Содержание к диссертации
Введение
I. Общие положения о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов
1.1. Понятие разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями 13
1.2. Отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами 34
1.3. Общие принципы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов 60
II. Юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа
2.1. Понятие и элементы юридического механизма разграничения компетенции 90
2.2. Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений 113
2.3. Механизм и компетенционные пределы вовлечения муниципальных образований в процесс регулирования нефтегазовых отношений 153
Заключение 164
Список литературы 174
- Понятие разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями
- Отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами
- Понятие и элементы юридического механизма разграничения компетенции
- Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования сегодня во многом предопределена двумя моментами. С одной стороны, необходимо отметить желание ученых наконец расставить точки над «і» в вопросе разделения государственной власти по вертикали1. Одновременно и у государства имеется намерение четко определиться с опорными точками управления делами общества в последова-тельности «федерация - ее субъекты - муниципальные образования» . С другой стороны, вопросы использования запасов нефти и газа для России имеют важное значение. Исследователи справедливо подчеркивают существенную зависимость российской экономики как в настоящее время, так и в будущем от поступлений с нефтегазового сектора ТЭК .
Первичным фактором, определяющим актуальность решения в федеративном государстве вопросов разграничения компетенции по вертикали, выступает объективное существование федерации как сложной социальной системы. Согласно законам аддитивности, открытым еще в начале XX века А. А. Богдановым4, суммарный потенциал любой системы определяется направленностью взаимодействия ее подсистем. Таким образом, потенциал системы государственной власти зависит от характера взаимодействия подсистем федеральной государственной власти и государственной власти субъектов федерации. Если эти две подсистемы безразличны друг к другу, то общий потенциал системы равен потенциалу лишь одной из них. Если разнонаправлены — по-
См., напр. : Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Ы. Топор-нин. - М.: Юристь, 2001. - С. 176 — 180; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. - С. 133 — 134; Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России (в 3-х томах). - М.: Профобразование, 2001. Т. 1. - С. 697; и др.
2 В числе нормативных актов общего характера, принятых в последнее время по вопросам разграничения компетенции
России и ее субъектов, можно указать Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополне
ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. 8 июля. № 123; Указ
Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложе
ний о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // Собрание законода
тельства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2001. № 26. Ст. 2652; и др.
3 См., напр.: Клеандров М. И. О правовом поле действия норм нефтегазового законодательства // Правовые проблемы
нефтегазового комплекса. Сб. науч.трудов (вып. 1). / Под ред. M. И. Клеандрова., О. И. Клоца. - Тюмень: Вектор Бук,
1999. - С. 23 — 25; Кириллов В. Ф. Экономическая и социальная политика государства в нефтегазодобывающих регионах
страны. Там же. С. 5 —6; и др.
4 Богданов А. А. Тектология. (Всеобщая организационная наука). В 2-х кн. - M.: Экономика, 1989.
4 тенциал системы меньше потенциала самой слабой из подсистем. А если взаимодействие направлено на достижение общих целей, то потенциал системы в целом превышает сумму потенциалов всех подсистем (сверхаддитивность).
Современное государственное устройство России конституционно ориентирует Федерацию и ее субъектов на общность целей и задач их деятельности. Поэтому разфаничение компетенции между ними должно выступать средством придания их взаимодействию согласованного характера.
Однако, несмотря на актуальность темы исследования, состояние ее научной разработанности характеризуется следующим. Во-первых, до настоящего времени в науке не сложилось однозначного подхода к определению сущности и основных начал разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями. Во-вторых, отсутствуют и комплексные исследования правовых проблем разграничения компетенции в области использования запасов углеводородного сырья.
Различные вопросы разграничения компетенции между федерациями и их субъектами рассматривали в своих исследованиях С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, А. А. Безуглов, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапе-тян, И. А. Кравец, О. Е. Кутафин, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, И. А. Ум-нова (Конюхова), В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и другие ученые-юристы в области теории государства и права, конституционного права и муниципального права.
В то же время отдельные аспекты правового регулирования компетенции федераций и их составных частей в области использования природных ресурсов затрагивали М. М. Бринчук, Г. Е. Быстров, Г. А. Волков, А. К. Голичен-ков, М. И. Клеандров, Б. Д. Клюкин, Т. В. Петрова, О. М. Теплов и другие ведущие специалисты в отраслях предпринимательского права, экологического права.
Следует отметить, что после долгих и оживленных дискуссий уже стали намечаться основные научные подходы к определению сущностных характе-
5 ристик и отдельных общих принципов разграничения компетенции в федеративном государстве по вертикали. Однако проблемы выделения предмета нефтегазового законодательства, выработки отраслевых принципов и структурирования юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, исследование возможностей участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений и ряд других вопросов пока не стали предметом самостоятельного научного осмысления.
Актуальность темы и степень ее научной разработанности предопределяют цель и задачи данного исследования. Его целью является поиск и научное обоснование путей решения наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов углеводородного сырья.
Для достижения цели исследования ставятся следующие задачи:
выявить и проанализировать сущность разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
определить роль и место правовых норм о разграничении компетенции России и ее субъектов в системе отечественного конституционного права;
исследовать отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами;
обосновать с юридико-технической точки зрения необходимость в применении отдельных приемов и методов для выявления и закрепления общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов;
определить обобщенное понятие и структуру юридического механизма разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа;
обосновать пути решения наиболее значимых правовых проблем разграничения компетенции России и субъектов РФ по регулированию следующих, входящих в предмет нефтегазового законодательства, отношений: 1)
складывающихся по поводу определения принадлежности и разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр; 2) возникающих в связи с установлением и реализацией порядка предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр; 3) в области инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики;
- определить компетенционные пределы участия муниципальных образований в регулировании нефтегазовых отношений, обосновать возможные пути вовлечения муниципалитетов в решение вопросов пользования нефтегазоносными участками недр для нужд местных сообществ.
Соответственно указанным цели и задачам исследования его объектом выступают общественные отношения, возникающие при определении и обеспечении реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов РФ по регулированию вопросов использования запасов углеводородного сырья. Предметом исследования являются наиболее значимые правовые проблемы формирования оптимального юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, который максимально обеспечивал бы учет интересов и Федерации, и ее составных частей в регулировании данной сферы общественных отношений.
Методологическая основа диссертации включает набор современных методов научного познания социальных явлений, среди которых как общенаучные (диалектический, анализ и синтез, индукция), так и частнонаучные методы и приемы (конкретно-исторический, формально-юридический, логический, социологический, сравнительно-правовой, статистический и др.).
Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-юристов в области теории права и государства, конституционного права и муниципального права, предпринимательского права, экологического права. Среди них работы таких видных исследователей, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, С. С. Алексеев, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, А. А. Безуглов, М. М. Бринчук, Б. С. Крылов, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян,
7 Д. А. Керимов, М. И. Клеандров, Б. Д. Клюкин, А. Н. Кокотов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. В. Невинский, О. М. Теплов, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, И. А. Умнова (Конюхова), В. И. Фадеев, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и ряд других. Также используются некоторые работы зарубежных авторов.
Нормативная основа диссертации представлена Конституцией Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда РФ, международными нормами, федеральными конституционными законами и федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства России, актами федеральных министерств и ведомств, нормативными актами нефтегазодобывающих субъектов Российской Федерации1, а также внутригосударственными договорами и соглашениями нормативного характера. Кроме того, для обоснования отдельных выводов используются нормативные акты советского периода развития российской государственности, зарубежных государств (ФРГ, Франции и др.) и проекты федеральных нормативных актов.
Эмпирическую базу исследования составляют акты правоприменения органов государственной власти и органов местного самоуправления, официальные статистические данные и иные сведения о практике реализации полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в ходе государственного управления использованием запасов углеводородного сырья.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первую научную работу в области права, посвященную исследованию проблем разграничения компетенции России и ее субъектов по регулированию вопросов использования запасов нефти и газа. В рамках диссертационного исследования реализуется комплексный подход к решению наиболее зна-
1 Здесь и далее термины «нефтегазодобывающий субъект Российской Федерации» и «сырьевой субъект Российской Федерации» используются лишь для обозначения субъектов РФ, в которых поиск, оценка, разведка и добыча запасов нефти и газа составляют существенную долю в экономической структуре промышленного производства. Именно в отношениях этих субъектов РФ с Российской Федерацией правовые проблемы разграничения компетенции в области использования запасов нефти и газа приобретают особую актуальность и наглядность.
8 чимых правовых проблем разграничения компетенции России и субъектов РФ в указанной сфере общественной жизни.
Исходя из этого, на защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или содержащими элементы научной новизны:
Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как систему: 1) принципов и критериев закрепления за Россией и ее субъектами полномочий по регулированию определенных общественных отношений, 2) закрепленных за Россией и ее субъектами полномочий, а также 3) различных средств, обеспечивающих реализацию в повседневной практике каждым носителем государственной власти принадлежащих ему полномочий. Во-вторых, как правовой институт, т.е. совокупность правовых норм, устанавливающих юридический механизм закрепления и обеспечения реализации на соответствующем уровне государственной власти полномочий по регулированию определенных общественных отношений.
Сущность разграничения компетенции России и субъектов РФ проявляется в его цикличности в рамках исторического процесса, то есть в относительно постоянном чередовании периодов централизации и децентрализации полномочий по регулированию тех или иных областей общественной жизни. Эта цикличность обусловлена главным предназначением данного института, которое состоит в постоянном поиске оптимального баланса распределения властных полномочий между Федерацией и ее составными частями.
Выявление и закрепление общих принципов разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в юридико-техническом плане должно основываться на комплексном и системном подходах, а также на методе научного моделирования в теории федерализма. Это позволит субъекту нормотворческой деятельности максимально учитывать совокупность факторов, влияющих на такое разграничение в конкретный исторический период, четко представлять место этих принципов в системе юридических принципов
9 вообще, а также принимать во внимание иные особенности федеративного строительства в нашей стране.
Юридический механизм разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа по структуре является сложным. С одной стороны, он включает предмет правового регулирования нефтегазового законодательства. Это позволяет получить представление о том, применительно к регулированию каких групп общественных отношений разграничивается компетенция Федерации и ее субъектов. С другой стороны, в него входит институциональная система реализации конкретными носителями государственной власти принадлежащих им полномочий (приложение 1).
Действительное состояние нефтегазового комплекса страны, практика правового регулирования нефтегазовых отношений в России и за рубежом показывают, что из всех групп общественных отношений, входящих в предмет нефтегазового законодательства, приоритетный интерес государства составляют общественные отношения: 1) складывающиеся по поводу определения принадлежности и разграничения прав государственной собственности на нефтегазоносные участки недр; 2) возникающие в связи с установлением и реализацией порядка предоставления в пользование нефтегазоносных участков недр; 3) в области инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики.
Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа во многом зависит от того, как решены вопросы определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них. Поэтому для того, чтобы максимально четко разграничить компетенцию России и ее субъектов в области использования нефти и газа, прежде всего необходимо:
- осуществить пообъектное закрепление за Российской Федерацией и ее субъектами конкретных нефтегазоносных участков недр. Критерием пообъектного раздела участков недр, с учетом стратегического характера использо-
10 вания запасов нефти и газа, может выступать величина запасов углеводородного сырья;
- установить систему следующих принципов, на основе которых разграничивается компетенция России и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр: 1) вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр детально регулируются на федеральном уровне государственной власти только применительно к участкам недр, закрепленным в федеральной собственности; вопросы владения, пользования и распоряжения остальными нефтегазоносными участками недр детально регулируются субъектами РФ на основе установленных Российской Федерацией общих принципов такого регулирования; 2) приоритет пользования нефтегазоносными участками недр перед остальными видами природопользования в целях избежания разногласий с собственниками других природных объектов, права на которые рассматриваются отдельно от прав на нефтегазоносные участки недр.
Существующее и возможное в перспективе распределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по регулированию порядка предоставления нефтегазоносных участков недр в пользование обнаруживает необходимость институциональных преобразований в данной области. Предлагается оптимизировать систему лицензирования пользования нефтегазоносными участками недр путем создания в субъектах РФ совместных федерально-региональных органов государственной власти, формируемых на паритетной основе.
Соглашения о разделе продукции (далее — СРП), как основная правовая форма инвестиционной деятельности в нефтегазовом секторе экономики, выступают по своей юридической природе договорами арендного типа. Это позволяет считать их непосредственно связанными с вопросами владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр. Следовательно, разграничение компетенции России и субъектов РФ по регулированию условий, а также порядка заключения и исполнения СРП предлагается
строить на следующих принципах. Российская Федерация осуществляет детальную регламентацию лишь применительно к использованию на условиях СРП участков недр, закрепленных в федеральной собственности. Детальное регулирование использования на условиях СРП остальных нефтегазоносных участков недр целесообразно осуществлять на уровне субъектов РФ в соответствии с установленными Российской Федерацией общими принципами такого регулирования.
9. Участие муниципальных образований в использовании запасов нефти и газа является, как правило, косвенным и в настоящее время возможно лишь в двух основных вариантах: когда инициатива такого участия исходит от субъекта РФ, и когда она может исходить от самих муниципальных образований. К настоящему моменту опыт реализации второго варианта отсутствует. Поэтому муниципальным образованиям предлагается активнее создавать малые нефтегазодобывающие муниципальные унитарные предприятия. Тем самым муниципалитеты получают дополнительные рычаги косвенного воздействия на регулирование вопросов использования запасов нефти и газа.
Теоретическая значимость выводов, сделанных в исследовании, состоит в возможности их использования в дальнейшем научном осмыслении правовых проблем разграничения компетенции России и ее субъектов не только применительно к вопросам использования запасов нефти и газа, но и в общетеоретическом плане. Практическое значение выводов, содержащихся в диссертации, заключается в возможности их применения при совершенствовании законодательства и юридической практики в рассматриваемой области общественных отношений, а также при разработке и преподавании в высших учебных заведениях соответствующих учебных курсов.
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные научные результаты исследования нашли отражение в научных статьях, тезисах докладов, были изложены в выступлениях на научных и научно-практических конференциях и семинарах, использовались при преподавании автором учебных дисциплин «Конституционное право РФ» и «Муниципаль-
12 ное право РФ» для студентов юридических специальностей. Диссертант также принимал участие в качестве соведущего лектора в российско-канадском семинаре «Отношения между различными уровнями государственной власти в энергетическом секторе». Текст доклада был опубликован на английском языке в ежеквартальном издании Канадского Института Природоресурсного Права (Калгари, Альберта). Автор в составе рабочих групп участвовал в подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий от Ханты-Мансийского автономного округа, а также в разработке проекта закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О системе исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа».
По структуре диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы и двух приложений. Во введении отражены актуальность темы исследования, состояние ее научной разработанности, изложены основные результаты, выносимые на защиту. Первая глава включает общетеоретические вопросы разграничения компетенции в федеративном государстве по вертикали. Во второй главе проводится анализ юридического механизма разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов углеводородного сырья. В заключении резюмируются общие итоги исследования.
Общий объем диссертации составляет 211 страниц, из них библиографический список — 34 страницы (ок. 280 наименований), приложения — 4 страницы.
Понятие разграничения компетенции между федерацией и ее составными частями
В любом исследовании научной проблематики первостепенное значение имеет анализ общих теоретических посылок, исходя из которых решаются научные задачи более частного порядка. Когда речь идет о разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа, общей отправной точкой является определение понятия такого разграничения вообще, безотносительно к какой-либо области общественной жизни, регулируемой на разных уровнях власти.
Как известно, разграничение компетенции по вертикали в любом федеративном государстве является одним из важнейших принципов его государственного устройства. Поэтому, прежде чем приступать к непосредственному исследованию проблем выработки понятия разграничения компетенции между федерациями и их субъектами, следует определиться с подходом к пониманию федерализма вообще.
К настоящему моменту в отечественной науке наметились два основных подхода к пониманию федерализма. Сторонники первого из них считают, что под федерализмом следует понимать принцип организации определенного человеческого сообщества путем установления (на основе всеобщего согласия его членов) долевого правления граждан и их соучастия во власти1.
Понимание федерализма в этом, широком смысле во многом навеяно идеями зарубежных теоретиков. К примеру, Д. Элазар указывает: «Федерализм... возникает и развивается потому, что политические, социальные институты и отношения наилучшим образом устанавливаются посредством договоров и соглашений во имя свободы людей, создающих федерацию»1. Анало-гичную точку зрения высказывает и В. Остром . С позиций юридической науки подобная трактовка федерализма позволяла бы говорить о его наличии и в тех государствах, где федерализм в качестве принципа и формы государственного устройства хотя бы по формальным признакам не признается3. Широкое понимание федерализма имеет в большей степени социологическую и политическую ценность. Оно позволяет рассматривать процессы федерализации в обществе, не ограничивая последнее его государственной организацией.
Взгляды названных зарубежных исследователей находят поддержку, как отмечалось выше, и у отечественных ученых. Например, А. Н. Аринин указывает, что «суть понятия "федерализм" состоит в том, что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает во имя прав и свобод человека партнерские отношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий (полномочия — М. Б.)»4.
Есть и менее либеральные трактовки федерализма, хотя и продолжающие традицию широкого понимания данного явления. Например, И. А. Умнова так характеризует приведенные выше идеи Д. Элазара и В. Острома: с «этой точки зрения любая федерация по своей сути — самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления»5. Поддерживая данную точку зрения зарубежных теоретиков, она указывает, что достижение «реального согласия должно быть исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного государства» .
В отечественной науке существует и другой, узкий подход к определению федерализма. Его сторонники рассматривают федерализм как юридически закрепленный и находящий фактическое воплощение принцип организации и функционирования государства, опирающегося на согласие относительно единства государственного суверенитета, целостности государственной власти и ее распределения между федерацией и ее членами. Например, из традиционного, узкого понимания федерализма исходят в своих исследованиях А. А. Безуглов и С. А. Солдатов2, В. Е. Чиркин3, В. В. Невинский4. В том числе и И. А. Умнова, отмечает, что «"универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового содержания федерализма в госу-дарствоведении...в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран».
Таким образом, российская юридическая наука признает, что для ее целей приемлемо лишь понимание федерализма в узком смысле. Но исследователи при этом либо не приводят понятие федерализма, либо пытаются определить его через характеристики федеративного государства6. Отдельные авторы в связи со сложностью выработки понятия федерализма даже намеренно отказываются его формулировать .
Отечественный опыт становления и развития института разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами
Разграничение компетенции между политико-территориальными образованиями разных уровней выступает неотъемлемым атрибутом любого федеративного государства. Необходимость в нем связана, как отмечалось выше, с признанием за субъектами федераций определенной политической самостоятельности. Поэтому применительно к федерациям, по самому большому счету, необходимо говорить не об административно-территориальных единицах, всецело зависящих от центральной власти, а о политико-территориальных об- разованиях, обладающих более или менее ощутимой автономностью от федеральной власти.
Иными словами, там, где нет федеративной формы государственного устройства, нет и проблемы разграничения компетенции между территориальными сообществами разных уровней. В унитарных государствах вопрос о том, как распределить полномочия по разным уровням управления не возникает: там все решает центральная власть. Поэтому, рассматривая вопрос об истории становления и развития института разграничения компетенции в том или ином государстве, следует ограничиться периодом построения федеративного государства.
В России этот период начался в начале 1918 года с провозглашением Российской Советской Республики союзным государством и продолжается до настоящего времени. Как видно, он довольно протяженный и проходит несколько этапов.
Основные вехи на пути построения советской федерации были связаны либо со значительным изменением государственной политики, либо каким-то важным историческим событием, либо принятием новых советских конституций. К примеру, важным историческим событием для страны стал XX съезд КПСС, на котором партия подвергла критике сформировавшийся в годы правления И. В. Сталина культ личности и политику массовых репрессий. Наступила так называемая «хрущевская оттепель». Права союзных и автономных республик в результате были расширены, возросла роль местных Советов.
Относительно принятия новых советских конституций подчеркнем такую особенность. Первой советской конституцией стала Конституция РСФСР 1918 года. Именно Россия была объявлена федеративным государством; остальные части бывшей Российской империи в этот союз не вошли. Позднее, в 1924 году, с образованием СССР федерацией провозглашается уже не только РСФСР, но и Союз в целом, образованный в результате объединения советских республик вокруг РСФСР. В дальнейшем история показывает, что главные по- стулаты строительства советского федерализма на том или ином этапе устанавливались конституциями СССР. Союзные республики, в том числе и РСФСР, сама являвшаяся федерацией, принимали свои новые конституции уже на основе Конституции Союза.
Поэтому, учитывая сложный характер исторического процесса построения советской федерации на территории России, где каждый новый этап был связан с различными общественно-политическими событиями, необходимо определиться с его периодизацией. Эта периодизация, в зависимости от цели и задач исследования исторических явлений, может осуществляться по-разному. Например, историки по вопросу периодизации национально-государственного строительства в СССР придерживаются выделения этапов в зависимости от наиболее значимых исторических событий в период после Октябрьской революции и до построения развитого социализма, и по пятилеткам в период развитого социализма; постсоветский период рассматривается, в целом, как один исторический этап, связанный с коренными преобразованиями в общественно-политической жизни . Ученые-юристы, затрагивая вопросы истории развития российской государственности в целом, и федерализма в частности, чаще всего выделяют этапы по моментам принятия новых советских конституций .
Понятие и элементы юридического механизма разграничения компетенции
На современном этапе дифференциация общественных отношений неизбежна. Право, выступая важнейшим регулятором общественных отношений, должно предусматривать различные правовые средства воздействия на них исходя из их специфики. В противном случае был бы утрачен смысл деления права на частное и публичное, на отрасли права и иные, менее крупные его подразделения.
Поэтому определенный вид общественных отношений должен быть урегулирован адекватными их характеру правовыми средствами. При этом правовое регулирование, как правило, охватывает не только закрепление социально полезных моделей поведения участников соответствующих отношений. Оно предусматривает гарантии соблюдения этих моделей, меры контроля за соответствием этого поведения правовым предписаниям. Нередко правовыми нормами закрепляется и порядок (процедура) достижения юридически значимого результата.
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений сегодня представляет собой установление адекватных их характеру правил. Эти правила рассчитаны на достижение соответствия между юридической моделью социально полезного поведения и конкретными общественными отношениями, отдельными актами реализации субъективных прав и обязанностей их участников. Значит, главной задачей правового регулирования в настоящее время выступает формирование юридических механизмов, учитывающих специфику тех или иных общественных отношений. Именно этот вывод выте кает из сложившегося в отечественной юридической науке понимания термина «юридический механизм».
Так, Ю. А. Тихомиров пишет, что «Юридический механизм предполагает наличие...: а) статутных норм...; б) процедур (процессуальных норм), устанавливающих порядок приме нения норм закона...; в) стимулов выполнения закона...; г) контрольных действий за эффективностью реализации закона...» .
Л. М. Володина, к примеру, по вопросу защиты прав личности в уголовном процессе, указывает, что механизм «обеспечения прав личности в уголовном процессе — ...система правовых средств и методов, включающих... опре деление целей и задач уголовного процесса;...регламентацию правового статуса каждого участника уголовного процесса...; закрепление гарантий,.. .обеспечивающих осуществление прав личности»2.
В теории государства и права под термином «юридический механизм» обычно понимают систему правовых средств воздействия на общественные отношения с целью достижения социально полезного эффекта. К числу же элементов механизма правового регулирования относят нормы права, правоотношения и акты реализации субъективных прав и юридических обязанно-стеи .
Вместе с тем, понимание юридического механизма как системы правовых средств, обеспечивающих урегулирование определенных общественных отношений, обнаруживает необходимость исходя из предмета настоящего исследования выяснить, какие отношения регулирует или должен регулировать юридический механизм разграничения компетенции России и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа.
По сути, ответить на этот вопрос невозможно, не определив предмета нефтегазового законодательства, т.е. круга тех общественных отношений, компетенцию по регулированию которых и должен разграничивать между Россией и ее субъектами соответствующий юридический механизм.
Необходимо отметить, что научные и практические подходы к определению предмета нефтегазового законодательства в настоящее время до конца не сложились. Это отрицательно сказывается на эффективности не только юридического механизма разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в данной области, но и снижает качество нефтегазового законодательства в целом. В этой связи М. И. Клеандров справедливо отмечает, что «повысить эффективность нефтегазового законодательства...невозможно... без ответа на вопрос — а где, в каком экономическом пространстве и на каком правовом поле оно работает»1. Однако, как представляется, определить предмет нефтегазового законодательства невозможно, не дав ответа на два вопроса: в чем специфика нефтегазовых отношений и каково место нефтегазовых правовых норм в системе российского права.
Отвечая на первый вопрос, можно было бы усмотреть специфику нефте-газовых отношений в районированном размещении нефтегазовых запасов . Но тогда следовало бы согласиться с необходимостью централизованного федерального регулирования в области их использования. Основной аргумент в пользу такой централизации — неспособность субъектов РФ в интересах всего населения России регулировать вопросы использования запасов полезных ископаемых, сосредоточенных на их территориях. Субъекты РФ, с этой позиции, могут лишь участвовать в централизованном федеральном регулировании.
Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов по регулированию наиболее важных групп нефтегазовых отношений
Из всех групп нефтегазовых отношений вопросы определения принадлежности нефтегазоносных участков недр и разграничения прав государственной собственности на них имеют, пожалуй, первостепенное значение. От того, как разграничены права государственной собственности на нефтегазоносные участки недр часто зависит объем компетенции Российской Федерации или субъектов РФ по регулированию других отношений в области использования запасов нефти и газа. При этом подобная ситуация характерна не только для российской действительности. Как показывает мировой опыт, отношения «собственности на участки недр и месторождения полезных ископаемых... занимают главенствующее положение в системе горных отношений»1.
Несмотря на принципиальную важность детальной и четкой регламентации полномочий России и ее субъектов по решению вопросов о принадлежности конкретных нефтегазоносных участков недр, в отечественной теории и на практике остается ряд неразрешенных проблем.
Прежде всего, неясно, как соотносится предмет совместного ведения России и ее субъектов «вопросы владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами », с предметом исключительного ведения Российской Федерации «гражданское законодательство»3. Владение, пользование и распоряжение представляют триаду правомочий собственника имущества4. Значит, регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр есть не что иное, как регулирование вопросов собственности на них. В итоге вопросы владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр должны бы составлять предмет гражданского законодательства. При этом, как это подчас предлагается в литературе, возможно было бы признать за субъектами РФ право воспроизводить (т.е. дублировать) на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства, т.к., по мнению исследователей, вносящих данное предложение, воспроизведение правовой нормы не есть ее принятие .
Несмотря на отмечаемые исследователями преимущества воспроизведения в региональном законодательстве норм федерального гражданского законодательства, едва ли следует соглашаться с принятием такого предложения. Нормы права, закрепляемые в законодательстве субъектов РФ и дублирующие нормы федерального гражданского закона, обладают меньшей юридической силой. Они подчинены иерархии нормативных актов в Российской Федерации. Поэтому нормы регионального гражданского законодательства являлись бы самостоятельными нормами, хотя и идентичными по содержанию с федеральными. Кроме того, право субъектов РФ воспроизводить на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства привело бы к неоправданному дисбалансу российской правовой системы. Сложно представить во сколько раз возросли бы усилия государственной власти по обеспечению соответствия законодательства субъектов РФ довольно динамично меняющимся федеральным гражданско-правовым нормам. Поэтому мысль о праве субъектов РФ воспроизводить на своем уровне нормы федерального гражданского законодательства практически не оправданна.
Вместе с тем, Конституция РФ относит к совместному ведению России и ее субъектов не только вопросы владения, пользования и распоряжения недрами. К таким предметам ведения относятся «природопользование», «охрана окружающей среды», «законодательство о недрах» и «законодательство об охране окружающей среды» . Этими предметами ведения должны бы охватываться и вопросы собственности на нефтегазоносные участки недр. В частности, при буквальном толковании конституционной нормы об отнесении к числу предметов совместного ведения России и ее субъектов законодательства о недрах напрашивается вывод, что эта отрасль законодательства охватывает не только определение правил недропользования, но и установление режима недр, в том числе, как, хотя и особого, но все же объекта гражданских прав. Однако, учитывая, что институт права собственности традиционно признается элементом системы гражданского права1, то во избежание противоречий между пунктами «д», «к» ч. 1 ст. 72 и п. «о» ст. 71 Конституция РФ идет по пути прямого распределения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами в совместное ведение России и субъектов РФ. Следовательно, норму п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ необходимо рассматривать как исключение из общего правила о том, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Еще одна неточность Конституции РФ, затрудняющая однозначное определение объемов компетенции России и ее субъектов по регулированию вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр, состоит в следующем. В п. «в» ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции не содержится указания на субъекта данных правомочий. Охватывается ли совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов лишь регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения нефтегазоносными участками недр в связи с осуществлением этих правомочий только Россией и субъектами РФ? Или Россия и ее субъекты совместно регулируют данные вопросы, когда владение, пользование и распоряжение нефтегазоносными участками недр осуществляется и частными лицами?
Систематическое толкование норм одной только Конституции РФ не дает однозначного ответа на данный вопрос. По смыслу ч. 2 ст. 9 и ч. 2 ст. 36 Конституции РФ нефтегазоносные участки недр могут находиться в частной собственности. Однако текущее федеральное законодательство вводит монопольное право государственной собственности на недра и сокрытые в них полезные ископаемые2. Упразднение этой монополии не предвидится в обозримом будущем3.
