Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие компетенции субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления .
1.1. Понятие компетенции субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления и ее разграничение с компетенцией Российской Федерации 16
1.2. Становление и развитие компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления 68
Глава II. Компетенция субъектов Российской Федерации по некоторым аспектам местного самоуправления .
2.1. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере правовых основ местного самоуправления 100
2.2. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере территориальной организации местного самоуправления 130
2.3. Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере
регулирования экономических основ местного самоуправления 150
Заключение 177
Список использованной литературы 183
- Понятие компетенции субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления и ее разграничение с компетенцией Российской Федерации
- Становление и развитие компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
- Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере правовых основ местного самоуправления
- Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере территориальной организации местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Политические и социально-экономические преобразования в российском обществе позволяют сделать вывод о том, что идет процесс обновления российской государственности.
Одна из главных задач современного этапа реформирования российской государственности - реализация конституционных принципов местного самоуправления. Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт «н» статьи 72) к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, что в свою очередь предполагает активное развитие муниципального права в субъектах Российской Федерации. Это конституционное положение означает, что федеральный законодатель не наделен исключительным правом регулировать все вопросы местного самоуправления и предопределяет участие субъектов Российской Федерации в механизме конституционно-правового регулирования организации и функционирования данного уровня публичной власти.
В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления, что в конечном итоге не могло не сказаться на уровне жизни населения. Одной из причин сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными
4 органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления1.
В настоящее время происходит коренное реформирование местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной степени централизовал нормативное регулирование вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в субъектах Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что из-за отсутствия должного законодательства в сфере разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления приводит в ряде случаев к нарушению прав и свобод граждан.
В связи с выше изложенным актуальным вопросом является разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в правовом регулировании местного самоуправления.
Для Российской Федерации в целом проблема разграничения компетенции является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия федерального центра с субъектами Федерации порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.
Разграничение компетенции между центральной властью и членами федерации - основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федеративного государства. Российской Федерации не удалось дополнить перераспределение властных функций
1 России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002.
№71.
5 одновременным укреплением федеративных институтов. Российская Федерация до последнего времени лидировала по степени распространения сепаратистских устремлений. Проблема усугубляется тем, что Российская Федерация - единственное государство, имеющее не только территориальные, но и национальные особенности статуса субъектов федерации, а также их сложносоставные формы, когда в состав одного субъекта включены равноправные ему образования (например, в составе Красноярского края находились несколько субъектов Российской Федерации, имеющие одинаковые с краем конституционный статус).
Нынешняя политика Правительства Российской Федерации сводится к тому, чтобы максимально привлечь средства в федеральный бюджет, что не учитывает интересы регионов. Единственный способ этого избежать - четко разграничить компетенцию и финансовые средства. Без разграничения компетенции невозможно проведение всех реформ. И если не будут четко разграничена компетенция, то реформы просто остановятся. Все это в полной мере относится и к проводимой в Российской Федерации реформе местного самоуправления.
В настоящее время рассмотрение вопросов компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, как правило, связывают с исследованием проблем федерализма, а также проблем разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Вместе с тем, современной целостной концепции компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления еще не создано. Подобное положение обусловлено рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. Комплексное исследование проблем, связанных с исследованием компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления будет способствовать разработке указанной концепции.
Научная разработанность темы исследования.
В настоящее время рассмотрение вопросов компетенции субъектов Российской Федерации, как правило, связывают с исследованием проблемы разграничения компетенции и вопросы федеративных отношений. Проблемы разграничения компетенции и вопросы федеративных отношений в целом исследовали С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Б.Н. Габричидзе, И.Г. Горбачев, Б.Л. Железнов, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, Ф.Х. Мухаметшин, Б.А. Страшун, С.С. Сергеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, М.Х. Фарукшин, Ш.Ш. Ягудин и другие ученые.
Несмотря на многочисленные исследования теоретических проблем разграничения компетенции в федеративном государстве, в науке российского конституционного права до сих пор не сложилось однозначного подхода к определению понятия «компетенция» и ее основных элементов, установлению оптимального объема предметов ведения и полномочий членов федеративного государства.
В конце XIX - начале XX века теория компетенции была предложена Н.М. Корку новым. Научные основы разграничения компетенции государства и его субъектов на примере Союза Советских Социалистических Республик разрабатывались Н.А. Айвазяном, Д.Л. Златопольским, A.M. Лепешкиным, А.Н. Чирикиной, М.А. Шафиром. В современный период собственная теория компетенции изложена Ю.А. Тихомировым.
Такие исследователи, как С.А. Авакьян, И.А. Умнова (Конюхова), И.А. Азовкин, Б.Л. Железнов, В.М. Манохин дали толкование понятиям «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». Р.Г. Абдулатиповым, М.В. Баглаем, М.В. Бородач, И.А. Умновой (Конюховой), В.О. Лучиным. СВ. Нарутто, С.Н. Черновым были определены основные принципы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также возможности их воплощения в практике федеративных отношений. Методы, способы и модели разграничения компетенции исследовали К.В. Арановский, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, Л.М. Карапетян,
7 А.Н. Кокотов. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в своих работах изложили Б.М. Лазарев, Д.Н. Козак, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Г.Н. Чеботарев.
Кроме того, специфика диссертационной работы определила обращение к научным работам известных специалистов в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, В.И. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, А.И. Денисова, Н.А. Емельянова, А.Н. Ершова, Б.Л. Железнова, А.А. Замотаева, Ф.В. Зарипова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, М.М. Курманова, Б.М. Лазарева, А.И. Лукьянова, В.А. Лебедева, С.Н. Лопатина, Л.А. Лукашова, В.Л. Люцера, В.В. Маклакова, B.C. Мокрого, О.О. Миронова, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Е.Б. Султанова, О.Л. Савранской, А.С. Саломаткина, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, А.Н. Улиско, В.И. Фадеева, М.Х. Фарукшина, Н.К. Филиппова, Т.Я. Хабриевой, Г.Р. Хабибуллиной, Н.И. Химичевой, А.И. Черкасова, М.А. Чернышева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, В.Л. Ясюнаса, Ш.Ш. Ягудина и других ученых.
Однако до сих пор проблема разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления представляет собой одно из малоисследованных направлений в отечественной юридической науке, многие ее аспекты не нашли практического разрешения. В этой связи стоит отметить монографию В.И. Васильева «Законодательные основы реформы местного самоуправления в Российской Федерации» (Москва, 2005 г.) и диссертационное исследование М.С. Несембаева «Конституционно-правовые основы участия субъекта РФ в правовом регулировании местного самоуправления» (Челябинск, 2005 г.), в которых частично затронуты вопросы разграничения компетенции Российской
8 Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления, а также компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Все это обуславливает актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, обобщения и критического анализа современного законодательства сформулировать понятие и определить структуру компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
на базе имеющихся общетеоретических точек зрений по вопросу понятия компетенции субъектов Российской Федерации сформулировать понятие компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, а также проанализировать существующую законодательную практику разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере организации местного самоуправления, выявить имеющиеся в этой сфере противоречия и сформулировать общие принципы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления;
проанализировать исторический опыт становления и развития компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления;
3) исследовать структуру компетенции субъектов Российской
Федерации в сфере правовых, территориальных и экономических основ
местного самоуправления;
4) разработать предложения по совершенствованию компетенции
субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
9 Методологическая основа исследования.
В работе использовались общенаучные и специальные юридические методы исследования, в том числе: системно-структурный, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, статистический и другие.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам конституционного и муниципального права, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование трудов в области общетеоретических исследований позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемой проблеме.
Эмпирическую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные федеральные нормативные правовые акты о местном самоуправлении; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления пленумов Верховного Суда Российской Федерации, постановления и определения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Объект диссертационного исследования. Объектом
диссертационного исследования является законодательство и иные правовые акты, которые регулируют общественные отношения, возникающие в связи с установлением и реализацией компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, закрепляющие конкретный объем компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
10 Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация представляет собой комплексное концептуальное исследование понятия и структуры компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления и условий ее разграничения с соответствующей компетенцией Российской Федерации. В работе предложены рекомендации по дальнейшему развитию и совершенствованию правовых основ установления компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1) На основе анализа основных теоретических подходов
сформулировано понятие компетенции субъекта Российской Федерации в
сфере местного самоуправления.
Компетенция субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления - это основанная на действующих нормативных правовых актах совокупность полномочий, которые определяют меру и пределы его организационно-правового воздействия на местное самоуправление в данном субъекте Российской Федерации.
2) Проведенное исследование показало, что структура компетенции
субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
складывается из следующих элементов.
Основная часть компетенции субъектов Российской Федерации в этой сфере устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Определенное значение имеют договоры Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Все более возрастает роль решений Конституционного Суда Российской Федерации, которые, по мнению многих исследователей, носят нормативный характер и также устанавливают компетенцию субъектов Российской Федерации.
Диссертантом отмечается, что основная часть полномочий делится на обязательную и управомочивающую для субъектов Российской Федерации.
Обязательная компетенция чаще всего сформулирована как обязанности субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. Управомочивающая часть компетенции оставляет за субъектами Российской Федерации определенную свободу выбора для использования своих полномочий.
Все, что прямо не урегулировано в федеральном законодательстве, в соответствии со статьями 72 и 73 Конституции Российской Федерации относится к самостоятельной компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. В этой части субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопрос о правовом регулировании на своем уровне либо о передаче права правового регулирования на уровень органов местного самоуправления.
3) Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления должно основываться на следующих принципах:
- принцип приоритета прав и законных интересов гражданина;
- принцип учета общефедеральных интересов и специфических
интересов каждого из субъектов (принцип согласования интересов
Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации);
принцип научно обоснованной целесообразности передачи компетенции на тот или иной уровень власти;
принцип разумной сдержанности в целях эффективности осуществления публичной власти;
принцип обеспеченности полномочий финансовыми ресурсами;
принцип субсидиарное;
принцип установления Российской Федерацией основ правового регулирования в сфере местного самоуправления;
принцип опережающего правотворчества субъектов Российской Федерации (принцип конкуренции) в сфере местного самоуправления;
принцип закрепления в законодательстве критериев определения принадлежности «нераспределенных» полномочий;
принцип определения видов и мер юридической ответственности за реализацию компетенции с нарушением требований законодательства.
4) Исторический опыт становления и развития компетенции органов
государственной власти СССР, РСФСР и субъектов РСФСР в области
организации местной власти свидетельствует о том, что на местные Советы
возлагалось решение не только местных вопросов, но и решение задач
общегосударственного значения. В этом можно усмотреть аналог наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями.
В работе проводится анализ природы местных органов государственной власти и делается вывод о принципиальном отличии местных Советов от органов местного самоуправления, которое заключается в том, что местные Советы - это форма привлечения граждан к управлению в государстве, в то время как органы местного самоуправления - это форма осуществления гражданами своей власти, которая заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного значения. В СССР была полная централизация законодательного регулирования порядка выборов в местные Советы.
На уровне СССР было создано Совещание представителей союзных республик по обсуждению наиболее важных вопросов организации и деятельности местных органов власти. Этот координирующий орган во многом являлся прообразом сегодняшнего общероссийского объединения муниципальных образований.
5) В работе обосновывается тезис о том, что определение компетенции
местного самоуправления вообще и органов местного самоуправления в
частности является отправной точкой отсчета в определении компетенции
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере местного
самоуправления. Традиционный подход к определению компетенции
13 местного самоуправления по остаточному принципу от федерального и регионального уровня автор предлагает пересмотреть. Решение вопросов местного значения, которые составляют необходимый уровень жизнедеятельности местного сообщества, определяет необходимый объем полномочий для местного самоуправления. Конечно, местное сообщество должно участвовать в решении части общегосударственных и региональных задач на местном уровне, что также определяет компетенцию местного самоуправления. Компетенция Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должна обеспечивать полноценную реализацию компетенции местного самоуправления.
6) В специальной литературе высказывалось мнение, что современное федеральное законодательство фактически не оставило у субъектов Российской Федерации полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. В работе проведен анализ Федерального закона №131-Ф3, в котором более тридцати статей закрепляют полномочия субъектов Российской Федерации по правовому регулированию местного самоуправления. Например, за субъектами Российской Федерации закреплено их право законами устанавливать и изменять границы территорий муниципальных образований, наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации, устанавливать виды избирательных систем, которые могут применять при проведении муниципальных выборов и т.д. Конечно, можно с разных позиций оценивать важность этих полномочий, но тот факт, что они есть, невозможно отрицать.
В настоящее время, по оценке автора, в каждом субъекте Российской Федерации действуют от десяти до двадцати и более законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления в данных субъектах Российской Федерации.
Диссертантом делается вывод о том, что этого количества нормативных правовых актов явно недостаточно для полноценной правовой
14 базы деятельности органов местного самоуправления. Поэтому в работе рассматривается два варианта решения этой проблемы.
Первый вариант - это решение проблемы формирования полноценной правовой базы на федеральном уровне. Второй вариант - это решение данной проблемы в порядке опережающего законотворчества на уровне субъектов Российской Федерации.
Нерешение этих проблем на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации неизбежно приводит к созданию соответствующих правовых актов (часто не очень высокого качества) на уровне муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования позволяет расширить научные взгляды на природу и содержание компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, выявить новые подходы к нормативному регулированию взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также разработке новых нормативных правовых актов, регламентирующих разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления.
Материалы исследования могут быть использованы в организационно-практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное право», «Муниципальное право» и спецкурсов в юридических вузах по специальности «Государственное и муниципальное управление», а также может явиться методологической основой по организации и проведению подобных исследований.
15 Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование подготовлено на кафедре конституционного права и прав человека Казанского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных автором работах, а также были изложены автором в выступлениях на всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и круглом столе, посвященном 200-летию Казанского государственного университета.
Кроме того, результаты исследования использовались в преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» для студентов юридического факультета Казанского государственного университета.
Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящей работы и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие компетенции субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления и ее разграничение с компетенцией Российской Федерации
Чтобы сформулировать понятие компетенции субъекта Российской Федерации в сфере местного самоуправления, очевидно, целесообразно прежде всего уточнить, что именно следует понимать под компетенцией применительно к субъекту как составной части Российской Федерации.
В юридической науке понятию компетенции посвящено достаточное количество работ. Солидный вклад в разработку понятия «компетенция» внесли такие ученые-юристы как М.А.Шафир в своей работе «Компетенция СССР и союзной республики» ! , Б.Л.Лазарев «Компетенция органов управления» 2 , Н.А.Айвазян «Конституционные вопросы компетенции союзной республики» 3 , А.Н.Чирикина «Конституционные основы компетенции союзной республики» 4 , Ю.А.Тихомиров «Теория компетенции»5, И.А. Умнова «Конституционные основы современного российского федерализма»6 и другие. Однако, как видно из названия работ, исследование в них посвящено компетенции государства на уровне союзной республики в целом или органов управления в частности. Специальным научным трудом по исследованию компетенции на уровне субъекта как составной части Российской Федерации является работа Н.А. Игнатюк «Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»1, а также работа Б.Л. Железнова «Компетенция РСФСР и ее субъектов»2, в которой впервые в юридической науке предпринята попытка обосновать понятие компетенции на уровне субъекта федерации -автономной республики.
Анализ советской, а также современной юридической литературы позволяет придти к выводу о том, что в настоящее время в науке нет единства в понятии «компетенция». А в связи с этим возникают трудности и у практической юриспруденции3.
Слово «компетенция» переводится с латинского как ведение, способность, принадлежность по праву и имеет два вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то) и 2) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-то). Принято говорить о фактической компетенции в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов власти и должностных лиц4.
Следует отметить, что происхождение термина «компетенция» авторы объясняют по-разному. Так, Н.В. Постовой приводит перевод слова «competo» - добиваюсь, соответствую, подхожу5. Н.А. Игнатюк ссылается на слово «competentia» - ведение, способность, принадлежность по праву6.
В новейших энциклопедиях понятие «компетенция» определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях1.
В традиционном плане компетенция остается понятием публичного права, выражающим властные действия субъектов по отношению друг к другу. Исходя из такой трактовки компетенции, Ю.А. Тихомиров определяет ее «как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»2.
Самое общее определение компетенции, которое дается применительно к конституционному праву, это - предметы ведения, круг полномочий, а также территориальные пределы этих предметов ведения и полномочий. Такое определение, отмечает М.А. Шафир, лишь в самой общей форме охватывает компетенцию как всего государства, так и отдельного государственного органа3.
По наблюдению Н.А. Айвазяна, в «юридической науке нет единства мнений о том, кому принадлежит компетенция - только союзной республике как суверенному государству или и ее органам ... компетенция органа вытекает из компетенции союзной республики, является формой ее выражения».4
Д.Л.Златопольский, давая определение компетенции «как совокупности полномочий, а также предметов ведения по осуществлению власти и государственного управления», подводит к выводу, что компетенция может осуществляться только государственными органами5.
Этого мнения придерживается и И.А. Умнова. Однако ряд ее суждений по вопросу компетенции государственного органа не вполне согласуются между собой. Так, с одной стороны, автор придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа она понимает совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Следовательно, по ее мнению, «компетенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу»1. Но далее И.А. Умнова приходит к выводу о том, что «разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федераций» .
Отнесение понятия «компетенция» только к органам власти имеет место и в статье А.С. Автономова в изданной в 2001 году Юридической энциклопедии . В ней автор употребляет это понятие по отношению к международным организациям, государственным органам. Той же позиции придерживается Д.А.Ковачев определяя «компетенцию» как совокупность полномочий органов федерации и субъектов и указывая на то, что между федерацией и ее субъектами распределяются только предметы ведения4. Нам представляется, что это не совсем обоснованное мнение. Как совершенно справедливо подчеркивает Б.Л. Железнов, «бесспорно, полномочия входят в содержание компетенции, но едва ли следует включать в него предметы ведения или области общественной жизни. Государство осуществляет свои
Становление и развитие компетенции субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
Принимая во внимание непростой исторический процесс становления федеративных отношений на территории России, где каждый новый период знаменовался различными политическими событиями, необходимо определиться с его периодизацией. Однако необходимо учитывать, что в зависимости от поставленных задач и целей исследований тех или иных исторических явлений периодизация может осуществляться по-разному. Так, например, ученые-историки по вопросу периодизации национально-государственного строительства в РСФСР придерживаются выделения этапов зависимости от наиболее значимых исторических событий в период после Октябрьской революции и до построения развитого социализма, соответствующий период рассматривается, в целом, как один исторический этап, связанный с коренными преобразованиями в общественно-политической жизни страны1.
Несколько иной периодизации придерживаются ученые-политологи. Они рассматривают развитие российского федерализма и делят на этапы с точки зрения изменения политического курса правящей элиты2. Ученые-юристы, исследуя вопросы истории развития российской государственности в целом и федерализма в частности, выделяют этапы с момента принятия новых российских конституций 3 . Исходя из сказанного, наиболее целесообразным представляется периодизация отечественной истории становления и развития разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами в сфере местного самоуправления проводить по этапам принятия и действия российской конституции. Именно с их принятием происходило изменение объема правового регулирования местного самоуправления.
Таким образом, в истории становления и развития компетенции субъектов федерации в сфере местного самоуправления можно выделить пять основных периодов: - 1918-1925 г.г.- период образования РСФСР и последующее образование СССР; -1925-1937 г.г.- период становления в СССР социалистического общества; - 1937-1978 г.г.- период построения развитого социализма, период развитого социализма и построение коммунизма; - 1978-1993 г.г.- период застоя и распада СССР и кризиса советской государственно-политической системы; - 1993г. и по настоящее время- период принятия Конституции РФ 1993г. и демократические преобразования в обществе. Необходимо подробней рассмотреть каждый период. 1 период (1918-1925 г.г.).
Соответствующий период начинается с июля 1918 г., когда на пятом Всероссийском Съезде Советов была принята первая Конституция РСФСР. Вопросы компетенции в области местного самоуправления регулировались статьями 53-60,62 . Как видно, объем первой конституционной базы определения компетенции в сфере местного самоуправления невелик. Из этих норм лишь положение статьи 62 предписывало, что Областным, губернским органам Советской власти принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.е. областным - право контроля над всеми Советами данной области, губернским - над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных Съездов Советов и т.д.), а областным и губернским Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам - кроме того право отмены решений действующих в их районе Советов с извещением об этом в важнейших случаях Центральной Советской власти1.
Анализ конституционных норм позволяет говорить о небольшом объеме компетенции субъектов РФ в сфере регулирования местных органов власти. Их функции заключались в контроле над деятельностью местных органов власти с правом отмены решений действующих Советов на местах. В свою очередь сама Федерация (в лице ее центральных органов) должна была быть извещена о всех имеющихся фактах отмены решений районных Советов со стороны губернских, областных Съездов Советов. Кроме того, и это следует из анализа конституционных норм, Федерация устанавливала норму представительства в Съездах Советов на каждом уровне осуществления власти .
Таким образом, первые конституционные акты позволяют говорить о централизационных тенденциях в сфере регулирования местных органов власти.
Соответствующая тенденция особо усилилась в конце 1918 г. и вписывалась в общую картину развития федеративных отношений. В январе 1919 г. В.И.Ленин говорил: «..разруху можно уничтожить только централизацией, при отказе от чисто местнических интересов...»3.
На фоне борьбы с остатками буржуазии, а также в целях создания единообразной организации Советов на всей территории Советской республики федеральной властью в лице Всероссийского Съезда Советов, ВЦИК принимается ряд актов в виде постановлений, инструкций, в которых определялись правомочия субъектов Федерации в области регулирования местных органов власти (управления). Так, в Постановлении Чрезвычайного 6 Всероссийского Съезда Советов «О строительстве Советской власти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах» Всероссийской Съезд
Советов исходя из необходимости завершения Советского строительства созданием единообразной организации Советов на всей территории РСФСР, предлагал всем Губернским и Уездным Советам незамедлительно приступить к перевыборам всех волостных и сельских Советов1. В развитии данного Постановления ВЦИК принимается Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов, в которой широкие права были закреплены за федеральной властью (в лице ВЦИК). Признавая за центром общее руководство в организации перевыборов волостных и сельских Советов, федеральные власти оставляли на уровень субъектов Федерации чисто техническую роль, а именно, организацию избирательных комиссий с непосредственным соблюдением требований, заложенных в выше указанной Инструкции2.
Государственно-правовые формы регулирования местных органов власти развиваются и совершенствуются в процессе развития Советского государства. Всероссийские съезды Советов неоднократно обсуждали вопросы организации и деятельности местных органов власти. Особое значение имели постановления о советском строительстве, принятые на 7, 8, и 9 Всероссийских съездах Советов3. Постановлениями было существенно развито и дополнено конституционное законодательство о Советах.
Вопросы правовой регламентации деятельности местных органов власти разрешались в основном Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом путем издания положений, инструкций и т.п. На ВЦИК было возложено и практическое руководство работой местных советских органов4.
Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере правовых основ местного самоуправления
В современной России в настоящее время первоочередной задачей в области государственного строительства является совершенствование основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнения и закрепления его роли и места в системе органов публичной власти.
Местное самоуправление, будучи максимально приближенным к населению, являясь первичным уровнем публичной власти в конечном счете обеспечивает устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Следовательно, сбой и проблемы в работе местного самоуправления отрицательным образом сказываются на состоянии общества.
Право населения страны на местное самоуправление, гарантируемое Конституцией Российской Федерации, создает ответственность государства за обеспечение возможности его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.
В этой связи не следует необоснованно отдалять друг от друга институты государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами народовластия, то есть публичной власти народа.
Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием практики организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений1.
Как совершенно справедливо отмечается в научной литературе «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарность, самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве» 2 . При этом российская Конституция, устанавливает лишь общие подходы к определению роли местного самоуправления в обществе и государстве: - провозглашает его в качестве основы конституционного строя (ст. 12, гл.1 «основы конституционного строя») и выражения власти народа (ст.З ч.2); - закрепляет принципы распределения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами (ст.72 ч. 1 «н»); - определяет первичных (население, граждане) и вторичных (выборные и другие органы) субъектов местного самоуправления 3 (ст.З ч.2; ст.ст.130,131,132); - устанавливает формы осуществления местного самоуправления непосредственно (путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан) и через органы (выборные и другие) (ст.З ч.2; ст.ІЗОч.2); - закрепляет принципы организации местного самоуправления: признания и гарантированности государством - Российской Федерацией (ст.12); самостоятельности в пределах своих полномочий (ст.12, ст.130 ч.І); самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 ч.І); невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти) (ст.12); учета исторических и иных местных традиций (ст. 131 ч.І);
- определяет сферу деятельности населения и органов местного самоуправления (решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью); демонстрирует дуалистический подход к задачам, осуществляемым органами местного самоуправления: наряду с вопросами местного значения (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка и иные) в компетенции органов местного самоуправления имеются отдельные государственные полномочия (ст.130 ч.І; ст.132); - устанавливает общие принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: наделение законом; передача необходимых для осуществления полномочий материальных и финансовых средств; контроль со стороны государства за реализацией переданных полномочий (ст.132 ч.2); - закрепляет территориальные основы местного самоуправления (городские, сельские поселения и другие территории), общие принципы их установления и изменения (недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения этих территорий) (ст. 131); - устанавливает специальные конституционно-правовые гарантии в виде прав местного самоуправления и обязанностей (запретов) для других субъектов, прежде всего, органов государственной власти, а именно: право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133).
В становлении и развитии реального местного самоуправления выявилась проблема объема компетенции Российской Федерации и ее субъектов в регулировании организации местного самоуправления. И это вполне понятно, ведь как уже отмечалось выше, статья 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. А как известно, нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся предметов совместного ведения, постоянно являлись полем политической борьбы центра и регионов.
Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере территориальной организации местного самоуправления
Реально развитое местное самоуправление является одним из условий стабильного, устойчивого развития государства. Местное самоуправление обеспечивает согласование интересов общества (в лице местных сообществ) и государства.
С этой точки зрения, ключевым вопросом проводимой в современной России муниципальной реформы является формирование оптимальной системы муниципальных образований. В этой связи важным вопросом является определение оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила наиболее принципиальные, основополагающие, общие для всех субъектов Российской Федерации правовые нормы, регулирующие территориальные основы местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиции. Конституционная формулировка «и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» предполагала, что детализация и конкретизация ее будет осуществляться текущим федеральным законодательством, а также, что принципиально важно, законодательством субъектов Российской Федерации.
Принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно размыто, развивая указанные конституционные положения, позволял субъектам Российской Федерации выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей. На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации был связан с сиюминутной политической конъюктурой и личными амбициями отдельных глав субъектов Российской Федерации1. Так, например, в противовес городским властям на территориях городских районов, в соответствии с административно-территориальным делением, создаются муниципальные образования (Владивосток). В других случаях муниципальные образования низведены до уровня сельских поселений и микрорайонов в городах. В первую очередь это относится к республикам в составе Российской Федерации (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Удмуртия). В свое время Митрохин С.С. объяснял это тем, что руководители этих республик прежде всего увидели в местном самоуправлении «угрозу своему всемогуществу, которое они достигли путем постепенного перетягивания полномочий от федерального центра»2.
В этот десятилетний период на основе Конституции Российской Федерации и Федерального закона в субъектах Российской Федерации были выстроены схемы территориальной организации местного самоуправления, соответствующие специфике этих субъектов и позволяющие оптимально решать социально-экономические задачи, соответствующие компетенции муниципальной власти. Схемы эти, естественно, получились разные, поскольку очень разные географические, климатические, демографические, экономические и иные условия в различных субъектах нашей страны. Причем для нахождения оптимальных схем потребовался не один год, потребовалось постоянное соотнесение нормативных моделей с реальными нуждами практики. На эти схемы ориентирована существующая сегодня на местах социальная инфраструктура, исходя из них, строятся экономические отношения с участием органов публичной власти различного уровня. Многообразие территориальных схем организации местного самоуправления в Российской Федерации явилось реальным воплощением конституционных принципов осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций и самостоятельности населения в выборе организационно-правовых форм местного самоуправления.
Даже судебные инстанции в лице Конституционного суда Российской Федерации подтвердили допустимость такого решения, указав в ряде своих актов, что определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации. Как было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации в своих постановлениях, это должно способствовать приближению органов местного самоуправления к населению и решению на должном территориальном уровне всего комплекса вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не будет препятствовать решению вопросов, которые входят за местные рамки и по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти1.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года, произвел реформирование существовавшей модели российского местного самоуправления. Положения Закона не только содержат новые подходы к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти, но и заставляют пересмотреть содержание основных институтов отечественного муниципального права, и в первую очередь, институт территориальной организации местного самоуправления. Главная задача - приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность, эффективно решать вопросы местного значения. Правоприменительная практика нового Федерального закона №131 поставила перед наукой муниципального права уточнить общие принципы территориальной организации местного самоуправления, систематизировать и нормативно оформить правовые выводы, сформулированные в разные годы Конституционным Судом Российской Федерации и иными правоприменительными органами.
