Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Компетенция и основные конституционные принципы федерализма в России 17
1. Компетенция и государственный суверенитет Российской Федерации 17
2. Компетенция и равноправие субъектов Российской Федерации 38
3. Компетенция и единство системы государственной власти в Российской Федерации 47
ГЛАВА II. Теоретические проблемы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами 75
1. Разграничение компетенции по существу и по способам 75
2. Международный опыт разграничения компетенции между федерациями и их субъектами 95
ГЛАВА III. Нормативно-правовые аспекты разграничения компетенции в Российской Федерации 105
1. Правовые аспекты определения и конституционного закрепления исключительной компетенции Российской Федерации 105
2. Проблемы нормативного закрепления и реализации совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов 115
3. Правовые проблемы определения и закрепления собственной компетенции субъектов Российской Федерации 135
4. Правовые аспекты совершенствования разграничения компетенции между Российской федерацией и её субъектами 147
Заключение 151
Список использованных источников 156
- Компетенция и государственный суверенитет Российской Федерации
- Компетенция и равноправие субъектов Российской Федерации
- Правовые аспекты определения и конституционного закрепления исключительной компетенции Российской Федерации
- Проблемы нормативного закрепления и реализации совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов
Введение к работе
Одной из важнейших проблем становления новой российской государственности на современном этапе является укрепление и развитие федеративных начал, строительство адекватной отечественным реалиям модели федеративных отношений. Ее относительно самостоятельной составной частью является проблема разграничения властных функций и полномочий компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Как указывал в С своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин «ключевой задачей» российского государства на современном этапе является «работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровням власти». Решение этой задачи необходимо, по словам Президента, «для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом».1
Среди различных признаков характеризующих федеративные государства общим и существенным для всех них признаком является правовое разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами. Практика зарубежных федераций знает различные варианты (способы) такого разграничения. В научной литературе их насчитывают более пяти. Однако их оценка и применимость к тому или иному государству связаны с конкретными условиями существования и развития страны, степенью влияния различных экономических и исторических факторов, политических и правовых традиций, соотношения сил центра и регионов.
В Конституции Российской Федерации разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами отнесено к основным принципам федеративного устройства России (ч. 3 ст. 5). Однако сложившаяся в последние годы в стране система разделения государственной власти по вертикали стала нарушать другие базовые устои российского федерализма закрепленные в Основном Законе, такие как: государственный суверенитет (ст.4), верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Поэтому исследование вопросов, касающихся правовых проблем разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, является в настоящее время одним из важнейших направлений в науке конституционного права. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на стратегические вопросы существования и развития российского государства. К ним относятся: нахождение такого способа разделения властных функций и полномочий по вертикали, который позволил бы государству на всех уровнях государственной власти эффективно осуществлять управление в интересах различных социальных групп, отдельных граждан и всего общества в целом; конкретизация, установленных Конституцией Российской Федерации основополагающих идей и принципов разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, обеспечивающая стабильное существование общества и укрепление российской государственности; нахождение оптимального сочетания централизации и децентрализации государственной власти, обеспечивающие ее эффективность и одновременно - близость к народу.
Таким образом, совершенствование конституционных основ разделения государственной власти по вертикали, правовым выражением которого выступает разграничение компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, становится в настоящее время одним из фундаментальных вопросов формирования российской государственности на основе принципа федерализма. Эта ключевая для становления новой российской государственности проблема не находит пока своего разрешения как в теории, так и на практике, в системе правового регулирования федеративных отношений. Все это предполагает поиск новых обобщений, выводов и предложений, имеющих как научно-теоретическое, так конкретно-практическое значение.
На важность и необходимость решения вопросов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами в рамках конституционно-правового поля не раз обращалось внимание на самых высоких уровнях государственной власти. Так в Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации не однократно говорилось о важности строгого разграничения функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральными и региональными уровнями, указывалось не необходимость выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых федеральные органы власти могут строить отношения с субъектами федерации1. При этом никогда не подвергался сомнению конституционный принцип устройства федерации в России. Более того, в последнем Послании Главы государства была подвергнута серьезной критики сложившаяся практика двусторонних договоров по разграничению компетенции между федерацией и отдельными субъектами, как приводящая к их фактическому неравенству, а «значит - между гражданами, которые проживают в разных территориях России»2.
Степень научной разработанности темы.
В российской дореволюционной литературе вопросы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами нашли свое отражение в трудах таких крупных ученых-юристов, как А.А. Жилин, Н. Палиенко, А. Ященко1. Однако, освещались они лишь в теоретическом плане и в связи с рассмотрением проблемы суверенитета в федеративном государстве. В значительной степени это относится и к советскому государствоведению. Так как в СССР существовала высокая, практически полная, степень концентрации властных полномочий на уровне союзного центра, «объем полномочий верховной власти Союза и входящих в него республик был почти одинаков и существенно различался лишь по территориальному масштабу»2. Поэтому проблема разграничения компетенции между Союзом ССР и союзными республиками не могла приобрести большой актуальности и остроты. Хотя в целом ряде работ советских ученых по общим вопросам территориальной организации союзного государства (исследования Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Н.Я. Куприна, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, СМ. Равина, В.А. Ржевского, Ю.Т. Судницина Э.В. Тадевосяна)3, государственного суверенитета (труды В.Н. Дорогина, B.C. Шевцова)4, правового положения союзных и автономных республик (работы Б.А. Железнова, С.Я. Ошерова, У.А. Садыкова1) этот вопрос нашел свое отражение. Особняком стоит работа М.А. Шафира, целиком посвященная вопросам компетенции СССР и союзных республик. Вопросы разграничения компетенции в федерации затрагивались и в трудах советских ученых, занимающихся исследованиями в области конституционного права зарубежных стран: Власихина В.А., Графского В.Г., Ильинского И.П., Крылова Б.С., Мишина А.А., Михалевой Н.А., Страшуна Б.А., Чиркина В.Е., Энтина Л.М. и дР .
В связи со строительством новых федеративных отношений в России, изменением статуса республик, придания статуса субъектам федерации бывшим администратвино-территориальным единицам в юридической науке отмечается существенная активизация исследований по различным проблемам федерализма. Это касается вопросов теории и истории федеративного строительства в России и за рубежом, его конституционным основам, проблемам суверенитета, становления и развития нового федеративного устройства страны и др.
Однако до настоящего времени в науке конституционного права практически отсутствуют монографические исследования по проблемам правового разграничения компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, хотя многие аспекты исследуемой темы рассматривались в юридической литературе. Здесь, во-первых, можно выделить работы по общим вопросам территории права и государства и конституционного права, либо по отдельным его проблемам, где так или иначе рассматривались правовые аспекты разграничения властных функций и полномочий между Российской федерацией и ее субъектами. Это работы С.А. Авакьяна, К.В. Арановского, Баглая М.В., Михалевой Н.А., Синюкова В.Н., Тихомирова Ю.А., Чиркина В.Е. и др1. Во-вторых, это исследования по теории федерализма, теоретическим и правовым вопросам федеративных отношений, теории суверенитета в федеративном государстве. Сюда можно отнести работы Р.Г. Абдулатипова, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, В.Г. Вишнякова, Н.И. Грачева, Ю.А. Дмитриева, Дымова Д.Е., Златопольского Д.Л., Золотаревой М.В., Ильинского И.П., Карапетяна Л.М., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Курашвили К.Т., Кутафина О.Е., Лысенко В.Н.. Михалевой Н.А., Муксинова И.Ш., Саликова М.С., Соломаткина А.С., Страшун Б.С., Стрельникова Г.А., Тадевосян Э.В., Умновой И.А., Чиркина В.Е., Эбзеева Э.А. и др . Отдельно следует выделить работы зарубежных авторов В. Вальтера, Дуга Дас Басу, Острома В., Солника С. и др . Следует отметить, что в последнее время появились работы в основном в периодике, затрагивающие отдельные аспекты взаимоотношений федерации и федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации и их органами, а также по вопросам федерального принуждения, что прямо связано с реализацией компетенции федеральной власти на территории субъектов . В данном контексте особенно выделяются диссертационные исследования О.Н. Зайцевой и А.Г. Шорникова, посвященные разграничению компетенции между федерацией и ее субъектами в отдельных отраслях государственного управления3, а также работу А.А. Елисеевой, касающуюся разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации1.
•А Непосредственно разграничению компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в последние годы было посвящено два диссертационных исследования. Одно из них было написано еще в 1996 году и касалось в основном теоретико-правовых и организационных аспектов такого разграничения (работа А.Н. Кима) . Второе - в основном исследует вопросы правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и не охватывает всего круга проблем, обозначенных 0 выше (работа А.В. Елисеева)3.
На данный период тема разграничения компетенции между центром и регионами в Российской Федерации относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе. Имеющиеся по этой проблематике труды рассматривают разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в основном в чисто теоретическом плане, без обобщения практики реальных взаимоотношений между Россией и ее составными частями. В них присутствует большой разброс мнений и взглядов, что образует широкое поле для дискуссий. Именно эти обстоятельства определили выбор темы и постановку цели работы.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теории, нормативно-правовой базы и практики разграничения компетенции между Российской федерацией и ее субъектами, определение путей совершенствования разделения предметов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов федерации с учетом накопившегося опыта отношений федерации с ее субъектами. л Эта цель достигается по средствам решения следующих основных задач:
• определение места и роли конституционного принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами среди других конституционных принципов федеративного устройства России;
• изучение эволюции проблемы разграничения компетенции между Россией и ее составными территориальными частями на протяжении всего постсоветского периода;
• анализ проблемы распределения компетенции с учетом опыта федеративных отношений в зарубежных странах;
• исследование существующего механизма конституционно-правового регулирования разграничения функций и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов федерации;
• исследование содержания основных принципов раскрывающих механизм разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами;
• определение возможных путей совершенствования разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также принципы с федеративного устройства Российского государства, закрепленные в Конституции России.
Предметом исследования являются правовые проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, общественные отношения возникающие в связи с разрешением этих проблем и конституционно-правовые нормы их регулирующие.
Методологическую базу исследования составляют разнообразные общенаучные и специальные методы познания: диалектический, логический, исторический, системно-функциональный, социологический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, формально-юридический и др. Проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами исследуется как комплексное междисциплинарная проблема, находящаяся на стыке юриспруденции, политологии, социологии, экономической науки, что и вызвало необходимость применения разнообразных форм и методов исследования. Специфическая направленность темы вызвала преобладание сравнительно-правового и формально-юридического методов почти во всех разделах данной работы.
Теоретическая основа исследования сформировалась в результате изучения и использования научных трудов отечественных и зарубежных авторов в области теории государства и права, политической и правовой философии, политологии, социологии, конституционно-правовой и административно-правовой науки.
В работе обобщены идеи некоторых русских и зарубежных дореволюционных юристов: Н. Лазаревского, Н. Палиенко, А. Саккети, Л. Шалланда, А. Ященко. Основными научными источниками выступили труды современных российских и зарубежных авторов по вопросом федеративных отношений, правовых аспектов организации власти и управления в государстве и обществе: Абдулатипова Р.Г., Абросимовой Е.Б., Авакьяна С.А., Автономова А.С., Агабекова Г.Б., Баглая М.В., Бачило И.Л., Болтенковой Л.Ф., П. Бурдье, Р. Вальтера, Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.И., Д. Гарднера, Грачева Н.И., Гулиева В.Е., Дмитриева Ю.А., Дуга Дас Басу., Железнова Б.Л., Златопольского Д.Л., Ильинского И.П., Казимирчука В.П., Карапетяна Л.М., Кастеля Е.Р., Ковлера А.И., Ковачева Д.А., Козлова А.Е., Козловой Е.И., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Крылова Б.С., Лазарева Л.В., Лафитского В.И., Лучина В.О., Лысенко В.Н., Миронова О.О., Мишина А.А., Морозовой Л.А., Михалевой Н.А., Муксинова И.Ш., Нерсесянца B.C., Острома В., Пустогарова В.В., Пучковой М.В., Ржевского В.А., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Степанова И.М., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Умновой И.А., Фадеева В.И., Чиркина В.Е., Черкасова А.И., Черкашина Е.Ю., Четвернина В.А., Чехариной В.И., Хабриевой Т.Я., Энтина Л.М., Юдина Ю.А., Юсупова В.А.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции СССР и РСФСР, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативные акты субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда России, Федеративный договор, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами, соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов федерации, обобщение конституционного (уставного) судопроизводства в некоторых субъектах федерации, конституционное законодательство ряда зарубежных государств.
Автором были использованы также материалы парламентских слушаний, проекты федеральных законов, выступления ученых и практических работников на научно-практических конференциях, семинарах, а также сообщения в средствах массовой информации о взаимоотношениях федеральной власти с субъектами федерации и иными политическими институтами.
Научная новизна работы заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, анализе существующих форм и способов такого разграничения, тенденций их развития, выявлении правовых средств и путей их совершенствования. Диссертация представляет собой одно из первых в конституционно-правовой науке исследований соотношения различных принципов федеративного устройства и их проекции на систему федеративных отношений в России. В работе проводится системный подход и сравнительный анализ положений Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законодательства субъектов Российской Федерации, а также внутрифедеративных договоров и соглашений, связанных с разграничением компетенции между Российской федерацией и ее субъектами. На этой основе автор делает попытку разработки общей государственно-правовой концепции решения данной проблемы.
Основные положения и выводы выносимые на защиту.
1. Развитие договорных форм распределения компетенции между Российской Федерации и ее субъектами ведет к подрыву суверенитета российского государства и на практике есть одна из форм проведения идей суверенитета составных частей федерации.
2. Договорное право, в соответствии с которым часто происходит распределение компетенции между Россией и ее территориальными частями, имеет практический приоритет над законодательной политикой государства и фактически приводит к существенным различиям в правовом положении субъектов федерации, что противоречит конституционному принципу их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
3. Обоснование необходимости приоритета федеральных законов над договорным правом и допустимости заключения двухсторонних договоров о разграничении компетенции лишь в том случае, когда проблему невозможно решить законодательным путем ввиду специфики территории или иных местных условий и если содержание этих договоров не противоречит Конституции Российской Федерации.
4. Собственное определение сущности и содержания принципа равноправия субъектов Российской Федерации, как режима их равных правовых возможностей.
5. Обоснование необходимости наделения конституционных (уставных) судов субъектов федерации полномочиями по рассмотрению дел о соответствии их конституций (уставов) Конституции Российской Федерации, с правом пересмотра решений этих органов Конституционным Судом России как последней, высшей инстанции.
6. Обоснование необходимости принятия основ законодательства Российской Федерации по каждому предмету совместного ведения России и ее субъектов, главным содержанием которых должно стать разграничение компетенции между федерацией и всеми ее субъектами, в связи с чем практически отпадает необходимость заключения отдельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
7. В основу разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами необходимо положить принцип приоритета интересов О федерации в целом, что должно найти свое подтверждение в фактическом верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов над договорным правом. 8. Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не должно нарушать конституционный принцип единства государственной власти. С этой целью в конституционном законодательстве необходимо определить правовые формы и методы 5 координации деятельности федеральных органов и органов власти субъектов федерации.
9. Необходимость ликвидации пробелов и противоречий в законодательном регулировании предметов ведения и полномочий, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации и совместной компетенции России и ее субъектов.
10. Необходимость закрепления за Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правомочия по утверждению двухсторонних договоров о разграничении компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что ряд содержащихся в ней положений и выводов, в той или иной степени, развивают конституционно-правовые знания в области федеративного устройства Российского государства, правового положения субъектов Российской Федерации, проблем взаимоотношений между ними. Материалы диссертации могут способствовать углублению научных разработок в области совершенствования моделей российского федерализма, изыскания оптимальных правовых форм и методов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. 0 Положения диссертации, теоретические конструкции и выводы могут иметь значение для дальнейших исследований в области становления и совершенствования федеративных отношений в нашей стране.
Практическая значимость диссертации. Положения, рекомендации и выводы содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для & совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, развития внутрифедеративных отношений с учетом интересов Федерации и ее субъектов, более согласованной и унифицированной правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашением) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично-правового характера, разработки концепции конституционной безопасности Российской Федерации, подготовки конституционной реформы в России.
Результаты исследования могут служить основой дальнейших нормативных разработок в области разграничения компетенций между Российской Федерацией и ее субъектами. Материалы диссертации могут быть 0 использованы для преподавания курса конституционного права Российской Федерации. Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры госудасртвенно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права. Концептуальные положения исследования положены в основу научных статей, опубликованных диссертантов в течение 2000-2002 гг.
Структура работы состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных источников.
Компетенция и государственный суверенитет Российской Федерации
Слово "компетенция" переводится с латинского, как ведение, способность, принадлежность по праву и имеет два вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то) и 2) круг полномочий (прав и обязанностей ведать чем-то). Принято говорить о фактической компетенции в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов власти и должностных лиц1.
Относительно к государственным органам власти должно быть соответствие фактической и официальной компетентности, т.е. чтобы все решения, как должностными лицами, так и государственными органами власти принимались с глубоким знанием дела, профессионально.
Компетенция органа государственной власти - это, если характеризовать ее в самом общем виде, система его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода.
Говоря о компетенции государства, необходимо иметь в виду те функции, которые оно вправе и обязано осуществлять при реализации своего суверенитета в соответствии с конституцией и законами государства.
Под компетенцией же субъекта Федерации необходимо иметь в виду те функции, которые он вправе и обязан осуществлять в соответствии с Конституцией России, его конституцией (уставом), законами при условии, что конституция (устав) и законы субъекта Федерации не противоречат федеральной Конституции и федеральным законам.
Компетенция Российской Федерации и компетенция ее субъектов неразрывно связаны с государственным суверенитетом России. Государственный суверенитет является неотъемлемым свойством государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного государства.
В современной отечественной науке государственный суверенитет рассматривается «как свойство и способность государства самостоятельно без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права»1.
В настоящее время в зарубежной науке получили развитие тенденции выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы единства и публичности государства. Так, Винсент Остром отмечает, что отличительная черта американского федерализма как основы установления порядка в обществе «состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления»
Однако развитие демократии в направлении расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного суверенитета и признание договорного и самоуправленческого начала в федеративном государстве не есть антиподы. Наоборот, достижение сочетания того и другого есть условие формирования и развития федерации как демократического правового государства.
В настоящий период теория федеративного государства, его государственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представлениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданского общества. «Современная политическая мысль, - отмечает Б.С. Крылов, - исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда, когда оно реализует волю народа и когда его система управления демократична»
Именно необходимость реализации свойств государственного суверенитета федерации в единстве с требованиями обеспечения становления и развития России как федеративного демократического и правового государства и предопределяет специфику разделения государственной власти современной конституционной модели российского федерализма. Если проанализировать круг предметов ведения Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции Российской Федерации, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и развитие России как правового демократического государства.
В Российской Федерации теория государственного суверенитета рассматривается в качестве одного из фундаментальных гносеологических источников обеспечения создания эффективной системы разделения государственной власти по вертикали. Отечественной наукой создан теоретический фундамент, определяющий концептуальные положения, касающиеся понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и национальным суверенитетами, признания невозможности абсолютного суверенитета2.
Вместе с тем в отечественной науке и практике до сих пор имеют место разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный суверенитет быть разделен между Федерацией и её субъектами и возможно ли признание государственного суверенитета республик как субъектов Российской Федерации
Компетенция и равноправие субъектов Российской Федерации
Компетенция субъектов Российской Федерации неразрывно связана с их равноправием, так как одним из базовых принципов, предопределяющих конституционную модель российского федерализма, является и принцип равноправия субъектов Российской Федерации. По российской Конституции 1993 года Российская Федерация провозглашена как государство, состоящее из равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 федеральной Конституции Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Федерации. При этом специально подчеркивается, что субъекты равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации).
Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы. Такой компромисс является не совсем традиционным решением с точки зрения канонов построения так называемых классических федеративных государств с однородными по наименованию и статусу субъектами федерации (штаты, земли, кантоны и др.). На наш взгляд, принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в российской Конституции в таком виде, опровергается ей же самой, так как и формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.
Взаимоотрицание конституционных норм содержится в разделе 1 -Основы конституционного строя. В ч. 2 ст. 5 российской Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время, как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции, остальные же субъекты Федерации - уставы.
В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно закрепляется за территориями местного самоуправления. Поэтому предоставление такого права субъектам Федерации, которые не являются республиками, позволяет предположить различия между конституциями и » уставами субъектов Федерации по их природе, хотя таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов Федерации, быть не должно.
Необходимо отметить и то обстоятельство, что способы принятия конституции и устава субъекта Федерации отличаются по федеральной Конституции. Если, в соответствии со ст. 66 российской Конституции, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие же субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.
Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции Российской Федерации). Главенствующий аргумент - национальный принцип образования , республик, в данном случае вряд ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.
Институтом, отражающим традиции государственности в республиках, является республиканское гражданство. Хотя российская Конституция специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие прямого запрета дает им основание на его сохранение. Первый опыт принятия республиканских конституций уже после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года свидетельствует о том, что этот институт по-прежнему действует в республиках.
Следует также отметить, что неравенство субъектов Федерации просматривается и при определении актов субъектов Федерации как объектов » контроля за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а» ч; 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Если к совместному ведению Российской Федерации и республик относится обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов Федерации. При этом необходимо заметить, что данные положения в определенной части вступают в противоречие с п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации, в котором не дифференцируются виды актов как объектов конституционного контроля по категориям субъектов Федерации.
Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет равенства в статусе. Российская Конституция не разрешила проблему вхождения автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, кроме Чукотского автономного округа, по-прежнему считаются в составе соответствующих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области. В соответствии с ч. 3 этого постановления при толковании ч. 4 ст. 66 российской Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Отсюда вхождение одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Федерации .
Правовые аспекты определения и конституционного закрепления исключительной компетенции Российской Федерации
Одним из основополагающих принципов разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами является разграничение предметов ведения между ними.
Если учесть, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов, то формально юридически этот принцип находится в основе разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, можно сделать вывод лишь из научного толкования ст. ст. 71, 72 и 73 федеральной Конституции.
Что касается ст. 5 федеральной Конституции, которая устанавливает базовые принципы устройства Федерации, в качестве одного из данных принципов называет только разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако, названный принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, потому, что из ниже указанного принципа явствует первичный уровень отношений в федеративном государстве - отношений между федерацией и ее субъектами, от характера которых зависят отношения между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее составных частей.
В отличие от государств дальнего зарубежья, в которых предусматривается перераспределение предметов ведения путем принятия обычного федерального закона (например: США, Канада, Мексика, Бразилия и т.д.1). Конституция Российской Федерации предусмотрела более жесткую конструкцию разграничения предметов ведения и более строго следует сущности федеративного государства. Сам факт наличия в федеральной Конституции закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения говорит о том, что данные нормы не могут пересматриваться, иначе как в порядке внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Этот порядок закреплен в ст. 136 Конституции России.
Назревшим вопросом, связанным с объективным пониманием конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, до каких пределов возможно регулирование предметов ведения в конституциях и уставах субъектов России.
Можно выделить несколько вариантов разграничения предметов ведения, некоторые из них, на наш взгляд, не являются конституционными, поскольку инкорпорируя нормы, закрепленные в российской Конституции, вторглись в предмет федерального конституционного регулирования.
Как, например, на нарушение российской Конституции можно указать на включение перечня предметов ведения Федерации в конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Так, в конституциях и уставах некоторых субъектов Российской Федерации, закреплены предметы ведения всех трех уровней, а именно, предметы ведения Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов Российской Федерации (Москва, Липецкая область, Кабардино-Балкарская Республика, Бурятия, Удмуртия)1, а в конституциях некоторых субъектов Федерации установлен перечень предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения (Коми, Карелия) .
При тщательном анализе норм российской Конституции в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами усматриваются проблемы, связанные с технико-юридической формализацией названного принципа и четкостью гарантий его реализации. Указанные проблемы вызваны в определенной степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также тем, что не решены задачи конституционно-правового ограничения политики нарушения упомянутого выше принципа через правовые формы текущего, как законодательного, так и договорного регулирования. Последовательное проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов в современных условиях развития российской правовой системы означает определение приоритетов в формах правового регулирования, которое развивает конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий. Формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция Российской Федерации; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусмотренное ст. 76 Конституции Российской Федерации, и заключение на основе Конституции России и федеральных законов договоров (соглашений), предусмотренное ст. 11 федеральной Конституции. В самой же Конституции России необходимо четко обозначить принцип приоритета федеральной Конституции и федеральных законов над договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России. Предметы ведения Российской Федерации - это вопросы, отнесенные к исключительному ведению России, как федерального центра.
Проблемы нормативного закрепления и реализации совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов
Следующая категория вопросов, регулируемая Конституцией Российской Федерации - предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов или, как принято говорить, предметы совместного ведения, т.е. круг вопросов, отнесенных Конституцией России к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Ученые-юристы по разному относятся к установлению предметов совместного ведения. Одни рассматривают это как новое и прогрессивное явление в мировой практике развития федерализма, другие же - наоборот, рассматривают это как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами1.
Трудно согласиться с тем, что сфера совместного ведения является результатом компромисса, достигнутого между федеральной и региональной властями, которые не смогли на момент принятия федеральной Конституции 1993 г. договориться по своим исключительным полномочиям2. Предметом федерального конституционного регулирования не могут быть так называемые "переходные положения", которые рассчитаны на неопределенный период времени. Как на недостаток предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения3. Упомянутое дублирование, на наш взгляд, возникает не из-за неспособности деления государственной власти, а из-за недостатков юридической техники конституционного регулирования круга предметов ведения. Как уже отмечалось, появление предметов совместного ведения предопределено не конфликтами, носящими временный характер, а процессами федерализации, являющимися объективными и требующими в нынешних условиях от сторон федеративных отношений более сплоченного взаимодействия и обоюдной ответственности.
На наш взгляд, двухуровневый способ разграничения предметов ведения, а именно, предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения, является более предпочтительным, нежели трехчленная классификация.
Так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, перечень предметов совместного ведения является закрытым и подлежит изменению только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в федеральную Конституцию.
Термин "совместное ведение" имеет большую правовую нагрузку, т.к. речь идет о государственной власти, разделенной между Федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах деятельности, осуществляемой не только при помощи применения так называемого принципа "конкуренции" законодательства, но и такими способами, как разграничением компетенции, разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества и др. В связи с этим важнейшим вопросом для юридического анализа содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.
Нельзя путать понятия "совместное ведение" и "совместная компетенция", т.к. совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации, поэтому только термин "совместная компетенция" должен употребляться в федеральных законах. Несмотря на это, в федеральных законах нередко можно встретить и понятие "совместное ведение" органов государственной власти. Так, например, название 10 статьи Федерального закона от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" - "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергетики"1. В самой же статье говорится о совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов по предмету ведения, который относится в соответствии с п. "и" ст. 71 к ведению Российской Федерации.
В определении круга предметов совместного ведения имеет место высокая степень пробельности, а юридическая техника несовершенна. К сожалению, не все сферы общественных отношений, нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, перечислены в Конституции Российской Федерации.
Для примера рассмотрим такую сферу общественных отношений, как "чрезвычайные ситуации" техногенного, природного и политического характера. Относится ли эта сфера общественных отношений к предметам ведения Российской Федерации или к предметам совместного ведения? Пункт "з" ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения относит только "установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий". В этом усматриваются только частные вопросы проблемы "чрезвычайные ситуации". Если же руководствоваться ст. 2 Закона Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера , то рассматриваемая нами сфера общественных отношений относится к предметам совместного ведения, т.к. в соответствии со ст. 2 вышеназванного федерального закона законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, но также из законов и других нормативных правовых актов субъектов России .
