Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальная сфера как предмет конституционно-правового регулирования 17
Глава П. Конституционные основы разграничения компетенции между федеральным и региональным уровнями власти в социальной сфере 46
1. Вопросы исключительного федерального ведения: проблемы реализации и перспективы совершенствования конституционных положений 49
2. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов 75
3. Собственное ведение субъектов Российской Федерации 105
4. Проблема соотношения различных сфер ведения 119
Глава III. Конституционно-правовые проблемы законодательного закрепления и осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в социальной сфере 125
1. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации в социальной сфере 125
1.1. Собственные полномочия органов государственной власти Российской Федерации 126
1.2. Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации 132
2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в социальной сфере 133
2.1. Собственные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации 135
2.2. Делегированные полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации 145
Заключение 160
Библиография 165
- Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов
- Проблема соотношения различных сфер ведения
- Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации в социальной сфере
- Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в социальной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Конституция РФ 1993 года провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Необходимой предпосылкой достижения данной цели является создание оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, позволяющей наиболее эффективно использовать ресурсы государства в целях повышения уровня жизни населения.
Определенные проблемы, возникающие в социальной сфере, связаны со сложившейся практикой реализации отраженного в конституционных нормах распределения компетенции между двумя уровнями власти. Во-первых, данная практика не гарантирует единого подхода к содержанию и реализации социальных прав личности на территории России. Эта проблема приобретает особую актуальность в условиях сохраняющихся значительных диспропорций между различными субъектами РФ. Как отмечается в докладе о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 годы под названием «Регионы России: цели, проблемы, достижения», по индексу развития человеческого потенциала Москва находится практически на одном уровне с Чехией и Мальтой, Тюменская область - с Венгрией и Польшей, Санкт-Петербург и Республика Татарстан - с Болгарией. В то же время самые неблагополучные субъекты РФ (Республика Тыва и Республика Ингушетия) сопоставимы с Монголией, Гватемалой и Таджикистаном . В наиболее развитых субъектах РФ ожидаемая продолжительность жизни значительно выше средней по стране (65 лет) и составляет, в частности, 71 год в Москве, 68 лет в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. В «депрессивных» регионах данные показатели остаются крайне низкими (Республика Тыва — 56 лет, Читинская, Амурская и Псковская области — 59-60 лет) .
Приведенные данные свидетельствуют о необходимости обеспечения Российской Федерацией равного доступа граждан, проживающих в различных субъектах РФ, к социальным благам, что прежде всего должно привести к улучшению качества жизни населения субъектов РФ с неблагоприятными показателями социально-экономического развития.
См.: Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2006/2007 гг. / Под общей редакцией проф. С.Н. Бобылева и А. Л. Александровой. М., 2007. С. 126. 2 См.: .
Во-вторых, имеются некоторые противоречия во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов по поводу финансового обеспечения реализации полномочий в социальной сфере. На федеральном уровне закрепляются права субъектов РФ по участию в осуществлении полномочий Российской Федерации не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. Реализация соответствующих дополнительных (факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ в том числе предполагает возможность финансирования различных мероприятий за счет средств региональных бюджетов. Однако субъекты РФ не всегда получают необходимую помощь со стороны федерального центра для решения тех или иных социальных проблем.
В-третьих, анализ нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что федеральный центр иногда «сбрасывает» на региональный уровень полномочия в социальной сфере (например, касающиеся социальной поддержки отдельных категорий граждан), в осуществлении которых по тем или иным причинам не заинтересованы органы государственной власти Российской Федерации. Таким образом, актуальной остается задача создания механизма, не позволяющего Федерации перекладывать ответственность за повышение уровня жизни населения на субъекты РФ.
В законодательном регулировании и правоприменительной практике иногда допускается искажение смысла положений Конституции РФ, посвященных разграничению предметов ведения и полномочий. До сих пор остаются нерешенными некоторые теоретические вопросы, касающиеся соотношения различных сфер ведения. Не разработаны четкие правила отнесения конкретного полномочия к тому или иному предмету ведения. В связи с этим актуальной остается задача выявления конституционно-правового смысла норм Конституции РФ о распределении компетенции в социальной сфере.
Несмотря на значительное количество публикаций, посвященных проблеме разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, многие вопросы по-прежнему остаются дискуссионными. Не проводился и всесторонний анализ влияния сложившейся конституционно-правовой модели распределения предметов ведения и полномочий на состояние дел в социальной сфере.
Таким образом, назрела необходимость комплексного исследования проблем, связанных с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Изложенное предопределило актуальность и выбор темы диссертации.
Степень научной разработанности темы
Понятие и принцип социального государства исследуются в работах ряда авторов, среди них - С.А. Авакьян, И.А. Алебастрова, К.В. Арановский, В.Г. Вишняков, З.Ш. Гафуров, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, СВ. Калашников, М.А. Краснов, В.И. Осейчук, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, У.А. Старшова, Н.Д. Терещенко, В.Е. Чиркин.
Проблемам реализации социальной политики государства посвящены публикации Н.С Бондаря, С.А. Глотова, СВ. Калашникова, В.Ф. Макарова, Т.Я. Хабриевой, ИН. Трофимовой и других ученых.
Различные аспекты разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов анализируются в работах таких авторов, как С. А. Авакьян, Е.С. Аничкин, И.Н. Барциц, А. Бланкенагель, А.В. Безруков, Н.В. Варламова, Т.А. Васильева, Л.П. Волкова, М.П. Гавришин, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, П.М. Кандалов, М.Н. Карасев, Д.Н. Козак, АН. Кокотов, О.И. Краснова, А.В. Малько, ТВ. Нечаева, Э. Примова, Г.Р. Симонян, С.С. Собянин, О.А. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова (И.А. Конюхова), Т.Я. Хабриева, A.M. Цалиев, В.А. Черепанов, СН. Чернов, А.Н Чертков, В.Е Чиркин, Е.М. Шашкова и другие.
В публикациях ряда ученых, например, С.А. Авакьяна, М.В. Глигич-Золотаревой, Г.Н. Комковой, содержатся отдельные предложения, реализация которых предполагает необходимость совершенствования разграничения компетенции в социальной сфере. Имеются работы, затрагивающие проблему распределения предметов ведения и полномочий в конкретной области социальной сферы жизни общества, в частности, в сфере охраны здоровья граждан (М.А. Ковалевский, НБ. Найговзина, В.А. Пленкин), образования (А.А. Богданов, О.Э. Черненко), жилищных отношений (В.Н. Литовкин), занятости населения (Л.В. Серегина), защиты семьи, материнства, отцовства и детства (A.M. Максаков, О.Г. Тверитинова).
Обзор работ перечисленных авторов позволяет сделать вывод о том, что в науке конституционного права комплексного исследования проблемы распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере не проводилось.
Цель и задачи исследования
Цель исследования заключается в разработке и обосновании предложений по совершенствованию разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере, реализация которых
позволит наиболее эффективно использовать ресурсы государства для повышения уровня жизни населения.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
определить понятие социальной сферы в связи с проблемами разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов;
выявить недостатки современной российской правовой модели разграничения компетенции в социальной сфере и предложить пути их устранения;
раскрыть содержание и структуру компетенции Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере;
- проанализировать вопрос о возможности и проблемах осуществления
органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения
Российской Федерации;
- определить роль Российской Федерации и ее субъектов в создании условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
- на основе анализа практики реализации конституционно-правовых норм,
касающихся распределения предметов ведения и полномочий, в законодательстве
Российской Федерации и ряда субъектов РФ выявить конституционно-правовые
проблемы, возникающие в социальной сфере именно по причине недостаточно
продуманного подхода к разграничению полномочий между органами
государственной власти Федерации и ее субъектов, и сформулировать рекомендации
по их решению.
Предмет исследования - обоснование наиболее эффективной модели разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере, реализация которой будет способствовать созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Объект исследования составляют конституционно-правовые отношения, связанные с разграничением компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Кроме того, объектом изучения и анализа являются конституционно-правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения; отдельные положения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, позволяющие выявить проблемы реализации конституционно-правовых норм о распределении компетенции в социальной сфере; судебная практика по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий;
статистическая информация, отражающая состояние дел в социальной сфере в Российской Федерациии в целом и в субъектах РФ; позиции ученых, изложенные в научной литературе по исследуемой теме.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания (диалектический и вытекающие из него логический, системный, статистический методы, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, моделирование и др.), а также частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный). Применение данных методов стало необходимым условием достижения поставленной цели и решения задач настоящего исследования, позволило объективно, целостно и всесторонне изучить рассматриваемый объект.
Теоретическую основу исследования составили научные труды специалистов в области конституционного права.
При определении понятия социальной сферы использовались работы таких авторов, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, З.Ш. Гафуров, В.Д. Зорькин, В.А. Иваненко, B.C. Иваненко, СВ. Калашников, М.А. Краснов, А.А. Крикунова, Е.А. Лукашева, В.Г. Постников, Н.В. Путило, Ф.М. Рудинский, У.А. Стартова, Н.Д. Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и другие.
Исследование проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов проводилось на основе научных трудов С.А. Авакьяна, Е.С. Аничкина, А. Бланкенагеля, Н.В. Варламовой, М.П Гавришина, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотаревой, Н.М. Добрынина, М.Н. Карасева, А.Н. Кокотова, Т.В. Нечаевой, О.А. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, ИА. Умновой (И.А. Конюховой), Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Е.М. Шашковой и т.д.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации 1993 года, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уставы, законы и иные нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. При подготовке работы также использованы послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляют практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в социальной сфере, материалы докладов ООН о развитии человеческого потенциала, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Московской области, Уполномоченного по правам ребенка в Краснодарском крае, статистические данные и результаты социологических исследований.
Научная новизна диссертации заключается в проведении комплексного исследования проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в социальной сфере. Распределение компетенции рассматривается как инструмент, эффективное использование которого наряду с другими организационными и правовыми средствами способствует повышению уровня жизни населения. Анализ практики реализации конституционных норм и положений иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также статистической информации позволил сформулировать предложения по совершенствованию разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Некоторые из этих предложений связаны с внесением изменений в Конституцию РФ, другие предполагают коррективы федерального законодательства.
Научная новизна диссертации также проявляется в выводах и положениях, выносимых на защиту.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту:
1. Сложившаяся в социальной сфере практика реализации конституционных положений о разграничении предметов ведения далеко не всегда позволяет обеспечить равный доступ граждан, проживающих в различных субъектах РФ, к социальным благам. В целях решения рассматриваемой проблемы в ст. 71 Конституции РФ предлагается закрепить такой предмет ведения Российской Федерации, как федеральные государственные социальные стандарты в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других установленных федеральным законом областях.
2. В связи с необходимостью обеспечения равного доступа населения России к
социальным благам в условиях сохраняющихся значительных различий в уровне
развития субъектов РФ следует принять федеральный закон «О государственных
социальных стандартах». Государственные социальные стандарты представляют
собой совокупность основных показателей (критериев) и нормативов, определяющих
качество жизни населения Российской Федерации, в том числе уровень обеспечения
социальных прав личности. Данные стандарты также должны устанавливать
требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.
Предметом федерального закона «О государственных социальных стандартах» должны стать основополагающие, исходные положения, касающихся установления федеральных государственных социальных стандартов в сферах социального обеспечения и социальной защиты; защиты материнства, детства и семьи государством; обеспечения достойной заработной платы, позволяющей трудоспособным гражданам покрывать свои расходы на жизнь, и защиты от безработицы; охраны здоровья и медицинской помощи; образования; обеспечения нуждающихся жилыми помещениями, а также в других предусмотренных данным федеральным законом областях. Предлагаемый федеральный закон должен предусматривать право субъектов РФ на принятие региональных государственных социальных стандартов не ниже установленных на федеральном уровне.
3. На протяжении последнего десятилетия в Российской Федерации сложилась
«мобилизационная» система управления социальной сферой, основными чертами
которой являются централизм, ограничение самостоятельности субъектов РФ. В
результате проведения органами государственной власти наиболее благополучных
субъектов РФ активной социальной политики постепенно начинает формироваться
полицентричная система управления. Основная задача Российской Федерации на
данном этапе заключается в том, чтобы не препятствовать проявлению инициативы
субъектов РФ при решении социальных вопросов.
4. В настоящее время трудно назвать группу общественных отношений в
социальной сфере, которые не были бы урегулированы на федеральном уровне и,
таким образом, полностью относились бы к ведению субъектов РФ. Следовательно,
норма ст. 73 Конституции РФ, устанавливающая, что вне пределов ведения
Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, во
всяком случае применительно к социальной сфере остается конституционным
положением, не реализуемым на практике.
5. В целях обеспечения единого подхода к определению предметов ведения
субъектов РФ следует признать оправданным закрепление в исключительных случаях
в федеральных законах предметов ведения субъекта РФ, относящихся к социальной
сфере. Формулирование того или иного предмета ведения субъекта РФ в федеральном
законодательстве не должно сопровождаться регулированием на этом же
законодательном уровне каких-либо вопросов, связанных с осуществлением
полномочий по этому предмету ведения, в том числе касающихся установления
объема полномочий, порядка их реализации, финансирования и т.д. Реализация
указанного предложения позволит избежать трактовки полномочий субъектов РФ по
предметам ведения субъектов РФ как относящихся к сфере совместного ведения лишь
на том основании, что они закреплены именно в федеральном законодательстве, а не в
законодательстве субъектов РФ. Главным критерием отнесения полномочий субъектов
РФ к предметам ведения субъектов РФ должно быть их содержание, а не форма
установления.
6. Проведенное исследование позволяет сделать вывод о необходимости
внесения поправок в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ с целью установления возможности
передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих
полномочий по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ только
по предметам совместного ведения.
Из Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 04.10.2010) , далее именуемого Законом № 184-ФЗ, следует исключить положения, допускающие делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации на основании федерального закона.
Другим вариантом решения данной проблемы может быть внесение в ст. 26.4 Закона № 184-ФЗ дополнения, предусматривающего участие органов государственной власти субъектов РФ в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации в части, касающейся передачи осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации на уровень субъектов РФ.
7. Основное предназначение института передачи осуществления полномочий
проявляется именно в его использовании в сфере совместного ведения. В данной
3 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2010. № 41 (ч. 2). Ст. 5190.
сфере приоритет следует отдавать разграничению полномочий как процессу первичного распределения компетенции. И лишь в случае невозможности решения проблем, возникающих по предметам совместного ведения, с помощью разграничения полномочий, относящихся к социальной сфере, необходимо задействовать такой инструмент, как делегирование полномочий, то есть перераспределение ранее разграниченных полномочий.
8. Проведенное исследование свидетельствует о целесообразности ограничения области применения института дополнительных (факультативных) полномочий органов государственной власти субъектов РФ рамками совместного ведения Федерации и ее субъектов, во всяком случае в социальной сфере. Необходимо исключить из ст. 26.3-1 Закона № 184-ФЗ положения, предусматривающие возможность субъектов РФ участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования состоит прежде всего в комплексной оценке сложившейся правовой модели распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами в социальной сфере и попытке сформулировать предложения, реализация которых должна способствовать созданию более четкой теоретической концепции разграничения предметов ведения и полномочий. В диссертации проанализирована проблема соотношения различных сфер ведения, выделены области их пересечения и разработаны правила отнесения полномочий органов государственной власти к тому или иному предмету ведения. На основании исследования вопроса о развитии норм Конституции РФ в федеральном законодательстве, посвященном распределению компетенции между Федерацией и ее субъектами, сделан вывод о трансформации конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий в социальной сфере. Сформулированные в диссертации предложения по определению значения и области использования института делегированных полномочий имеют концептуальный характер и призваны внести вклад в развитие отечественной науки конституционного права.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что в ней содержатся предложения прикладного характера, касающиеся совершенствования разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в социальной сфере. Основные результаты исследования могут быть использованы в процессе правотворчества как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ. Для правоприменительной деятельности выводы, сделанные в диссертации, призваны способствовать выработке более последовательного
понимания и практической реализации конституционных предписаний, а также развивающих и конкретизирующих их норм текущего законодательства.
Материалы диссертации могут быть использованы в научно-педагогической деятельности по дисциплине «Конституционное право России», а также в преподавании спецкурсов по проблемам федерализма.
Апробация результатов исследования
Отдельные положения диссертации использовались автором при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова. Основные результаты исследования отражены в научных статьях автора по теме диссертации. Ключевые положения, выводы и предложения обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов
Предметы совместного ведения Российской Федерации, перечисленные в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, можно разделить на две группы. Первая группа включает в себя такие предметы ведения, которые непосредственно относятся к социальной сфере, а именно: общие вопросы воспитания, образования (п. «е»); координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж»); трудовое, семейное, жилищное законодательство (п. «к»). Вторую группу составляют предметы совместного ведения, полномочия по осуществлению которых реализуются не только в социальной, но и в иных сферах жизни общества: обеспечение соответствия конституций и законов республик; уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. «а»); защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б»); разграничение государственной собственности (п. «г»); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н») и др. Некоторые предметы совместного ведения сформулированы с использованием таких категорий, как «общие вопросы», «координация». Данное обстоятельство справедливо подвергается критике в научной литературе. По мнению А.Н. Черткова, «"общие вопросы", равно как и "общие принципы", - категории, присущие именно федеральному уровню правового регулирования, т.к. в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия»129.
Недостатки формулировки «общие вопросы воспитания, образования», используемой в п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, можно скорректировать в федеральном законодательстве. По справедливому замечанию А. Бланкенагеля, «ограничение совместной компетенции «общими вопросами» предполагает возможность полного регулирования с непосредственным действием норм для граждан или же других субъектов права» . Подобный подход по сути используется в Законе Российской 77 Федерации «Об образовании». Данный закон устанавливает основные положения, касающиеся содержания конституционного права на образование, закрепляет гарантии реализации этого права, разграничивает компетенцию между органами государственной власти Федерации и ее субъектов и органами местного самоуправления, а также регулирует, иногда достаточно подробно, иные вопросы образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами РФ.
Сложнее дело обстоит с применением нормы п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, предусматривающей в качестве предмета совместного ведения координацию вопросов здравоохранения. Как справедливо отмечает И.А. Конюхова, «применительно к федеративным отношениям «координация» подразумевает согласованное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению государственно-властной деятельности»1 .
В научной литературе отмечается, что основным направлением координации вопросов здравоохранения «является следующее: определить, в каких случаях бесплатная медицинская помощь оказывается гражданам в рамках государственной, а в каких - в рамках муниципальной системы здравоохранения»12,2. В качестве одного из средств достижения указанной цели выступает разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (ст. 5-8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан).
Распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами должно решать проблему не только «материально-ресурсного (в том числе финансового) обеспечения деятельности органов управления здравоохранением и учреждений здравоохранения», но и доступности медицинской помощи для населения . Так, в соответствии с п. 4 ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям федеральных органов государственной власти относится организация оказания специализированной медицинской помощи гражданам РФ в федеральных специализированных медицинских учреждениях, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Согласно ст. 37.1 анализируемого законодательного акта одним из видов специализированной медицинской помощи является высокотехнологичная медицинская помощь. Учреждения, оказывающие высокотехнологичную медицинскую помощь, должны быть рассредоточены по всей территории России. На решение этой задачи направлены мероприятия по строительству 14 федеральных центров высоких медицинских технологий (в Пензе, Астрахани, Хабаровске, Красноярске, Чебоксарах, Краснодаре, Тюмени, Чите, Перми и т.д.), проводимые в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»134. В результате планируется повысить обеспеченность населения высокотехнологичной медицинской помощью с 25 процентов (по данным 2006 года) до 80 процентов в 2012 году135.
Однако проблема доступности медицинской помощи не всегда решается надлежащим образом. Координация деятельности органов государственной власти Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления порой осуществляется недостаточно эффективно.
Так, на основании п. 6 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут в частности наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по организации 79 оказания специализированной медицинской помощи в различных видах специализированных медицинских учреждений (данное полномочие предусмотрено подп. 21 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ). Нельзя не согласиться с позицией Н.Б. Найговзиной и М.А. Ковалевского о необходимости законодательного закрепления возможности делегирования анализируемых полномочий органам местного самоуправления только в том случае, если органы государственной власти субъекта РФ не могут обеспечить доступность медицинской помощи для населения, а вовсе не «по любым основаниям (в том числе и тем, которые не связаны с доступностью медицинской помощи и, возможно, даже уменьшают ее)» .
Проблема соотношения различных сфер ведения
Возникновение проблемы соотношения различных сфер ведения прежде всего связано с отсутствием единого критерия формулирования предметов ведения в ст. 71, 72 Конституции РФ. Все смешалось в ст. 71, 72, которые, как справедливо отмечается в литературе, устанавливают разграничение компетенции не только по сферам общественных отношений (собственно предметам ведения), но и по другим критериям:
- по объектам (федеральный бюджет и т.д.);
- по отраслям законодательства (трудовое, жилищное законодательство и т.д.);
- по полномочиям (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; обеспечение соответствия конституций и законов республик; уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам и т.д.);
- по государственным функциям (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства и т.д.)216.
Следует согласиться с мнением Е.В. Гриценко о том, что «в результате при попытке четкого обособления одних предметов ведения от других возникает немало трудностей: происходит взаимное наложение сфер, образуется некая область пересечения различных предметов ведения» .
Применительно к социальной сфере данное явление можно рассмотреть в двух аспектах. Во-первых, иногда бывает достаточно сложно разграничить сферу ведения Российской Федерации и сферу совместного ведения. Такой предмет ведения, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), пересекается с некоторыми предметами совместного ведения, например, общие вопросы воспитания, образования (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Одно из проявлений тенденции пересечения различных сфер ведения заключается в том, что многие нормативные правовые акты Российской Федерации одновременно регулируют вопросы, касающиеся предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения и даже предметов ведения субъектов РФ.
Например, в ст. 28 Закона Российской Федерации «Об образовании» перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования. Большинство данных полномочий относятся к предметам совместного ведения, в частности, разработка и утверждение типовых положений об образовательных учреждениях (п. 10), установление порядка лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций (п. 11) и т.д. Однако некоторые полномочия, безусловно, реализуются в сфере ведения Федерации, например, разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования (п. 3); формирование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования (п. 4) и др.
Во-вторых, как отмечалось ранее, возникают проблемы при разграничении сферы совместного ведения и сферы собственного ведения субъектов РФ. Так, ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании» устанавливает перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области образования. Многие из них реализуются в сфере совместного ведения, а именно: информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях (п. 15); организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации и проведение аттестации педагогических работников образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений (п. 16) и т.д. Однако отдельные полномочия следует относить к предметам ведения субъектов РФ, например, разработку и реализацию региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (п. 5); формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные в настоящей статье полномочия в сфере образования (п. 6). Таким образом, действующее федеральное законодательство зачастую стирает границы между различными сферами ведения.
Особенно сложно разграничить полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, относящиеся к компетенции субъектов РФ в силу ст. 73 Конституции РФ, и полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ. Возможно, указанное обстоятельство стало причиной того, что, например, ст. 13 Устава города Москвы закрепляет обобщенный перечень полномочий города Москвы по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения. В данный перечень не включены вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и ее субъектов в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Следовательно, п. 1 ст. 13 Устава города Москвы затрагивает именно ту часть сферы совместного ведения, которая подпадает под действие ст. 73 Конституции РФ.
Что касается области пересечения сферы ведения Российской Федерации и сферы совместного ведения, изложенное позволяет сделать вывод о том, что к сфере совместного ведения должны относиться все полномочия, за исключением тех, которые одновременно попадают в сферу ведения Федерации. Впрочем, данное общее правило не является универсальным. Например, принятие и изменение федеральных законов (п. «а» ст. 71 Конституции РФ) относится к числу исключительных полномочий Федерации, однако очевидно, что это полномочие в зависимости от предмета законодательного регулирования может реализовываться не только в сфере ведения Федерации, но и в сфере совместного ведения.
Более сложная ситуация складывается применительно к группе полномочий, которые одновременно можно отнести к предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ. Отсутствие четкого подхода к разграничению двух указанных групп предметов ведения приводит к выводу о бесперспективности попыток выработки универсального подхода к определению приоритетных правил осуществления тех или иных полномочий субъектов РФ. Оптимальное решение анализируемой проблемы заключается в признании института исключительных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, из природы которых вытекает их возможность осуществления только на уровне субъектов РФ, например, принятие и изменение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Исключительные полномочия субъектов РФ могут осуществляться в различных сферах, в том числе в сфере совместного ведения. Таким образом, вопрос об определении правил осуществления тех или иных полномочий субъектов РФ, в том числе о необходимости приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, нужно решать применительно к конкретной ситуации.
Правильной представляется точка зрения Л.В. Смирнягина, не считающего отсутствие окончательного и непротиворечивого распределения полномочий между различными уровнями власти недостатком 124 государственного устройства России, о том, что не следует «стремиться разделить полномочия без остатка — это просто невозможно, и постановка 918 такой цели обрекает дело на провал» .
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации в социальной сфере
В структуре компетенции Российской Федерации можно выделить собственные и делегированные полномочия. В качестве разновидности собственных полномочий органов государственной власти Российской Федерации следует назвать дополнительные (факультативные) полномочия. Также на основании ст. 26.9 Закона № 184-ФЗ в исключительных случаях на федеральном уровне могут временно осуществляться отдельные полномочия органов государственной власти субъектов РФ, однако эта мера по сути является чрезвычайной и в большей степени охватывается блоком вопросов, касающихся федерального вмешательства, а не собственно разграничения компетенции между различными уровнями власти. Учитывая указанное обстоятельство, а также тот факт, что проблема федерального вмешательства, включая временное осуществление федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, анализировалась в литературе , в том числе стала предметом диссертационных исследовании последних лет , соответствующие вопросы не будут рассматриваться в настоящей научной работе.
Центральное место в структуре компетенции Российской Федерации занимают собственные полномочия федеральных органов государственной власти, которые могут осуществляться как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Полномочия данной группы определяются в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, в том числе закрепляются в рамках так называемых отраслевых перечней полномочий федеральных органов государственной власти (например, в ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации, ст. 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и т.д.).
Наибольшее влияние на развитие социальной сферы в целом оказывает реализация именно нормотворческих полномочий Федерации, которые, к сожалению, далеко не всегда реализуются эффективно.
Например, о недостаточно продуманной политике государства в сфере пенсионного обеспечения свидетельствуют следующие факты. В соответствии с ранее действовавшим Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года № 340 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» размер трудовой пенсии по старости при наличии стажа от 25 до 45 лет у мужчин и от 20 до 40 лет у женщин составлял от 55 до 75% их среднего заработка. Период с 1991 по 2002 год характеризовался постепенным снижением коэффициента замещения пенсией заработка. Перед началом пенсионной реформы 2002 года размер пенсии по старости составлял не более 30% среднего заработка лица, а при более высокой заработной плате и вовсе возмещал лишь 15 - 20% заработка221. 127 В результате перехода от распределительной пенсионной системы к накопительной достичь существенных успехов пока не удается. Как отмечает М.Л. Захаров, к началу 2009 года коэффициент замещения среднего заработка пенсией составлял менее 24%222, а ведь это основной показатель, характеризующий эффективность пенсионной системы. В настоящее время на федеральном уровне предпринимаются попытки улучшения сложившейся ситуации. В первом полугодии 2010 года коэффициент замещения среднего заработка пенсией удалось увеличить до 36,5%223. В 2009 году внесены изменения в федеральное законодательство, касающиеся введения социальной доплаты к пенсии224. Однако анализ соответствующих норм Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» позволяет обозначить недостатки законодательного регулирования в данной области. На основании ст. 1 данного закона социальная доплата к пенсии устанавливается в целях доведения общей суммы материального обеспечения пенсионера до величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ. В соответствии со ст. 1, п. 4, 5 ст. 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» пенсионер может получать либо федеральную, либо региональную социальную доплату к пенсии. Если величина прожиточного минимума пенсионера, установленная в субъекте РФ, ниже аналогичного показателя в целом по 128 Российской Федерации, то социальная доплата к пенсии будет федеральной, а если выше - то, соответственно, региональной. Что касается практики применения анализируемых положений, то в соответствии с п. б ст. 10 Федерального закона от 2 декабря 2009 года № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (ред. от 23.07.2010)225 величина прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии на 2010 год составляет 4 780 рублей, на 2011 год - 5 315 рублей, на 2012 год - 5 847 рублей.
Однако, например, величина прожиточного минимума в Московской области на 2010 год установлена в размере 4 774 рубля , и при определении федеральной доплаты к пенсии в расчет принимается именно данная сумма. А ведь разница между величиной прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации и в отдельном субъекте РФ может быть и более существенной.
Несмотря на данное обстоятельство, при установлении как федеральной, так и региональной социальной доплаты к пенсии общая сумма материального обеспечения пенсионера доводится лишь до величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ, а не в целом по Российской Федерации. Иными словами, в любом случае размер социальной доплаты к пенсии фактически определяется на региональном уровне, что едва ли можно признать оправданным.
Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в социальной сфере
Положения Закона № 184-ФЗ, отражающие новый подход к разграничению компетенции между федеральным и региональным уровнями власти, устанавливают несколько видов полномочий органов государственной власти субъектов РФ. 134 Е.М. Шашкова выделяет четыре группы полномочий субъектов РФ: собственные (по предметам совместного ведения), делегированные (по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения), «опережающие» (по предметам совместного ведения) и так называемые «добровольные» полномочия, подразумевающие участие субъектов РФ в осуществлении федеральных полномочий (по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения) . М.В. Глигич-Золотарева утверждает, что полномочия, осуществляемые субъектами РФ по предметам совместного ведения, подразделяются на собственные, делегированные, добровольные и добровольно-обязательные .
Е.В. Гриценко рассматривает добровольные (факультативные) полномочия в качестве разновидности собственных полномочий субъектов РФ, выделяемых наряду с делегированными в зависимости от порядка финансового обеспечения их осуществления (такой критерий установлен статьей 26.3 Закона № 184-ФЗ)235.
Проанализировав изложенные выше позиции, предлагаем взять за основу деление полномочий, осуществляемых субъектами РФ, на собственные и делегированные, при этом дополнительные (факультативные) полномочия следует рассматривать в качестве одного из видов собственных. «Опережающие» полномочия субъектов РФ можно выделить в качестве подгруппы дополнительных (факультативных) полномочий. Проблема «добровольно-обязательных» полномочий является дискуссионной и будет рассмотрена ниже. К возникновению таких полномочий, как правило, приводит несовершенство действующего федерального законодательства.
Подчеркнем, что применение классификации полномочий, осуществляемых субъектами РФ, не должно ограничиваться лишь рамками сферы совместного ведения. Следует признать универсальное значение данной классификации для всех сфер ведения, в которых органы государственной власти субъектов РФ наделены определенной компетенцией.
Собственные полномочия субъекта РФ осуществляются органами государственной власти регионального уровня самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) по предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов РФ.
Проблемы, связанные с собственными полномочиями субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, проанализированы в п. 1.3 1 настоящей главы.
Что касается собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, по-прежнему остается актуальным вопрос об их закреплении. Федеральный законодатель предпринял попытку установления обобщенного перечня соответствующих полномочий в п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ, что привело к возникновению новых проблем, касающихся соотношения положений анализируемого закона и норм отраслевого законодательства, также закрепляющих полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
На основании п. 4 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 или посредством принятия закона субъекта РФ. 136 Получается, что с момента вступления в силу ст. 26.3 анализируемого закона, т.е. с 1 января 2005 года236, установление в отраслевых федеральных законах новых полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения правомерно лишь при условии одновременного внесения изменений в п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ. Данное требование выполняется далеко не всегда. Например, в 2009 году введен в действие подпункт 5.2 пункта 1 ст. 29 Закона Российской Федерации «Об образовании», закрепляющий новое полномочие органов государственной власти субъекта РФ по участию в разработке на основе федеральных государственных образовательных стандартов или федеральных государственных требований примерных основных образовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей) .
