самоуправления1.
На федеральном уровне принимаются базовые законы, регулирующие отдельные области (сферы) социальных отношений. В отраслевых федеральных законах устанавливаются полномочия органов власти различных уровней по решению вопросов в соответствующей сфере.
1 января 2009 года полностью вступил в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. В Федеральном законе определены вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Реформа местного самоуправления, прошедшая в Российской Федерации, была частью большой административной реформы, в результате которой были разграничены полномочия между органами власти различных уровней.
Рассмотрение полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в рамках, урегулированных на государственном (федеральном) уровне отношений представляется актуальным для исследования и закладывается в основу настоящей работы.
Степень научной разработанности темы исследования. До сих пор в отечественной науке конституционного и муниципального права не появлялось монографических трудов, посвященных системному, комплексному анализу полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Множество фундаментальных исследований посвящено общим проблемам развития местного самоуправления в России. В числе авторов, внесших большой вклад в изучение местного самоуправления и муниципального права России, следует выделить В.И. Бутова, И.В. Выдрина, В.Г. Игнатова, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, А.В. Павлушкина, В.В. Рудого, Ю.А. Свирина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугрину.
Отдельные работы посвящены проблемам правового регулирования местного самоуправления в России (А.А. Сергеев).
' Пункты «д», «е», «ж», «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Проблемы государственного и муниципального управления рассматриваются в трудах Г.В. Атаманчука, Е.В. Богинской, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, В.Б. Зотова, Н.Г. Можаевой, В.Н. Парахиной, А.А. Скамницкого.
Значительную ценность представляют работы, в которых исследуется конституционно-правовая природа местного самоуправления (работы С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина).
Исторические аспекты местного самоуправления в России рассмотрены в работах В.В. Еремяна, И.А. Исаева, Ю.П. Титова, М.В. Федорова, О.И Чистякова.
Вопросы социальной политики освещаются в работах Т.М. Апостоловой, Н.А. Волгина, С.Н. Смирнова, Т.Ю. Сидориной.
В последние годы повышенное внимание уделяется проблемам организации публичной власти, вопросам разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти, особенностям взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отдельные аспекты указанных проблем отражены в ряде научных статей и публикаций (И.И. Гусенбеков, Т.Н. Еркина, Е.В. Кудряшова, Т.И. Лобода, М.В. Масловская, А.Я. Слива), защищаются диссертации по соответствующим темам (например, диссертация А.В. Авдеевой, Л.П. Волковой (докторская диссертация), Н.Л. Пешина (докторская диссертация)).
Исследователи сосредоточены на изучении основ местного самоуправления в Российской Федерации (теоретических, конституционно-правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ). В качестве примера можно выделить диссертацию О.В. Гришина, СЮ. Карабасова, Е.В. Поздняковой, Н.С. Тимофеева (докторская диссертация), СВ. Шипова.
Проводится анализ современного законодательства, регулирующего социальную сферу.
На основе выдержек из нормативных правовых актов составляются методические пособия по вопросам осуществления органами местного самоуправления полномочий в социальной сфере (например, пособие В.Н. Павлова), однако материал, содержащийся в данных пособиях, носит фрагментарный характер, научного анализа полномочий органов местного самоуправления в них не проводится.
Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование проблем местного самоуправления в нашей стране, полагаем, что необходимо провести более обстоятельное исследование полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, раскрыв сущностные характеристики этих полномочий, изучив основы их формирования, основы правового регулирования, особенности реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в современных условиях.
Целью настоящей диссертационной работы является теоретическое и практическое обоснование особенностей и закономерностей формирования, развития, правового регулирования, условий реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России.
Для достижения цели исследования ставятся следующие задачи:
раскрыть сущность и содержание социальной сферы, определить место органов местного самоуправления в системе социальных отношений,
изучить природу местного самоуправления и полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
исследовать исторические этапы становления и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
проанализировать основы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
проследить эволюцию российского законодательства (права), регулирующего полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере,
исследовать современную законодательную базу, регулирующую полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере,
раскрыть конституционно-правовой механизм разграничения полномочий органов публичной власти в социальной сфере,
раскрыть механизм финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, дать общую характеристику межбюджетных отношений в Российской Федерации,
провести комплексный анализ федерального законодательства, регулирующего отношения в различных областях социальной сферы и закрепляющего полномочия органов местного самоуправления в этих областях,
рассмотреть правовые механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере, создаваемые на федеральном уровне,
охарактеризовать роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в создании условий для реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере,
выявить специфику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в социальной сфере.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, связанные с формированием и правовым регулированием полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Предметом исследования являются теоретические, исторические, правовые (законодательные) основы формирования и регулирования полномочий органов
местного самоуправления в социальной сфере, совокупность норм, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, истории государства и права, государственного и муниципального управления. Исследование социальных вопросов потребовало привлечения материала по социологии, политологии.
Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы познания: историко-правовой, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, конкретно-социологический, позволившие всесторонне и комплексно изучить поднятую проблему.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, отраслевые федеральные законы, регулирующие конкретные области социальных отношений, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств. При обращении к истории становления и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере были проанализированы источники права Древнерусского государства, Московского государства, Российской империи, правовые акты советского периода.
Эмпирическая база исследования включает практику Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, вопросам разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней; информационно-аналитические материалы; публичные выступления (обращения) представителей органов государственной и муниципальной власти.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что настоящая работа является первым в отечественной правовой науке диссертационным исследованием полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ).
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21.04.2011 № 69-ФЗ), далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 21.04.2011№ 69-ФЗ).
В работе рассматриваются различные исторические периоды и конкретные модели местного самоуправления (местного управления) в России. На основе анализа правовых источников соответствующего периода выделяются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов в социальной сфере; проводится сравнительное исследование публичных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В работе дается анализ последних муниципальных реформ, проходивших у нас в стране, раскрывается решающая роль государства в регулировании публично-властных отношений и отношений в социальной сфере.
В работе внимательно изучаются законодательные основы местного самоуправления, устанавливающие в том числе пределы компетенции органов местного самоуправления.
На основе системного подхода к анализу федерального законодательства, регулирующего отдельные сферы социальных отношений, удается классифицировать полномочия органов местного самоуправления по отраслевому (функциональному) признаку.
Выделение вопросов государственного значения, решение которых на местах контролируется из центра, и вопросов, решаемых населением местных территорий непосредственно или через выборные органы управления, помогло сформировать ясное представление о принципах и закономерностях организации институтов власти у нас в стране.
Важнейшая часть исследования посвящена анализу разрабатываемых на государственном, прежде всего федеральном, уровне правовых механизмов реализации социальной политики и участию в реализации государственной социальной политики органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения:
-
Самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванность органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства. Свои социальные полномочия органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно, но с учетом действующего законодательства и в рамках единой социальной политики, проводимой в стране.
-
Урегулированные на федеральном уровне отношения не ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, последние могут активно участвовать в реализации национальной социальной политики, действующее законодательство предоставляет органам местного самоуправления такие возможности.
3. В конкретных социальных сферах (областях) цели и задачи органов публичной
власти являются общими. Для достижения ключевых целей и задач социальной
политики требуются усилия органов власти всех уровней, их эффективное взаимодействие и совместная ответственность в пределах полномочий, определенных законодательством.
4. При решении вопросов, отнесенных к той или иной сфере социальных
отношений, не должно быть совпадающих полномочий, реализуемых одновременно
органами публичной власти различных уровней. Каждый уровень власти решает свои
вопросы, отнесенные федеральным законодателем к его ведению, и законодательно
наделяется для решения этих вопросов соответствующими полномочиями.
Установление в федеральном законодательстве сфер ведения органов публичной власти, в том числе органов местного самоуправления, и определение полномочий органов власти по решению вопросов, отнесенных к их ведению, способствует наиболее эффективному исполнению органами власти своих публичных социальных обязательств, решает вопросы, связанные с финансированием соответствующих обязательств.
5. Определенное влияние на формирование и правовое регулирование
полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере оказывают
исторические традиции и особенности развития местного самоуправления в более
ранние периоды.
6. Некоторые полномочия в социальной сфере могут перераспределяться между
органами власти различных уровней, может меняться их содержание (вноситься новая
формулировка в закон). Соответствующие изменения и тенденции отражаются в
текущем законодательстве страны.
Теоретическая значимость исследования заключается во всестороннем изучении процессов формирования и развития полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере в России, системном взгляде на процесс регулирования указанных полномочий.
В диссертации раскрывается конституционно-правовое обоснование природы муниципальной власти и разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяется роль конституционных норм в формировании социального законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках, в частности при изучении вопроса, касающегося практики реализации полномочий органов местного самоуправления в социальной сфере.
Практическая значимость диссертации выражена в том, что имеющийся материал может быть использован при подготовке учебников, учебных пособий, иной учебно-методической литературы для обучающихся по юридическим специальностям (конституционное, муниципальное, административное, финансовое право,
государственное и муниципальное управление), может закладываться в курс лекций и семинаров, ложиться в основу спецкурсов по соответствующим направлениям.
Материалы исследования могут быть использованы при подготовке государственных и муниципальных служащих, использоваться в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, быть полезными для правоприменителей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в научньк публикациях автора (2008 - 2011 гг.), в том числе одной монографии и двух публикациях, рекомендованных ВАК для соискателей ученой степени кандидата юридических наук.
Материалы исследования использовались в работе органов обязательного медицинского страхования, нашли применение при подготовке лекций по курсу «Муниципальное право России».
Диссертация обсуждалась на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов.
Структура работы определяется целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, восьми параграфов, пяти пунктов, заключения и списка использованной литературы.
