Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и содержание конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между российской федерацией и ее субъектами
1. Становление принципа разграничения предметов ведения и полномочий в конституционно-правовом регулировании Российской Федерации и ее субъектов 16
2. Конституционно-правовое понятие и содержание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов 42
3. Реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в современной России 69
ГЛАВА II. Содержание полномочий федеральных огранов государственной власти и органов государственной власти субъектов российской федерации в законодательной сфере
1. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации 97
2. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения 122
3. Участие органов внутренних дел в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации 159
Заключение 180
Список использованной литературы 186
Приложения 225
- Становление принципа разграничения предметов ведения и полномочий в конституционно-правовом регулировании Российской Федерации и ее субъектов
- Конституционно-правовое понятие и содержание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов
- Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации
- Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из важнейших принципов федеративного устройства нашего государства. От четкого распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации во многом зависит эффективность их деятельности и возможность полной реализации гражданами своих конституционных прав и свобод. В подтверждение значимости сбалансированной схемы разграничения полномочий между органами государственной власти Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в своем докладе 2007 года, отмечая приоритетность законотворческой работы в сфере федеративных отношений, указывал на необходимость жесткой увязки полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с их обязанностями, ответственностью и финансовыми возможностями» .
В настоящее время конституционный принцип разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации развивается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . Несмотря на то,
1 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации.
-М., 2007. С. 219.
2 Федеральный закон от 6 июня 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5005.
4 что федеральный закон уточнил многие вопросы реализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по предметам ведения субъектов Российской Федерации, ряд нормативных правовых актов обладает недостатками, приводящими к невыполнению или дублированию полномочий органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Остается неразрешенной проблема законодательной регламентации деятельности федерального законодателя, глубины и степени федерального правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в связи с чем в федеральных законах, принимаемых по предметам совместного ведения, зачастую осуществляется перераспределение полномочий в пользу федеральных органов государственной власти. Так, результаты проведенного Ставропольским центром мониторинга права опроса руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, показывают, что из 12 опрошенных руководителей 8 считают, что объем закрепленных за субъектами Российской Федерации полномочий чрезмерно уменьшен .
Следует заметить, что федеративная природа государства предполагает гармоничный баланс интересов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. И этот баланс может быть обеспечен прежде всего путем
3 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации. - М., 2007. С. 223.
5 совершенствования нормативной правовой основы федеративных отношений.
Необходимость научного осмысления конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, анализа законодательных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возросшая актуальность выявления наиболее эффективных правовых форм и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Теоретико-правовые проблемы федеративных отношений в России всегда являлись предметом пристального внимания многих исследователей и нашли широкое отражение в юридической литературе. В частности, данные проблемы рассматривались в работах Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, A.M. Аристова, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Е.М. Бухвальда, Н.В. Варламовой, А.В. Васильева, В.Г. Введенского, М.В. Глигич-Золотаревой, А.Ю. Горохова, Н.М. Добрынина, Д.Е. Дымова, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Р.С. Мулукаева, СВ. Нарутто, В.Н. Невинского, М.С. Саликова, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Д.Тэпса, И.А. Умновой (Конюховой), Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева и других авторов.
Значительный вклад в развитие учения о федерализме внесли А.С. Алексеев, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.И. Костомаров, П.А. Кропоткин, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко.
Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами исследовались в работах P.O.
Барутенко, А.В. Безрукова, Н.Н. Домашенкова, А.А. Елисеевой, Б.Л. Железнова, Д.Н. Козака, А.Н. Кокотова, Б.С. Крылова, Ю.В. Манаховой, В.П. Миронова, Е.В. Рябова, С.С. Собянина, М.В. Столярова, СП. Чернова, А.Н. Черткова, Е.В. Чурсиной.
Признавая достигнутое, следует все же отметить, что проблемы конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере, по существу, не являлись предметом всестороннего научного и практического осмысления, а в указанных работах изучались отдельные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что позволяет говорить о сложности и многогранности данного явления. Проблема взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими полномочий в законодательной сфере требует дальнейшего изучения с целью совершенствования механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере.
Предметом исследования являются конституционно-правовые акты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка научно-практических рекомендаций и предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования в сфере
7 разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основе анализа полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере.
В соответствии с поставленной целью в процессе исследования решались следующие задачи:
- выявление исторических тенденций становления и развития принципа
разграничения предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами;
определение соотношения понятий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия»;
- анализ конституционной модели разграничения предметов ведения и
полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
анализ реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в современной России;
исследование полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации в законодательной сфере;
исследование полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения в законодательной сфере;
формулирование выводов, научно-практических рекомендаций по совершенствованию конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, устранению существующих противоречий в законодательной сфере;
- анализ участия органов внутренних дел в законотворческой
деятельности субъектов Российской Федерации.
Методология и методы исследования. Методологическую основу
диссертационного исследования составляют метод материалистической
диалектики и социологический метод исследования. В ходе работы
применялись общенаучные, частные и специальные методы познания
(логического, формально-юридического, сравнительно-правового,
структурно-функционального), статистического анализа; системный, комплексный подход. Проводился анализ трудов отечественных и зарубежных авторов по теории и истории государства и права, конституционному праву и другим юридическим наукам.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным подходом к теоретической разработке проблемы конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере и заключается в следующем:
- выявлены исторические тенденции в конституционно-правовом
закреплении принципа разграничения предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией и ее субъектами;
- раскрыта конституционная модель разграничения предметов ведения
и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
обоснована необходимость законодательного закрепления понятий «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия»;
предложен механизм реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;
- исследованы и раскрыты полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в законодательной сфере;
сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере;
выявлены формы участия органов внутренних дел в законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации на основе анализа деятельности органов внутренних дел и разработаны предложения по их совершенствованию.
Основные положения, выносимые на защиту:
Исследование историко-правового аспекта становления принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами показывает, что законодательное оформление принципа разграничения предметов ведения и полномочий тесно связано с развитием федеративного устройства государства и закреплением конституционно-правового статуса субъектов СССР и РФ. Наполнение принципа разграничения предметов ведения и полномочий новым юридическим содержанием связано с расширением прав субъектов федерации.
Для единообразного использования дефиниций «предмет ведения», «компетенция» и «полномочия» необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4, дополнив его содержание определениями понятий «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предмет ведения субъекта Российской
4 Федеральный закон от 6 июня 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №42. Ст. 5005.
10 Федерации», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти».
3. Анализ практики реализации принципа разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в
современной России свидетельствует о формировании механизма
разграничения предметов ведения и полномочий, который имеет следующую
правовую конструкцию. Первое - издание органами государственной власти
нормативных правовых актов, определяющих полномочия федеральных
органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Второе - надлежащее исполнение органами
государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов Российской Федерации, полномочий по предметам их ведения, в
том числе и делегированных полномочий. Третье - соблюдение органами
государственной власти принципа невмешательства федеральных органов
государственной власти в деятельность органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, и наоборот. Четвертое - применение
органами государственной власти нормативных правовых актов,
устанавливающих полномочия федеральных органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
различных сферах жизни общества.
4. Эффективность действия механизма разграничения предметов
ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
зависит от ряда факторов, в том числе от степени соответствия
действующего законодательства уровню развития федеративных отношений,
уровня правосознания и правовой культуры, профессионализма субъектов
конституционных правоотношений, степени гарантированности прав
субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и
полномочий.
Анализ федеральных конституционных законов и федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации показывает, что в федеральном правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации принимают участие субъекты Российской Федерации посредством реализации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако участие субъектов Российской Федерации в федеральном правовом регулировании по предметам ведения Российской Федерации имеет отрицательную практику. Автор полагает, что для действительного учета законодательных инициатив субъектов Российской Федерации на федеральном уровне необходимо совершенствовать методическую и консультативную работу с представителями субъектов Российской Федерации.
Анализ федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения позволил выявить ряд недостатков в законодательном регулировании полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах общественной жизни. Так, в федеральных законах закреплен значительный по объему перечень полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, что исключает расширительное толкование перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации нередко дублируют предмет правового регулирования и положения федеральных законов и не отражают специфику субъекта Российской Федерации.
7. В целях систематизации российского законодательства и
эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере
целесообразно принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах
Российской Федерации», в статьях которого необходимо закрепить виды и
иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации, единые
требования к нормативным правовым актам Российской Федерации, их
подготовке, внесению, рассмотрению, принятию, опубликованию,
толкованию, юридико-техническому оформлению и разрешению
юридических коллизий.
8. Органы внутренних дел, являясь органами исполнительной власти,
принимают участие в законотворческой деятельности субъектов Российской
Федерации. Во-первых, органы внутренних дел разрабатывают проекты
нормативных правовых актов, регулирующие вопросы оперативно-
служебной деятельности органов внутренних дел. Во-вторых, органы
внутренних дел осуществляют правовую экспертизу проектов нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих интересы
органов внутренних дел и проектов федеральных законов по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-третьих,
органы внутренних дел участвуют в работе комплексных рабочих групп по
подготовке проектов нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации, затрагивающих деятельность органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловлена комплексным характером диссертационного исследования: его результаты базируются на анализе отечественного и зарубежного опыта. Автором изучены труды по конституционному праву, общей теории права и по другим юридическим наукам. В процессе работы над диссертацией проанализированы нормативные правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституции РСФСР и СССР,
13 Конституция РФ, конституции зарубежных стран, Федеративный договор от 31 марта 1992 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий, соглашения о передаче полномочий, проекты федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты системы МВД России.
Выводы автора базируются на результатах анкетирования сотрудников правовых подразделений органов внутренних дел Московской области, руководителей правовых подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, расположенных на территории Северо-Западного, Приволжского и Уральского федеральных округов, а также на результатах экспресс-опроса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется ее направленностью на совершенствование конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в законодательной сфере.
Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе и в научных исследованиях, а также в процессе преподавания в
14 высших - юридических образовательных учреждениях юридических дисциплин (теории государства и права, конституционного права и иных отраслей права) и специальных курсов по проблемам российского федерализма, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций.
Содержащиеся в работе выводы об участии органов внутренних дел в законотворчестве субъектов Российской Федерации могут быть использованы в качестве практических рекомендаций при подготовке органами внутренних дел проектов нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность, а также при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Подготовлена лекция ««Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации» и внедрена в учебный процесс Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (международная научно-практическая конференция, 7-8 декабря 2007 года, г. Москва), обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в диссертационном исследовании, нашли отражение в 6 научных статьях общим объемом 3,35 п.л.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Государственно-правовые основы
15 управления органами внутренних дел», раздел «Организация нормотворческой деятельности органов внутренних дел», в Академии управления МВД России; в сфере участия органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в законотворчестве субъектов Российской Федерации - в Правовом управлении ГУВД по Московской области.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Становление принципа разграничения предметов ведения и полномочий в конституционно-правовом регулировании Российской Федерации и ее субъектов
Исторический опыт становления и развития федеративных отношений в России позволяет исследователям не только определять закономерности развития правового статуса субъектов Российской Федерации, но и учитывать положительные и отрицательные стороны существующей конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что, безусловно, способствует совершенствованию законодательства, регулирующего отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Подчеркивая значимость исторического опыта, Н.М. Добрынин отмечает, что генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нельзя игнорировать эту историю при пересмотре существующих сейчас в России федеративных отношений .
К началу XX века Россия представляла собой централизованное унитарное государство, состоящее из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств, которые являлись административно-территориальными единицами. Как справедливо отмечает М.В. Глигич-Золотарева, причинами утверждения унитаризма в России являлись обширные размеры страны, слабость системы управления, не всегда благоприятная внешнеполитическая обстановка1. В тоже время, нельзя не согласиться с точкой зрения Е.А. Лукьяновой, которая пишет о том, что унитаризм предреволюционной России не исключал отдельных элементов политической автономии отдельных регионов. Так, находясь в составе Российской империи, особым правовым статусом, обладала Финляндия, имевшая свой Законодательный Сейм, аппарат управления, таможню, полицию и суд, а также Польша, Прибалтика и некоторые восточные области страны, где сохранялись особенности местных правовых систем".
Идеи федеративного переустройства России возникли в политическом движении начала XIX века в северном тайном обществе декабристов, которые хотели достичь демократического обустройства Российского государства3. Так, уже по проекту Дмитриева-Мамонова Россия делилась на восемь царств (Московское, Новгородское, Киевское, Владимирское, Казанское, Астраханское, Сибирское, Херсонское), и, кроме того, на Царство Польское, Курляндию, Лифляндию, Финляндию и Грузию. Н. Муравьев в своем проекте Конституции в законодательном и исполнительном отношениях представлял Россию как совокупность административно- территориальных единиц (13 держав, 2 области и 568 уездов) с правом их участия в законотворчестве через выборных представителей1.
Как известно, ярым противником федеративного устройства России стал П.И. Пестель. В своей «Русской Правде, наказе Временному верховному правлению» П.И. Пестель писал о том, что «всякая мысль о федеративном устройстве отвергается совершенно, яко пагубнейший вред и величайшее зло...С первого взгляда федеративное устройство государства может показаться удобным и приятным, ибо каждой области дается возможность действовать по своему усмотрению и своей воле, но при внимательном рассмотрении можно легко убедиться в решительном преимуществе неразделимого образования государства над федеративным: особенно применяя к России при обширном ее пространстве и большом количестве различных племен и народов, ее населяющих»".
Однако в то время проблема федеративного переустройства России еще не привлекала к себе должного внимания и общественно-политические силы России вернулись к ее решению уже в ходе революционных преобразований .
Впервые попытка провозгласить федеративное устройство государства была предпринята в январе 1918 года путем принятия III Всероссийским Съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Декларация провозглашала, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»1. Важно подчеркнуть, что III Всероссийский Съезд Советов «ограничивался лишь установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях» . III Всероссийский Съезд Советов провозгласил только возможность федеративного переустройства России, а сам вопрос об образовании федерации еще предстояло решить рабочим и крестьянам каждой нации посредством их волеизъявления через местные советы.
После III Всероссийского Съезда Советов началось практическое формирование Российской Федерации, составными частями которой стали автономные республики. Одной из первых в составе Российской Федерации оказалась Туркестанская советская республика, которая была провозглашена весной 1918 года. В этот же период возникли Терская, Кубано-Черноморская, Донская, Таврическая автономные республики. Автономные республики образовывались в рамках прежних административно-территориальных единиц. Примечательно, что границы образованных автономных республик не вполне соответствовали историческому развитию и расселению народов, в результате чего нарушался национально-территориальный принцип построения федеративного государства.
Конституционно-правовое понятие и содержание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов
Всестороннее исследование современной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в первую очередь, предполагает изучение базового понятийного и содержательного конституционного закрепления самих предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
По мнению А.Н. Черткова, многие сложности в вопросе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами возникают в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования понятий «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия»1. Анализ предложенных в юридической литературе дефиниций названных понятий позволяет согласиться с мнением А.Н. Черткова и сделать вывод о том, что нет однозначных определений понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия», что, безусловно, приводит к отрицательным последствиям не только в правотворческой, но и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Приведем некоторые примеры.
Так, например, Г.Р. Хабибуллина и Б.Л. Железнов определяют предметы ведения федерации и ее субъектов как совокупность крупных областей государственной жизни, выделенных для организации управления и правового регулирования2.
По мнению Н.А. Игнатюк, предметы ведения - это сфера деятельности органов власти или управления, наделенных правом и обязанностью осуществлять определенные управленческие функции применительно к объектам управления1.
К.Ф. Шеремет дает иное определение и формулирует его следующим образом: «предметы ведения - это те общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен». И.А. Азовкин позиционирует предметы ведения как сферу приложения компетенции.
A.M. Аристов и А.С. Саломаткин, присоединяясь к названным мнениям, отмечают, что с помощью понятия предметы ведения устанавливаются сферы политических и публичных возможностей федерального уровня государственной власти и уровня субъектов Российской Федерации. В свою очередь, компетенция и полномочия государственных органов, с точки зрения A.M. Аристова и А.С. Саломаткина, производны от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Под полномочиями органа государственной власти можно понимать совокупность его конкретных прав и обязанностей, которые им реализуются или могут быть реализованы для осуществления своих функций, за которые он несет юридическую ответственность4.
Д.А. Ковачев пишет о том, что компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу и определяет компетенцию как юридически предоставленные государственному органу права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно.
Совершенно иного мнения придерживается СВ. Нарутто, которая полагает, что вполне приемлемы термины «компетенция федерации», «компетенция субъектов федерации» .
Б.М. Лазарев отмечает, что, говоря о «вопросах» и «делах» в связи с проблемой компетенции, нельзя отождествлять компетенцию с самими этими вопросами и делами: в компетенцию входит право решать или участвовать в решении этих вопросов, в том числе конкретных дел3.
Точка зрения Ю.А. Тихомирова заключается в том, что компетенция есть комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций, состоящий из компетенционных и сопутствующих элементов. К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически - определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести, прежде всего, цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции. Таковой является и обязанность действовать, касается ли это государства или его органов и должностных лиц. Без нее компетенция теряет главное -публично- правовое обеспечение с помощью разных средств4.
Следует согласиться с мнением И.А. Умновой, которая придерживается достаточно устоявшейся в отечественной юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за органом государства право и, одновременно, как правило, обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа1. Необходимо отметить, что результаты проведенного анкетирования 144 сотрудников правовых подразделений органов внутренних дел Московской области, руководителей правовых подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, расположенных на территории Северо-Западного, Приволжского и Уральского федеральных округов, показали, 38,9% опрошенных также полагают, что полномочия органа государственной власти включают в себя его конкретные права и обязанности, а предметы ведения представляют собой сферу общественных отношений, регулирование которой осуществляется органами государственной власти.
Нередко ученые, проводящие исследования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, как замечает Б.Н. Топорнин, не вдаваясь в споры о соотношении понятий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», в одних случаях пишут о разграничении компетенции, а в других - о предметах ведения, причем используют понятия «компетенция» и «предметы ведения» как синонимы, а иногда в том же контексте употребляют понятие «полномочия» в отношении федерации и ее субъектов . Так, например, В.Е. Чиркин, рассматривая конституционные модели разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных федеративных государствах, употребляет названные понятия как синонимы.
Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации
Одной из ключевых составляющих укрепления российской государственности является создание и развитие согласованной системы законодательства Российской Федерации, реализующей на всей территории страны единые принципы и, одновременно, учитывающей национально-культурные и социально-экономические особенности различных ее регионов1. В этой связи, проблема взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере экономики, социального, культурного развития, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в сфере межнациональных отношений всегда представляется актуальной и значимой. Необходимо подчеркнуть, что системообразующим звеном в системе действующего законодательства Российской Федерации выступают федеральные законы, закрепляющие принципы деятельности, круг полномочий и ответственность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в различных сферах жизни общества.
Конституция Российской Федерации провозглашает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 статьи 76). Важно отметить, что в федеральном правовом регулировании предметов ведения Российской Федерации активное участие принимают субъекты Российской Федерации. В частности, одним из способов такого участия является реализация законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума), которое предполагает внесение проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы либо о признании их утратившими силу (ч. 1 ст. 104).
К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неутешительны. Так, например, в 2007 году законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации внесли в Государственную Думу 571 законопроект, в том числе новых законов - 18, о внесении изменений в действующие законы - 549, о признании утратившими силу федеральных законов и отдельных положений федеральных законов - 4, в результате приняты лишь 21 федеральный закон; возвращены Советом Государственной Думы субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы - 90; возвращены Советом Государственной Думы субъекту права законодательной инициативы (без указания причин) - 5; сняты с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы - 10; возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении - 8; отклонены Государственной Думой при рассмотрении в первом чтении - 73; приняты в первом чтении - 5; отозваны субъектом права законодательной инициативы - 101. Результаты анализа информационных материалов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) показывают, что после рассмотрения Государственной Думой только 4% предложений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нашли применение в федеральных законах.
Одной из причин отклонения законодательных инициатив субъектов Российской Федерации является отрицательное заключение Правительства Российской Федерации на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, социальных гарантиях), что является безусловным основанием для оставления их без рассмотрения. Между тем, субъект Российской Федерации не всегда может обладать всем необходимым объемом информации в целом по Российской Федерации для подготовки финансово-экономического обоснования предлагаемого им проекта федерального закона .
Исправить данное положение возможно путем совершенствования методической и консультативной работы с представителями субъектов Российской Федерации, в части согласования содержания (текстов) их законодательных инициатив, их доработки до официального внесения на рассмотрение Государственной Думы. Согласованность в законотворческой работе, как справедливо подчеркивает В.А. Лебедев, позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Государственную Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, интересов субъектов в ущерб общегосударственным1. Помимо этого, представляется весьма важным информировать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации о ходе рассмотрения внесенных ими проектов федеральных законов, в том числе, о причинах их отклонения, официальных заключениях профильных комитетов и комиссий Государственной Думы, а также Правового управления аппарата Правительства Российской Федерации на представленный законопроект, что, безусловно, необходимо для выявления общих проблем, в решении которых могут быть заинтересованы и другие субъекты Российской Федерации.
Важно отметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации предприняты попытки самостоятельно решить проблему недостаточного учета законодательных инициатив субъектов Российской Федерации на федеральном уровне, путем создания институтов и центров законотворчества субъектов Российской Федерации (например, в г. Москве и Самарской области), основными задачами которых являются организация проведения правовой экспертизы по концепциям проектов законодательных актов субъекта и проектам федеральных законов, оказание научно-правовой помощи и проведение консультаций для руководителей и специалистов органов исполнительной власти субъекта по вопросам подготовки проектов законов, осуществления иной законопроектной работы на различных стадиях законодательного процесса, а также организация совместно с научными организациями, социологическими центрами подготовки аналитических и информационных обзоров состояния и развития законодательства субъекта в соотношении с федеральным законодательством.
Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Одним из важных аспектов конституционно-правового регулирования в сфере совместного ведения является соотношение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации по юридической силе, кругу регулируемых вопросов, массиву правовых норм, а также степени полноты и детализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения в действующем законодательстве. Данный аспект оказывает существенное влияние на стабильность и эффективность федеративных отношений. В этой связи, разделяя мнение А.Н. Черткова, необходимо отметить, что выработка единых методологических подходов и, соответственно, общих законодательных критериев пределов федерального законодательного регулирования и законодательного регулирования субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения имеет большое значение для совершенствования правового регулирования в целом1.
Конституция Российской Федерации провозглашает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 статьи 76). Буквальное толкование данной конституционной нормы приводило некоторых ученых (Б.С. Крылов, А.Н. Лебедев, С.Л. Сергевнин) к выводу о том, что по предметам совместного ведения сначала должны приниматься федеральные законы, а лишь затем и в соответствии с ними - нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации».
Довольно трудно согласиться с изложенной позицией авторов, так как в данном случае субъекты Российской Федерации находятся в определенной зависимости от федерального законодателя, поскольку они вынуждены ждать принятия федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения, при этом процедура разработки, согласования и принятия федерального закона может затянуться на длительное время, в результате чего на уровне субъекта целый ряд проблем в социальной, экономической, экологической сферах жизни общества, требующих скорейшего разрешения, так и останется нерешенным. Поэтому право опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения занимает важное место в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации, обеспечивая благоприятное социально-экономическое, политическое и культурное развитие субъекта.
A.M. Цалиев, также одобряя право «опережающего законодательства» субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, отмечает, что, таким образом, субъекты пытаются заполнить имеющийся законодательный вакуум в соответствующей правовой сфере2. Точка зрения СВ. Нарутто носит несколько иной характер и заключается в том, что ситуация по опережающему правотворчеству субъектов Российской Федерации вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает новые проблемы, связанные с привидением различающихся законов субъектов в соответствие с федеральными законами, с увязыванием получивших законодательное подкрепление интересов с общероссийскими интересами, с задействованием механизма единения разобщенного правового пространства1.
Определенная ясность в вопросе опережающего правового регулирования была внесена Конституционным Судом Российской Федерации, который разъяснил, что «по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом» .
В дальнейшем право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов закреплено в Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 1). Помимо анализируемого федерального закона, право опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения закреплено в уставах ряда субъектов Российской Федерации (например, в Ивановской области , Московской области , Тульской области , Тверской области4, Орловской области5 и др.) и, одновременно, установлено, что после принятия федерального закона по предметам совместного ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в течение определенного срока подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом. Представляется, что наличие в уставах субъектов Российской Федерации правовой нормы, возлагающей на субъекты Российской Федерации обязанность по приведению в соответствие с федеральным законом законодательных актов субъектов является одним из способов обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
