Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования 17
1.1. Конституционные основы разграничения полномочий по предметам совместного ведения 17
1.2. Принципы разграничения полномочий в сфере природопользования 41
1.3. Особенности разграничения имущественных полномочий Российской Федерацией и ее субъектов в сфере природопользования 71
Глава 2. Основные направления совершенствования разграничения полномочий в сфере природопользования 96
2.1. Основные направления развития правового регулирования разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования 96
2.2. Правовой механизм разграничения полномочий в сфере природопользования 120
2.3. Конституционно-правовой договор как инструмент разграничения полномочий в сфере природопользования 149
Заключение 172
Используемая литература 178
Приложение 201
- Конституционные основы разграничения полномочий по предметам совместного ведения
- Принципы разграничения полномочий в сфере природопользования
- Основные направления развития правового регулирования разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования
- Правовой механизм разграничения полномочий в сфере природопользования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное конституционное право рассматривает федерализм как форму государственного устройства, позволяющего обеспечить единство и разделение в интересах демократии и эффективности управления государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Базисом их формирования и обеспечения функционирования являются Конституция Российской Федерации и законы, в которых раскрывается главный тезис федерализма - разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. «Особую роль в становлении федерализма сыграл Конституционный Суд России. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порою, остро конфликтными. Сегодня особенно важно достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Российской Федерацией и регионами».
Умение рационально выстроить взаимодействие центра и регионов в природопользовании служит реальным правовым механизмом получения крупных инвестиционных вложений и является одним из факторов экономической и социально-политической безопасности государства. Рост национального богатства страны, конкретных регионов и развитие федеративных отношений напрямую зависит от реализации конституционных основ разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования, которые предполагают отказ не только от вторжения в федеральную компетенцию, но и от необоснованных попыток федеральных структур вмешиваться в сферу исключительной компетенции регионов.
В настоящее время сфере природопользования определены приоритеты, ценностные ориентиры, новые направления, которые реализуются в политике и экономике. Однако правовая основа функционирования федераль-
1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // «Российская газета» от 6 ноября 2008 г. № 230
4 ных органов исполнительной власти представлена как законами, так и подзаконными правовыми актами, что ведет к размытости и неустойчивости полномочий и сфер ответственности в государственном управлении в целом. Совершенствование отраслевого законодательства в этом направлении ведется без законодательно установленных принципов и приоритетов. Они нуждаются в эффективном правовом регулировании, требуют выработки единых правил на всем экономическом пространстве страны. Происходящее в последние годы масштабное обновление российского законодательства в сфере природопользования по разграничению полномочий способствовало решению целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В результате формирования полномочий не произошло их эффективной реализации. На необходимость научного осмысления и обоснования принципов разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в целях обеспечения эффективного управления природопользованием указано в Экологической доктрине Российской Федерации2.
В процессе совершенствования правового регулирования сферы природопользования в центре внимания оказался сложный комплекс становления глобальной социоприродной системы, развитие которой определяется не столько естественными законами эволюционирующей природы, сколько динамикой экономических, социокультурных, экологических потребностей человечества, а также вытекающих из них технологических преобразований и нарастающего потребления невозобновляемых ресурсов природы. Ключевой проблемой перехода человечества к устойчивому развитию в современных условиях становится пересмотр общих оснований хозяйственной, научно-технической деятельности, имеющей целью максимизацию экономической прибыли посредством преобразования природы. Сегодня стало очевидным,
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо (Финляндия), 25 февраля 1991 г.). Текст Конвенции официально опубликован не был. Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля // Бюллетень международных договоров, март 1993 г., № І.раля 1992 г.)
5 что обострившийся конфликт между деятельностью человека и возможностями природы привел к критическому состоянию природной среды. Игнорирование составляющей природопользования страны может обернуться потерями ресурсов - природных и социальных.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся конституционно-правовой природы сферы природопользования, формирования и функционирования властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Именно в силу объективных причин, присущих современному этапу федеративных отношений, сложившиеся представления о разграничении полномочий в сфере природопользования не удовлетворяют потребностям науки и практики. Имеет место противоречие между конституционно-правовой основой природопользования и реальным использованием природных ресурсов. Данное противоречие является источником развития теории, законодательства и правоприменительной практики. Поэтому в науке конституционного права требуется не только существенное уточнение понятий и взглядов на проблему рационального природопользования, необходима разработка правового механизма разграничения полномочий, выявление принципов разграничения полномочий и концепция их реализации. Потребность в целостной теории реформирования природопользования, которая могла бы содействовать правотворческому и правоприменительному процессам, бесспорна. Сложность правового механизма разграничения и реализации полномочий в сфере природопользования делает его объектом изучения различных наук, но конституционно-правовые аспекты данной проблемы до недавнего времени полно и всесторонне не анализировались.
Степень разработанности. Конституционно-правовые основы разграничения полномочий в сфере природопользования всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания. Весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А. Авакьян, Ю.А. Агешин, Р.Г. Абдула-
типов, П.А. Астафичев, С.А. Боголюбов, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, И.Н. Барциц, О.Н.Булаков, Л.Д. Воеводин, В.Г. Вишняков, Н.В. Варламова, Е.В. Гриценко, Н.М. Добрынин, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, Л.М. Кара-петян, И.Я. Куприц, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, С.С.Маилян, В.П.Малахов, В.И. Новоселова, А.С. Пиголкин, СВ. Поленин, А.С.Прудников, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, В.И.Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, В.А. Черепанов, С.М.Шахрай, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев.
Вопросы системы разграничения полномочий в сфере природопользования, в условиях изменившихся основ государственного устройства, когда вместо единой - исключительно государственной собственности - устанавливается право государственной, муниципальной и частной собственности, а природные ресурсы включаются в хозяйственный оборот были исследованы В.В. Вараксиным, М.В. Глигич-Золотаревой, Е Н.В. Кичигиным, Е.В.Першиным, В.А. Холоповым Д.Г. Хасановым.
Развитие отношений по использованию природных ресурсов, кризисное состояние окружающей среды, дефекты существующего законодательства в сфере природопользования, показывающие, что подзаконные акты, принимаемые как федеральными ведомствами и органами государственной власти субъектов РФ, содержат положения, возлагающие на органы местного самоуправления значительное количество обязанностей, связанных с реализацией функций государственных органов по предметам ведения Российской Федерации или- субъектов Российской Федерации, а также новые тенденции развития взаимоотношений общества и природы были изучены М.М. Брин-чуком, Г.Е. Быстровым, В.Ю. Емельяновым, О.А. Зиновьевым, О.С. Колба-совым, В.В. Никишиным.
Отмечая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, в то же время институт разграничения полномочий в сфере природопользования не получил обобщенного концептуального освещения, и не в полной мере проведен анализ практики правотворческой деятель-
7 ности Российской Федерации и ее субъектов, содержания полномочий в сфере природопользования, применения конституционно-правовых договоров при разграничении полномочий, особенностей имущественных отношений в природопользовании, что в значительной мере объясняется отсутствием концепции построения и развития системы законодательства, недооценкой накопленного опыта и возрастающей роли конституционно-правовых аспектов при исследовании сферы природопользования на современном этапе федеративных отношений.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность выбранной темы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования на современном этапе федеративных отношений, объясняется обновлением природоресурсного законодательства, а также отсутствием в современной научной литературе комплексного исследования по данным вопросам. Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Кроме того, рассмотрение в литературе конституционно-правовых основ разграничения пределов ведения в сфере природопользования не исключает проведения новых исследований и теоретических обобщений в этой области научного знания.
Цели и задачи работы Основная цель диссертационной работы состоит в получении концептуально-теоретических положений, совокупность которых позволит сформулировать новые подходы и- предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового института разграничения пределов ведения в сфере природопользования при реализации задач совместного ведения и научном осмыслении его правовой природы.
Поставленная цель определила следующие задачи диссертационного исследования:
выявить и обосновать специфику понятия, а также конституционно-правовую сущность разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках совместного ведения;
обосновать и сформулировать принципы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования;
раскрыть функционально-деятельностный, ресурсный и правовой характер полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
- выявить особенности разграничения имущественных полномочий
Российской Федерацией и ее субъектов в контексте права собственности на
объекты природопользования;
определить содержание, понятие и структуру правового механизма разграничения полномочий в сфере природопользования, исходя из основных направлений совершенствования правового регулирования природоре-сурсных полномочий;
выделить область применения конституционно-правового договора путем соотнесения норм публично-правового и частноправового характера;
- разработать Проект Концепции реализации принципов разграничения
полномочий в сфере природопользования в рамках субъекта РФ.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является организация и деятельность органов государственной власти в сфере природопользования при разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов на современном этапе федеративных отношений в рамках реализации совместного ведения.
Предметом исследования является публично-правовая сущность, конституционно-правовое обеспечение и нормативно-правовое регулирование формирования и осуществления разграничения полномочий в указанной выше сфере.
Методологическая основа. При написании диссертационной работы и решении поставленных задач использовались методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой. Среди них определяющее
9 значение отводится диалектическому и системно-структурному методам. Кроме того, применялись исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой методы. Для уточнения понятийного аппарата в системе разграничения полномочий в сфере природопользования применялись правила формальной логики. При исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений, использовался междисциплинарный подход. Сочетание институционального и функционального осмысления разграничения полномочий в сфере природопользования позволило выявить не только ее особенности как конституционно-правового института, но и обнаружить ряд принципов разграничения полномочий, применяемых в сфере природопользования. Во избежание методологических ошибок разграничение пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования рассматривается с учетом развития федеративных отношений. Теоретической основой исследования являются работы ученых различных научных школ и направлений в сфере природопользования. В настоящее время, лидирующее место по вопросам правового регулирования сферы природопользования занимает направление, которое развивается с позиций разграничения пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несомненную научную и практическую ценность представляют работы Г.В. Атаманчука, А.С. Автономова, А.С. Алексеева, С.А. Боголюбова3, М.М. Бринчука 4, А.В. Бланкенагеля5, М.И. Васильевой6, В.П. Виноградова, А.К. Голиченкова, В.М. Герасимова, О.Л. Дубовика 7, А.И. Жерникова, Б.П. Елисеева,
3 См.: Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал рос
сийского права. 2005. № 12.
4 См.: Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Эко
логическое право. 2006. № 1.
5 См.: Бланкенагель А.В. О правовых и институциальных аспектах федеративных отноше
ний // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 1.
6 См.: Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного само
управления // Законодательство и экономика. 2006. № 5.
7 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право и экологические конфликты // Право и полити
ка. 2006. №5.
10 Е.И. Ефимова 8, М.В. Глиглич-Золотаревой 9, В.Ю. Зайченко, И.А. Игнатьевой 10, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, С.Н. Кравченко, И.О. Краснова11, B.C. Крылова, О.И. Крассова 12, И.А. Конюховой, Г. Калиниченко 13, B.C. Комисаренко 14, И.В. Лексина ь, В.Н. Лысенко, СВ. Мигина, А.А. Мацнева, В.А. Михайлова, Г.А. Мисника 1б, Т.В. Нечаевой 17, Е.В. Новиковой 18, М.Е.Певзнер, В.Б. Слатинова, Т.Я. Хабриевой, Н.А. Черткова 19.
Эмпирической основой работы являются результаты исследования широкомасштабного перераспределения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования в рамках Центрального федерального округа. В диссертационном исследовании использованы данные, полученные автором в результате изучения правотворческой деятельности по разграничению полномочий в сфере природопользования Орловской, Брянской Курской и Липецкой областей. В качестве эмпирического материала в работе использовались: практика разграничения полномочий в сфере природопользования, функционирования^ соответствующих органов? исполнитель-
8 См.: Ефимов Е.И. Правовой институт «Экологическое управление» в эколого-правовых
исследованиях // Экологическое право. 2005. № 6.
9 См.: Глиглич-Золотарева М.В. Законодательные новеллы в области разграничения пол
номочий: «Второй сто двадцать второй или «второй сто девяносто девятый?» // Государ
ственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.
10 См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и пра
во. 2003. № 9.
11 См.: Краснов И.О. Правовое регулирование возмещения экологического вреда// Эколо
гическое право. 2006. № 1.
12 См.: Крассов О.И.Право собственности на леса // Экономическое право. 2006. № і,
См.: Калиниченко Т.Г. Договоры в водных отношениях // Экологическое право. 2006.
№1.
14 См.: Комисаренко B.C. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении
месторождений нефти и газа // Энергетическое право. 2005. № 2.
15 См.: Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности и
пределы применения в современной России // Право и власть. 2002. № 2.
См.: Мисник Г.А. Правовые проблемы оценки экологического риска // Законодательство и экономика. 2006. № 7.
17 См.: Нечаева Т.В. О правовых аспектах федеративных отношений // Государственная
власть и местное самоуправление. 2006. № 3.
18 См.: Новикова Е.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в
сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической
безопасности // Экологическое право. 2003. № 3.
19 См.: Чертков Н.А.. Практика Конституционного Суда РФ в решении правовых проблем
федеративных отношений // Право и политика. 2005. № 10.
ной власти федерального и регионального уровней, а также аналитические данные.
Нормативно-правовой основой диссертационной работы послужили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся разграничения полномочий в сфере природопользования. В исследовании необходимым явилось и обращение к актам международного права, конституциям ряда зарубежных стран. Особое внимание в диссертации уделяется решениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам правового регулирования разграничения полномочий в сфере природопользования.
Научная новизна. Предложенный авторский подход в исследовании конституционно-правовых основ разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования представляет собой самостоятельное перспективное научное направление. В диссертации выявлены факторы разграничения полномочий, меняющие традиционные научные представления о рациональном природопользовании и позволяющие выдвинуть и обосновать новые теоретические положения о конституционно-правовой природе разграничения полномочий на современном этапе федеративных отношений, в частности:
- выявлены конституционно-правовые основы разграничения полномочий
в сфере природопользования;
разработаны качественно новые принципы разграничения полномочий в рамках совместного ведения сферы природопользования;
определены особенности имущественных полномочий при реализации разграниченных полномочий на основе понятия права собственности на объекты природопользования;
- сформулировано определение «правовой механизм разграничения полномочий в сфере природопользования»;
- выявлена область применения конституционно-правового договора при
разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере
природопользования;
- предложен проект Концепции реализации принципов разграничения
полномочий на уровне субъекта Российской Федерации, в котором рассмот
рены вопросы реформирования сферы природопользования, с учетом право
вых и экономических рисков;
- разработан проект федерального закона «О принципах и порядке регули
рования разграничения полномочий по предметам совместного ведения в
сфере природопользования», в котором закреплены принципы разграничения
полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользо
вания.
Результатом исследования поставленной проблемы явились выносимые на защиту выводы и положения.
Положения, выносимые на защиту:
1. Предложение по совершенствованию законодательства путем внесения изменений, дополнений в статью 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые позволяют установить пределы законодательного обеспечения полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также их осуществления органами государственной власти и определить порядок взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов РФ с органами исполнительной власти РФ в сфере природопользования при реализации совместного ведения.
2. Принципы разграничения полномочий Российской Федерации и, ее субъектов в сфере природопользования, сформулированные автором и позволяющие решать вопросы сохранения природных ресурсов на основе суб-сидиарности:
обязательное субсидиарное финансирование делегированных полномочий;
соразмерность доходов расходным обязательствам;
- судебное решение споров;
- учет региональных особенностей.
3. Особенности разграничения имущественных полномочий в сфере природопользования основаны на отличиях конституционно-правового значения права собственности от гражданско-правового содержания права собственности на объекты природопользования, что позволяет установить функционально-деятельно стный, ресурсный и правовой характер разграниченных полномочий.
4. Приоритетные направления развития правового регулирования в
сфере природопользования:
- формирование концепции разграничения полномочий в сфере природопользования на основе их финансового обеспечения;
установление принципов правового регулирования субъектами РФ вопросов природопользования, переданных им для реализации федеральными законами;
расширение перечня вопросов в сфере природопользования, реализуемых субъектами РФ за счет региональных бюджетов;
установление порядка заключения соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче полномочий в соответствии с федеральным законом;
- определение состава объектов природопользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.
5. «Правовой механизм разграничения полномочий в сфере природо
пользования - это взятая в единстве система правовых средств, при помощи
которой обеспечивается результативное правовое воздействие на обществен
ные отношения в сфере природопользования и которая предусматривает со
блюдение отраслевых принципов, регулирующих отношения природопользо
вания, являющихся основополагающими для функционирования минераль-
14 но-сырьевого комплекса страны применительно к: институту права собственности на природные объекты; правам и обязанностям физических и юридических лиц, действующих в сфере природопользования; организации управления природопользованием, экологической экспертизе; лицензированию; конкретным стадиям деятельности хозяйствующих субъектов в области размещения, проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию предприятий; отдельным факторам вредного воздействия на природную среду и охраной природных ресурсов путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов».
6. Применение конституционно-правового договора при разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования позволит реализовать конституционные, отраслевые и юридические принципы, учесть социально-экономические и географические особенности регионов, а также определит новые подходы к оптимизации соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в сфере природопользования, не вторгаясь в конституционные основы разграничения полномочий.
7. Проект Концепции реализации принципов разграничения полномочий в сфере природопользования в рамках субъекта Российской Федерации, реализующий правовой механизм разграничения полномочий исходя из основных положений:
- создание нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию политики природопользования;
- обеспечение эффективного управления природными ресурсами и
природопользованием;
- совершенствование экономического, финансового и правового мехат
низмов рационального природопользования.
Теоретическая и практическая значимость определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся при реализации разграниченных полномочий в
15 сфере природопользования. Сформулированные в ходе исследования выводы и рекомендации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных изысканий по данной проблематике, совершенствования разграничения полномочий в сфере природопользования; при разработке законов субъекта Российской Федерации о порядке разграничения и реализации полномочий в сфере природопользования; в процессе преподавания курсов конституционного, муниципального, гражданского и административного права, смежных дисциплин «Государственное управление», «Государственное строительство». Отдельные выводы и предложения могут быть полезны органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Результаты научных исследований автора нашли свое отражение в деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, Управления по охране и использованию объектов животного мира, водных биоресурсов и экологической безопасности Орловской области и внедрены в образовательный процесс Академии Федеральной службы охраны Российской Федерации по специальности 030501 «Юриспруденция», что подтверждается актами внедрения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты работы докладывались и обсуждались на международных конференциях молодых ученых «Новейшие изменения и актуальные проблемы территориального развития современной России и стран СНГ» (Орел ОРАГС 2006), «Региональная социально-ориентированная политика: особенности и эффективность на различных уровнях территориальной организации» ( Орел, ОРАГС, 2007), «Управление социально-экономическими и политическими процессами в регионах России: инновационные подходы и механизмы оптимизации» (г.Орел, ОРАГС, 2008), научно-практической конференции «Административная реформа в регионах» (г.Орел Администрация Орловской области, май 2006).
Структура работы. Настоящее исследование включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, используемая литература, Приложения.
Конституционные основы разграничения полномочий по предметам совместного ведения
Попытки построения в России действительно федеративного государства и ориентация на рыночные формы хозяйствования, столь необходимые стране, повлекли целый ряд преобразований, среди которых оказалась сохраняющаяся неясность в вопросе о том, кто является субъектом разграничения и реализации конкретных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Не дают ответ на этот вопрос и конституционные основы федеративного устройства, которые определяют разграничение полномочий как непосредственно, так и косвенным путем. При этом конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. «Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции»20. «Невыдержанность концепции «предметов ведения» по отношению к Конституции РФ переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Российской Федерации и ее субъектов о разграничении полномочий и на законотворчестве субъектов РФ21».
Конституция РФ, регулируя сферу природопользования, как предмет совместного ведения определила, что принимаемые меры для рационального использования земли и ее.недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека осуществляются в интересах настоящего и будущих поколений. На этом основании Кон ституция РФ, провозглашающая основы правоотношений «человек - природа», формирует разграничение полномочий между российской Федерацией и ее субъектами. «Конституционный институт природопользования всегда имел ярко выраженный экономический, политический характер, хотя наукой ставились и обосновывались перспективные задачи перенесения приоритета на социальные цели, связанные с обеспечением здоровья человека, его ме-стообитанием и жизнью» .
Фундаментальное влияние Конституции Российской Федерации на конституционно-правовую природу разграничения полномочий в сфере природопользования проявляется в конкретных предписаниях и правовых актах, которые применяются на всей территории страны. На основе Конституции РФ были разработаны законы субъектов РФ в сфере природопользования, которые впоследствии вошли в федеральное законодательство. В статьях 71 и 72 Конституции РФ разграничиваются предметы совместного ведения, чему посвящается немало научных работ 23. В статье 9 Конституции Российской Федерации использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты. Конституционно-правовая природа разграничения полномочий в сфере природопользования дает основания для развития форм собственности и применения публичных норм в этой сфере:
Установление на федеральном уровне правил имущественного оборота обеспечивает единство экономического пространства, стабилизацию приро-доресурсных отношений. Природоресурсные законы в соответствии с Конституцией РФ предусматривают экономически и социально оправданные различные варианты осуществления прав собственности. Частные начала широко внедряются в земельных отношениях. Преимущественно публичные начала преобладают в «горных, фаунистических и лесных отношениях»24. Вносятся предложения о распространении частной собственности на леса, приватизация которых дала бы ощутимые поступления в бюджеты в ближайшие годы, упростила бы перевод лесных земель в нелесные.
Так, например, в соответствии со ст. 19 и 48 ЛК РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности, а разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливается заключенными в соответствии с Конституцией РФ, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Верховный Суд РФ признал не соответствующими федеральному законодательству ряд распоряжений Правительства РФ, допустивших перевод лесных площадей в нелесные без проведения государственной экологической экспертизы .
Принципы разграничения полномочий в сфере природопользования
Разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования основано на федеративном характере современной российской государственности, который предполагает более четкую ин-ституализацию компетенционных сфер Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов: ни один из уровней власти не вправе посягать на регулирование, управление данной сферой другого уровня. При этом условием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения. Это указывает на дальнейшее формально-юридическое развитие принципов разграничения полномочий «выраженных в праве, как исходных нормативно-руководящих начал, характеризующих его содержание, его основы, закономерности общественной жизни, ее тенденции развития» 57, которые предполагают, разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов с учетом воли и интересов друг друга, использованием инструментов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.
Формулирование принципов разграничения полномочий в сфере природопользования предусматривает употребление различных терминов: «вред природе», «окружающей среде», «окружающей природной среде», «экологический вред». Неоднозначное58, а порою и противоречивое толкование этих терминов, безусловно, ведет к снижению эффективности разграничения пол номочий в сфере природопользования. В связи с этим автору представляется очень важным единообразное понимание этих терминов для того, чтобы исключить возможность их субъективного толкования. Для выяснения семантики интересующих нас понятий необходимо определить соотношение таких категорий, как «природа», «окружающая среда», «окружающая природная среда», «экология», «природопользование».
Определённый шаг в данном направлении был сделан законодателем в принятом Федеральном Законе от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»5 . В этом законе имеется терминологическая характеристика основных понятий, широко используемых в природопользовании, многие из которых правильно отобразили выработанные наукой сущностные признаки этих категорий. Так, например, окружающая среда понимается как совокупность компонентов природной среды, природных и природно - антропогенных объектов. Это определение вполне соответствует понятиям окружающей среды, данных в других источниках. Например, в Советском энциклопедическом словаре это - «среда обитания и производственная деятельность человека понимается как природная среда, окружающая человека»60. В Словаре русского языка СИ. Ожегова дается толкование слова «среда» без сочетания со словом «окружающая», вероятно, в силу того, что «среда» понимается как «окружение». Вышеназванный источник определяет среду, «как совокупность природных условий, в которых протекает деятельность человеческого общества, организмов».
В законе правильно определены и компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы. Вместе с тем непонятно законодательное разделение понятий «компонента природной среды» и «при родного объекта». Под природными объектами традиционно принято понимать землю, недра, воды, растительный и животный мир62. Природная среда -это «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов».
С учётом проведённого анализа автор считает возможным использование терминов «природа» и «окружающая среда» в качестве синонимов. Данная конструкция не является новой, В.В. Петров определял, окружающую природную среду как слагаемое из двух понятий - «природа» и «окружающая среда» - где природа понималась как «естественная среда обитания человека, мало тронутая или практически не измененная хозяйственной деятельностью человека», а окружающая среда - как часть естественной среды, которая преобразована в процессе антропогенной деятельности человека, состоящих в органическом единстве естественных, модифицированных, трансформиро ванных экологических систем» .
Представляется, что при таком подходе законодатель должен был либо оставить прежнее название закона «Об охране окружающей природной среды», либо определить антропогенные объекты, которые, по его мнению, должны быть объектами охраны окружающей среды, в противном случае, как было справедливо отмечено в юридической литературе, происходит расширение объектов экологических отношений и вторжение их в иные отрасли законодательства, прежде всего гражданского
Основные направления развития правового регулирования разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере природопользования
На совещании с членами Правительства РФ В.В. Путин131 призвал «Поставить точку в вопросе разграничения полномочий между уровнями власти. Проблема связана с естественным желанием, сделать функционирование власти на местах и в центре гораздо более эффективным, чем до сих пор, чтобы люди могли дотянуться до этой власти рукой, почувствовать отдачу от деятельности административных структур и на местах, и в центре. Происходит «смешение функций» и выполняется параллельная работа там, где нужно брать ответственность на себя. Такое состояние дел нужно прекратить, выйти на новое, качественное улучшение деятельности госаппарата».
Региональные лидеры, выступившие на Госсовете132, предложили руководству страны продолжить работу по разграничению предметов ведения и полномочий между различными органами власти и принять законопроект по разграничению полномочий. Указанный законопроект был принят в виде Федерального закона от 31.12.2005г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенст-вованием разграничения полномочий» . Данным законом все полномочия субъектов. РФ по предметам, совместного-ведения, перечисленные в федеральных законах, отнесены к переданным полномочиям Российской Федерации. Следовательно, предметы совместного ведения сферы природопользования изначально относятся к полномочиям Российской Федерации, часть из которых передается субъектам РФ федеральными законами (пункты 2 и 7 статьи 26.6). По остальным допускается участие органов государственной власти субъектов РФ в их реализации непосредственно или путем дополнительного софинансирования данных полномочий (статья 26.3.1). Кроме того, полномочия в сфере природопользования, не переданные субъектам РФ федеральными законами в соответствии с пунктами 2 и 7 статьи 26.3, могут быть возложены на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 26.5 с соблюдением требований пунктов 7 и 8 статьи 26.3 и статьи 26.4 Федерального закона № 184-ФЗ.
Новеллой принятых изменений является включение законов субъектов РФ в состав нормативных правовых актов, на основании которых определяются полномочия субъектов Российской Федерации в сфере природопользования. Одновременное изменение концепции определяющей состав нормативных правовых актов, в соответствии с которыми на исполнительные органы власти субъектов РФ могут быть возложены не только отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, но и полномочия Российской Федерации, стирает границу в правовом обеспечении реализации собственных предметов ведения Российской Федерации, возложенных на субъекты РФ.
Расширение предмета регулирования обусловливает необходимость дополнения перечня нормативных правовых актов, в соответствии с которыми определяются полномочия субъектов Российской Федерации что не нашло отражения в новом законе. Важно отметить, что федеральными законами теперь устанавливаются не только полномочия субъектов РФ, но и права, необязательные для исполнения органами государственной власти субъектов РФ, наиболее существенными из которых являются: - право по осуществлению дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право ; - право по дополнительному использованию собственных материальных и финансовых средств, для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ
Право дополнительного финансирования, а также право по участию в осуществлении не закрепленных за субъектами РФ полномочий распространяются на другие полномочия Российской Федерации по предметам собственного и совместного ведения лишь в случаях, если такая возможность пре-доставлена соответствующими федеральными законами .Изменения законодательства максимально сближает принципы определения полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения с принципами возложения на субъекты РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации. Правовая дифференциация полномочий субъектов РФ затрагивает вопросы их законодательного и финансового обеспечения, формируя два подхода к их возникновению; разрешительный порядок посредством федерального закона, а также инициативный порядок принятия законов субъекта РФ и использования средств региональных бюджетов для осуществления отдельных полномочий вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такие права.
Правовой механизм разграничения полномочий в сфере природопользования
Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122145 существенным образом сократил полномочия субъектов Российской Федерации в области природопользования. В результате органы государственной власти субъектов Российской Федерации были фактически отстранены от участия в отношениях, связанных с вопросами владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Органы государственной власти Российской Федерации произвольно без учета интересов субъектов РФ присвоили всю полноту полномочий по вопросам совместного ведения в сфере природопользования, что противоречит федеративной природе взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим на совещании Госсовета РФ и Правительства РФ 23.08.2005г. вновь был определен список полномочий и рассмотрен вопрос об их разграничении. К первоначальному списку из 114 полномочий прибавилось еще 15 полномочий 146. Глава Минприроды Ю. Трутнев сообщил, что на совещании поднимался вопрос, каким образом передавать полномочия: отдавать в собственность регионам или делегировать: «Принято решение использовать и тот, и другой механизм, федеральный центр не намерен возвращаться к принципу «двух ключей» 14?. Результаты данного совещания нашли свое отражение в ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием разграничения полномочий» 148, который позволил определить основной вектор правового механизма разграничения полномочий в сфере природопользования.
По мнению С.С. Алексеева «Правовой механизм регулирования в качестве научной категории понимается как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения» 149. Правовой механизм разграничения полномочий в сфере природопользования должен содержать принципиальное отношение к вопросу собственности на природные богатства как объекта особого рода и процедуру разграничения полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами. Естественно, что для данного объекта требуется дополнительная правовая защита. Исходя из необходимости такой защиты, законодатель возлагает на собственника дополнительные обязанности по использованию природных ресурсов, ограничение либо особый порядок совершения различных сделок, в целях сохранения экологических систем. Бринчук М.М. полагает15 , «что при формировании правового механизма сохранения и восстановления естественных экосистем и его оценке методологически важно исходить из того, что устойчивое функционирование естественных экологических систем оценивается законодателем как один из показателей- (критериев) благоприятной окружающей среды». В контексте ст. 15 Конституции Российской Федерации отметим наличие отдельных элементов правового механизма сохранения экосистем в международных актах. В той мере, в какой Конвенция о биологическом разнообразии способствует достижению целей сохранения (восстановления) естественных экосистем, в ней предусматриваются соответствующие положения. Важно то, что постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию оценивается как фактор перехода к устойчивому развитию. Соответственно, для решения этой задачи должен быть создан и задействован специфический эколого-правовой меха низм, в большей или меньшей степени исследованный в литературе. В.Д. Мазаев «убежден, что положение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ предполагает особый режим правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, их использования и охраны, который полностью не охватывается гражданско-правовым регулированием, характеризуется дополнительными правовыми и организационными гарантиями использования этих объектов как национального, народного достояния. Подобный режим регулирования может быть установлен только публично-правовыми нормами, прежде всего, конституционными. На первом месте в иерархии приоритетов использования национального достояния должен быть закреплен конституционный интерес
