Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации 14
1.1. Конституционно-правовой принцип бюджетного федерализма как ской Федерации 14
1.2. Конституционная модель бюджетных отношений в Российской Федерации 28
1.3. Институт компетенции и его роль в конституционном регулировании бюджетных отношений в Российской Федерации .57
Глава 2. Реализация конституционных принципов разграничения бюджетных полномочий в современной правовой системе Российской Федерации 75
2.1. Конституционные принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере 75
2.2. Реализация конституционных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирование их бюджетного обеспечения в текущем законодательстве 115
2.3. Проблемы совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений 134
Заключение 154
Список использованных источников и литературы
- Конституционная модель бюджетных отношений в Российской Федерации
- Институт компетенции и его роль в конституционном регулировании бюджетных отношений в Российской Федерации
- Реализация конституционных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирование их бюджетного обеспечения в текущем законодательстве
- Проблемы совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Последовательное, системно-структурное разграничение ведения между уровнями государственной власти является важнейшим условием слаженного и эффективного функционирования федеративного государства. Интересы российского федерализма требуют полноценного обеспечения государственных полномочий адекватными бюджетными средствами.
Конституция Российской Федерации содержит самую общую схему разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере, что на практике порождает наличие очевидных компетенционных диспропорций бюджетных полномочий органов государственной власти различного уровня. Нормативная конкретизация бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов носит несистемный и фрагментарный характер, особенно на стадии их финансового обеспечения. В бюджетном послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2013–2015 годах» важнейшей целью поставлена задача завершения работы по распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Разграничение полномочий в бюджетной сфере, их перераспределение сводится преимущественно к разделу финансовых средств по видам расходов, а усилия субъектов РФ направлены на максимизацию поступлений финансовых средств из вышестоящего бюджета. Это снижает заинтересованность в увеличении своего бюджетного потенциала и росте собственных бюджетных доходов, препятствует созданию надлежащих условий для правового, инвестиционного, налогового развития территорий. При перераспределении финансовых средств в рамках системы межбюджетных отношений между уровнями бюджетной системы возникают серьезные дисбалансы, подрывающие финансовую стабильность в стране.
Разграничение бюджетных полномочий Российской Федерации и ее субъектов требует выверенного и взвешенного компетенционного подхода, основанного на тщательном анализе законодательства и практики бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.
Это обусловливает необходимость научной разработки рациональных средств финансово-правового наполнения конституционного статуса субъекта Российской Федерации, вытекающего из конституционных требований и основных начал бюджетной политики России, в целях установления единого и сбалансированного подхода в решении вопроса о соотношении бюджетной компетенции Федерации и ее субъектов.
Отсутствие комплексных работ, посвященных исследованию конституционной природы бюджетных полномочий, недостаток внимания к природе компетенции и вопросам ее динамики, т.е. практической реализации в сфере бюджетных отношений, вызывают проблемные вопросы в этой сфере, требующие научной систематизации и надлежащего законодательного регулирования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами по разграничению полномочий в бюджетной сфере, финансовому обеспечению полномочий Российской Федерации и ее субъектов.
Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы изучения компетенции и конституционного разграничения полномочий, Конституция Российской Федерации, законодательство, иные нормативные правовые акты, регулирующие конституционные основы разграничения полномочий и их детализацию в бюджетной сфере, опыт зарубежных стран. В предмет исследования также входят постановления и определения Конституционного Суда РФ, в которых сформулированы правовые позиции по проблемам, являющимся объектом диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В ходе анализа работ, чьи авторы рассматривали вопросы бюджетного федерализма, бюджетного регулирования, уделялось внимание как экономической, так и правовой стороне проблемы.
Вопросы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере имеют, прежде всего, конституционно-правовую основу своего исследования. Соответственно, важное значение, в том числе общеметодологическое, имели труды теоретиков права, специалистов в области конституционного права (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Г.А. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.С. Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, Ф.М. Рудинский, Ю.И. Скуратов, Б.С. Эбзеев и др.).
Изучением теории компетенции занимаются в основном конституционалисты, которые детально рассматривают отдельные элементы компетенции, ее роль, структуру (И.А. Азовкин, А.В. Безруков, Н.В. Бутусова, Н.В. Витрук, Б.Н. Железнов, О.И. Краснова, Г.А. Ковалева, Н.М. Коркунов, Б.М. Лазарев, И.Г. Никитенко, Е.А. Пименов, Б.А. Страшун, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.Н. Чирикина, В.Е. Чиркин, Е.В. Чурсина, А.Н. Чертков, М.А. Шафир).
Вопросы бюджетного федерализма, отдельных сторон его реализации посредством, прежде всего, институтов финансового права изучали В.В. Астахов, Е.С. Алексеева, О.Г. Бежаев, О.В. Болтинова, Т.В. Грицюк, Е.Ю. Гусева, О.Н. Горбунова, А.Н. Данков, В.А. Кирпичников, Ю.Л. Крохина, Г. Крылов, М.В. Карасева, В.Е. Кузнеченкова, А.М. Лавров, Г.Б. Поляк, Г. Петрова, В.Ю. Пенигин, Т.А. Позднякова, Л.И. Пронина, С.А. Романовский, И.В. Рукавишникова, А.В. Улюкаев, В.И. Фадеев, О.И. Фомина, Дж. Хиви, Н.И. Химичева, М. Ходорович, Ю.Г. Швецов и др.
Проблемы детализации конституционных полномочий в иных аспектах текущего законодательства и их обеспечения финансовыми ресурсами рассматривали Р.Г. Абдулатипов, Г.Б. Атаманчук, А.М. Аристов, В.Г. Баев, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, В.Г. Вишняков, В.Ю. Волков, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, Г.Б. Мальцев, А.Ф. Ноздрачев, В.Л. Патрушев, В.А. Пленкин, В.А. Прокошин, В.И. Савин, А.С. Саломаткин, В.А. Спицина, С.С. Собянин, В.Б. Таболин, В.Б. Христенко, Г.Х. Шахназаров, С.В. Шишкин, А.Е. Шуняева, Л.А. Юрганова.
Позитивным явлением в современной науке можно признать исследования ученых, объединивших достижения экономики и права в области бюджетных отношений (О.Г. Агеев, Е.С. Алексеева, Н.Е. Борисова, Е.А. Бирюкова, Е.А. Губарь, Л.Н. Древаль, Ю.В. Другова, Е.Р. Кастель, Ю.А. Колесников, С.В. Королев, Н.С. Миленина, Е.В. Рагулина, С.Ю. Ситникова, Ю.В. Соболевская, Н.Б. Столповская, М.А. Якутова).
Особое внимание автор уделяет анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам федеративных отношений в России и конституционным основам разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Цель исследования – выработка научно – теоретического подхода к пониманию конституционных основ регулирования разграничения полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами с использованием общей теории компетенции и практики реализации полномочий в текущем законодательстве.
Эти цели предопределили постановку и решение следующих задач:
1) рассмотреть конституционные основы правового регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации, изучить их правовую природу, описать конституционную модель бюджетных отношений;
2) проанализировать конституционные принципы разграничения бюджетных полномочий и степень их реализации в действующем законодательстве, обозначить тенденции развития;
3) установить соотношение понятий «компетенция» и «бюджетная компетенция»;
4) определить взаимосвязь и взаимозависимость разграничения компетенции между различными органами власти и распределением финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации;
5) рассмотреть достоинства и недостатки межбюджетных отношений, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования межбюджетных отношений.
Методологическую основу работы составляет материалистическая диалектика, позволившая установить взаимосвязанность различных социальных процессов в исследуемой сфере. Также применяются исторический и сравнительный методы исследования при рассмотрении становления и развития федеративных начал разграничения полномочий в бюджетной сфере современной России. Использование метода сравнительного анализа дает возможность повысить теоретическую значимость исследования. Проследить этапы реализации конституционных полномочий, гарантии их реализации в бюджетном законодательстве позволил системно-функциональный метод исследования. Статистический метод исследования помог усилить аргументированность выводов, их прикладное значение. Рассмотрение конституционной модели бюджетных отношений, статуса Российской Федерации и ее субъектов происходит с использованием формально-логического метода исследования.
Теоретической основой исследования послужили научные познания в области теории государства и права, особенностей конституционно – правового регулирования, теоретические разработки, относящиеся к сфере межотраслевого регулирования бюджетных отношений. Автором были изучены труды, посвященные теории компетенции, понятию и структуре бюджетной компетенции, за основу взяты трактовки учеными-конституционалистами отдельных вопросов разграничения полномочий и их влияния на федеративный характер отношений в Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили аналитические материалы Министерства финансов Российской Федерации и финансовых органов субъектов Федерации, выступления в средствах массовой информации специалистов финансовых органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, аналитические материалы по вопросам межбюджетных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспеченности полномочий финансовыми ресурсами, определения и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, как органа конституционного контроля, в сфере бюджетных отношений.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является одной из первых работ, где на основании новых нормативных правовых актов и современных доктринальных подходов предпринята попытка комплексного изучения основ разграничения компетенции в Российской Федерации между Федерацией в целом и ее субъектами как одной из сфер воплощения современного государственного устройства России.
Научная новизна нашла выражение в следующих самостоятельных выводах и положениях, выносимых на защиту:
-
Концептуальные основы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в бюджетной сфере рассматривается с позиций авторского понимания конституционного принципа бюджетного федерализма. При этом бюджетный федерализм предложено рассматривать в нескольких аспектах: а) как составную часть конституционного принципа федерализма, содержание которой составляют организационные, институциональные, функциональные требования в сфере бюджетных отношений; б) как самостоятельный принцип бюджетно-властных отношений, который исходит из принципа кооперативного федерализма, представляющий из себя комплекс правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся при осуществлении деятельности государственных органов по формированию, рассмотрению, утверждению финансовых планов; в) как организационный институт, представляющий деятельность государства в целом и субъектов федерации по обеспечению реализации прав, полномочий и ответственности всех участников бюджетных отношений; г) как основу бюджетной системы, представляющей совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
2. Конституция Российской Федерации, будучи универсальным источником права, служит основой для правового регулирования бюджетных отношений, что реализуется, в частности, через: а) общие конституционные принципы, характеризующие сущность российской государственности, ее социально – экономическую и политическую систему; б) специальные конституционные нормы, касающиеся имущественных отношений с участием государства, включая общие принципы налогообложения и сборов; в) компетенционные институты, предполагающие распределение властных, в том числе соответствующих им бюджетных полномочий между органами одного или различных по уровню публично – правовых образований.
В соответствии с этим конституционная концепция разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должна получить свое адекватное отражение в системе разграничения бюджетных полномочий, в основу которой должен быть положен принцип бюджетного федерализма.
3. Концептуальное соотношение «конституционной» и «бюджетной» компетенции Российской Федерации и ее субъектов характеризуется тем, что: а) общие конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между территориальными уровнями государственной власти предопределяют основные начала формирования отраслевого, в том числе бюджетного, разграничения компетенции государственных органов соответствующих государственных образований; б) конституционная компетенция Российской Федерации и ее субъектов, закрепленная в статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации, объективно включает в себя финансово – бюджетные начала, поскольку реализация полномочий в рамках соответствующих предметов ведения неразрывно связана с их финансовым обеспечением; в) бюджетная компетенция может рассматриваться как установленный бюджетным законодательством специально – отраслевой институт реализации конституционной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
4. Механизм реализации компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации основывается на взаимодействии конституционных и бюджетных полномочий. При этом компетенционные требования и бюджетные возможности соответствующих территориальных субъектов предопределяются социальной природой Российской Федерации и ее субъектов (статья 7 Конституции), что получает последующую реализацию в процессе выполнения органами государственной власти каждого уровня (и подведомственных им учреждений) расходных обязательств государственных образований, а также в деятельности уполномоченных государственных органов по формированию и исполнению государственного бюджета на соответствующих уровнях.
5. Разграничение компетенции рассматривается как многоуровневая модель, которая включает в себя вопросы нормативно – правового регулирования и финансового обеспечения.
Основы разграничения компетенции вытекают прежде всего из Конституции Российской Федерации, а потом становятся предметом регулирования текущего законодательства, которое обеспечивает, с одной стороны, формально определенную, четкую фиксацию установленной компетенции соответствующих публично-территориальных образований, а с другой – потенциал, предпосылки развития компетенционных возможностей этих образований в изменяющихся социально-исторических условиях. При этом можно выделить несколько уровней (аспектов) разграничения компетенции, которые включают в себя: а) конституционное установление компетенции государства в целом сообразно форме государственного устройства; б) законодательное урегулирование и тем самым - распределение полномочий центральных и территориальных, общегосударственных и субфедеральных органов государственной власти; в) подзаконная конкретизация нормативно распределенных полномочий в отношении органов государственной власти; г) нормативно-правовая регламентация в соответствии с законом полномочий подведомственных органам государственной власти различных форм (типов) бюджетных учреждений. Разграничение компетенции с необходимостью включает в себя в качестве одной из составляющих распределение финансовых полномочий, адекватных по своему характеру и объему предметным полномочиям. Основная цель такого регулирования состоит в создании условий и согласованного взаимодействия для материального обеспечения реализации функций соответствующего типа и вида субъекта государственной власти.
6. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями государственной власти в бюджетной сфере предполагает необходимость разработки и реализации конституционно обусловленной бюджетной федеративной концепции, которая в первую очередь должна конкретизировать бюджетную компетенцию.
Обосновано положение о необходимости разработки и реализации бюджетной федеративной концепции, которая в первую очередь должна конкретизировать бюджетную компетенцию. Это связано с усилением вертикальных взаимосвязей в бюджетной сфере, преобладанием федерального центра в данном институте общественных отношений, что проявляется в следующем: а) расширение общего контроля федеральной государственной власти за деятельностью субъектов; б) установление единых правил бюджетной деятельности; в) создание единых антикоррупционных стандартов; г) финансирование ряда программ на федеральной основе.
7. По мнению автора, в качественном улучшении нуждается регулирование компетенционной основы бюджетной политики, имея в виду: а) расширение в рамках кооперативного федерализма сферы совместных полномочий субъектов и федерации; б) закрепление за субъектами Российской Федерации права уточнять компетенцию органов местного самоуправления в бюджетной сфере; в) введение дополнительных процедур в механизм принятия федеральных законов, регулирующих разграничение полномочий и доходных источников между государством в целом и его субъектами, при том что отступление от таких процедур может стать основанием для оценки соответствующих федеральных законов на соответствие требованиям Конституции РФ; г) формирование законодательной базы, исходя из принципа презумпции компетентности субъектов РФ (ст. 73 Конституции Российской Федерации).
Научно-практическая значимость исследования. В диссертации даны новые трактовки понятия бюджетного федерализма, бюджетной компетенции, определена структура конституционной модели бюджетных отношений. Выявлены механизмы влияния конституционной компетенции на сферу бюджетных отношений и их обратная связь, проанализированы конституционные принципы разграничения компетенции и их реализации в текущем законодательстве. Выявлены системные признаки бюджетного федерализма. Данные наработки могут быть полезны исследователям и законодателю при системной проработке вопросов финансового обеспечения реализации полномочий.
Автором сделаны выводы и сформулированы предложения по системному совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы финансового обеспечения конституционных полномочий в Российской Федерации. В частности, предложено сформулировать в текущем бюджетном законодательстве принципы, которые должны детализировать установленные Конституцией Российской Федерации начала государственного и общественного строительства, четко установить полномочия федеральных органов по правовому регулированию бюджетных полномочий субъектов Федерации. Усовершенствованию взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов будет способствовать ряд указанных мер и средств, направленных на повышение качества и объема бюджетных услуг со стороны субъектов Федерации и на совершенствование межбюджетных отношений. Автор предлагает законодательно закрепить корреляционные полномочия. Это особый вид бюджетных полномочий, который поможет выработать механизм бюджетного регулирования, уменьшит роль трансфертов в межбюджетных отношениях, позволит улучшить систему вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Автором выработаны предложения по разграничению расходных и бюджетных полномочий федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации.
Данное исследование будет интересно работникам федеральных и региональных властей при формировании политики в сфере бюджетных отношений.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были использованы в учебном процессе Краснодарского университета МВД России, Уральского государственного экономического университета, обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России. Автор выступал с докладами по данной теме на научных конференциях (Краснодарский университет МВД России, 2011 г., 2012 г.). По теме исследования был опубликован ряд научных статей, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства науки и образования Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями исследования. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на 6 параграфов, заключения и библиографии.
Конституционная модель бюджетных отношений в Российской Федерации
О.М. Рой включает в понятие бюджетного федерализма бюджетные потоки (федеральный бюджет, бюджеты субъектов и межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций . Бюджетный федерализм часто трактуют как составную часть феде-рализма, который означает совокупность бюджетных отношений, возникающих между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разфаничения бюджетных прав и полномочий в рамках федеративного государства, организации и регулирования этих отношений в соответствии с принципами федерализма .
Бюджетный федерализм рассматривают также как отношения по разграничению бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным, региональным и местным бюджетами или как совокупность принципов и . механизмов бюджетно-налоговых отношений между различными уровнями государственной власти и управления .
Согласно другой точке зрения, бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления федерального, регионального (субъекта Российской Федерации) и местного (муниципального) уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Такая система базируется на следующих принципах: конституционно закрепленной самостоятельности бюджета каждого уровня; праве определения органом власти соответствующего уровня направлений расходования бюджетных средств; законодательном раз- ; граничении бюджетной ответственности и расходных полномочий между феде 16 ральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления; соответствии финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым функциям; регулировании межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в региональные финансовой помощи, рассчитываемой нормативно-долевым способом; применении системы санкций в целях обеспечения полноты поступления налогов и других доходов в федеральный бюджет1. Иначе говоря, это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, возникающие в ходе бюджетного процесса по поводу формирования и рас- ; ходования бюджетных средств, основанные на разграничении полномочий в бюджетной сфере с учетом разумного сочетания федеральных интересов с региональными потребностями.
Мы же будем считать, что бюджетный федерализм нужно рассматривать как конституционный принцип, один из столпов федерализма в России, содержание которого составляют организационные, институциональные, функциональные требования к общественным отношениям, прежде всего к бюджетным отношениям. Данный принцип детализируется через ряд других конституционных положений, касающихся вопросов государственного и общественного Ї строительства. Как правильно подметил Ю.А. Колесников, конституционные основы бюджетного федерализма можно рассматривать в качестве своего рода «матрицы» эффективного правового регулирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации .
В исследовании нас будет интересовать вопрос его практической реализации конституционного принципа бюджетного федерализма в действующем законодательстве, прежде всего в сфере бюджетных отношений.
При этом мы будем рассматривать бюджетный федерализм во взаимосвязи с федерализмом как базовым конституционным принципом, поскольку имен- но в его содержании заложены теоретические и фундаментальные основы феде 17 ративных отношений в России. Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип организации государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях1. В гл. 1 Конституции РФ закрепляется федеративная форма государственного устройства с образованием внутри государства республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации. Кроме того, признается и гарантируется местное самоуправление.
Среди ученых нет единого взгляда на его природу. Одни отстаивают позицию о партнерстве Федерации с ее субъектами, другие - поддерживают идею о командной системе управления. По мнению Токаевой О.Н., которого придерживаемся и мы, принцип федерализма, имеющий конституционную основу, проявляется в разных областях финансовой деятельности государства, но именно в бюджетной сфере он находит наиболее концентрированное выражение, что является следствием особой роли государственного бюджета как центрального звена финансовой системы РФ . Принципиальное выражение идеи равенства в правовой сфере содержится в Конституции страны как основополагающем документе правовой системы. Современное отечественное законодательство содержит идеи о равенстве в различных сферах отношений. Так закрепляется равенство перед законом и судом, провозглашается равенство обязанностей и ответственности. В отраслевом законодательстве эти идеи находят свое отражение и развитие.
Также высказывается мнение, что российский федерализм - разновидность кооперативного федерализма, в котором присутствует разграничение предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции. Это определяет особенности формирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ.
Институт компетенции и его роль в конституционном регулировании бюджетных отношений в Российской Федерации
Интересна точка зрения Конституционного Суда РФ по этому вопросу. В определениях от 1 декабря 2005 г. № 521-О4 и от 18 апреля 2006 г. № 85-05 была сформулирована правовая позиция, согласно которой отнесение к полномочиям субъектов РФ в сфере совместного ведения обеспечения мерами социальной поддержки отдельных категорий граждан не освобождает Российскую Федерацию от обязанностей гарантировать надлежащее осуществление субъектами РФ указанных полномочий, в том числе предусмотреть их необходимое финансовое обеспечение при регулировании межбюджетных отношений, исходя из того, что достигнутый уровень защиты прав соответствующих лиц, гарантии их социальной защищенности не должны снижаться6. В рамках реализации со- циальной функции, государство обязано установить реальные минимальные стандарты социальной защиты населения, удовлетворяющие потребности населения в определенном наборе социальных благ.
Они представляют собой юридическую форму опосредования, с одной стороны, экономических возможностей государства в обеспечении социальных Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма; Инфра-М., 2011. С. 362. прав граждан, а с другой - меру признаваемых государством социально-экономических потребностей гражданина, неудовлетворение которых ставит под сомнение человеческое достоинство, возможность реализации всех иных конституционных прав и свобод, что ведет по существу к отрицанию конституционного статуса личности. Таким образом, перечень и объем финансовых гарантий социальных благ в конечном счете зависит от возможностей бюджета.
По мнению Ю.И. Скуратова, несправедливо сводить назначение социального государства к поддержке слабых, социально уязвленных слоев населения. Речь должна идти о выполнении государством соответствующих социальных функций применительно ко всем слоям населения, всем гражданам страны1. В частности, в законе о бюджете на каждый финансовый год предусматриваются расходы на финансирование учреждений здравоохранения, базовых, гарантированных государством бесплатных медицинских и образовательных услуг. Эта группа норм представляет собой конституционную основу социальной составляющей государства. Указанные отношения регламентируются нормами Конституции РФ, которым должны соответствовать другие ее положения в силу особого юридического значения главы первой Основного закона (ст. 16 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, можно выделить два направления политики государства в социальной сфере: 1) создание условий для реализации основных прав и свобод человека; 2) прямая поддержка социально незащищенных групп населения, предоставление государственных и муниципальных услуг на уровне, закрепленном Конституцией Российской Федерации.
Данными обязательствами государства задается направление на выполнение финансовых обязательств перед обществом и людьми. Так, к обязательствам, связанным с обеспечением права на достойную жизнь, можно отнести установленные Конституцией Российской Федерации обязанности государства по финансированию медицинской помощи, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений в рамках определенных программ. В Российской Федерации финансируются федераль- ; ные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
В качестве инструмента реализации названных направлений деятельности государство использует денежные ресурсы в виде бюджетных средств. Финансовая политика как вид политики Российского государства прежде всего призвана гарантировать выполнение социальных обязательств перед обществом. Это социальное обеспечение по возрасту, пособия в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, пособия на детей и в иных случаях, установленных законом. Реализуются данные обязательства через систему государственных пенсий и социальных пособий, устанавливаемых законом. Их содержание, способы исполнения, гарантии конкретизируются в специализированном бюджетном законодательстве. В настоящее время обсуждается вопрос о принятии федераль- ного закона «О социальных стандартах для населения» .
В бюджетном законодательстве выработаны конкретные шаги в данном направлении . Одним из ключевых аспектов в развитии отечественной системы государственных и муниципальных финансов является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, что предполагает систему приоритетов в распределении бюджетных средств. Речь идет о финансировании не деятельности бюджетных учреждений, а непосредственно конкретных бюджетных услуг1. Соответственно разграничение полномочий в бюджетной сфере должно быть ориентировано на реализацию данных услуг.
Таким образом, роль и значение государства по перечисленным конституционным направлениям жизнедеятельности общества и человека трудно переоценить. Само по себе государственное регулирование не даст того эффекта, который достигается при помощи государственных бюджетных ресурсов. Основные программные приоритеты государственной политики, закрепленной в Конституции Российской Федерации, реализуются через бюджет.
Бюджет является исходной сферой бюджетной деятельности и одной из основополагающих категорий, которая воплощает в себе единство экономического, юридического (в том числе конституционно-правового) государственно-властного аспектов с их последующей ориентацией на решение социальных за- -дач общества .
В частности, согласно ст. 5 и 36 Бюджетного кодекса РФ закон о бюджете, проект закона о бюджете подлежит официальному опубликованию в установленном законом порядке. Однако тем самым закон о бюджете приобретает силу обычного закона, что не совсем обоснованно. Федеральный бюджет, а следовательно, и его проект представляются Государственной Думе исключительно Правительством Российской Федерации, тогда как проекты обычных законов могут представлять иные субъекты законодательной инициативы. Кроме того, в силу ст. 106 Конституции РФ проект бюджета подлежит обязательному рас- ; смотрению в Совете Федерации. Фактически единственной конституционной характеристикой федерального закона о бюджете является то, что на него указывает сама Конституция Российской Федерации (ст. 71).
Реализация конституционных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирование их бюджетного обеспечения в текущем законодательстве
Нельзя считать, что политическую функцию полностью реализуют только центральные органы власти, а экономическую - субъекты Российской Федерации. Смысл компетенции состоит в том, что для реализации функций государства на всей его территории требуются соответствующие вспомогательные органы и структуры, которые будут доводить политику государства до конечных потребителей и соответственно иметь для этого финансовые возможности. Необходимо определить, кто за что отвечает, какие вопросы в чьем ведении нахо- дятся. По такой схеме выстроено разграничение компетенции в Конституции Российской Федерации. Однако в федеративных государствах действуют и другие схемы разграничения компетенции между органами власти разных уровней.
К видам предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений, государственные функции, отрасли законодательства и др.
Ю.А. Тихомиров считает, что при разграничении компетенции в Конституции РФ «грани соприкосновения остались загадкой»2.
Процесс осуществления исключительной компетенции Федерации может происходить двумя способами. Первый - путем принятия федерального законо- дательства (федеральные конституционные и федеральные законы), второй -путем управления. Однако Конституция РФ не относит исполнительную деятельность по вопросам, указанным в ст. 71, к исключительным полномочиям Федерации, т.е. законы, принимаемые по ним, исполняются как федеральными, так и иными органами исполнительной власти. Более того, в этой сфере федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов действуют как единая система исполнительной власти Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 76 Конституции РФ четко определено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. Вместе с тем в Конституции РФ, в отличие от Федеративного договора, не содержится прямого запрета субъектам Федерации принимать правовые акты по данным вопросам. Более того, формулировка ч. 5 ст. 76 Конституции РФ предполагает, что нормативные акты субъектов могут так или иначе затрагивать вопросы ст. 71 Конституции, причем эти акты не будут действовать лишь в случае их противоречия федеральному законодательству.
Таким образом, налицо расхождение между ч. 5 и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ: в ч. 1 недвусмысленно устанавливаются исходные исключительные законодательные полномочия Федерации по предметам, в то время как ч. 5 сформули- рована так, как будто в ст. 71 перечисляются вопросы конкурирующей компетенции. Субъекты РФ могут на основании федерального закона осуществлять делегированные им полномочия по вопросам ст. 71 Конституции РФ, однако они не вправе регулировать эти вопросы без специального на то уполномочивания. Соответственно и любые договоры, заключаемые федеральными органами власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, относящие вопросы ст. 71 к компетенции субъектов, противоречат Конституции РФ по той причине, что они заключаются не на основании федеральных законов о передаче конкретных полномочий по вопросам ст. 71.
Есть неясности и при разграничении компетенции между органами государственной власти различного уровня, так как в этих нормах не указывается, какой конкретно высший орган государственной власти или управления призван осуществлять на практике те или иные права и обязанности. Поэтому соответствующие нормы Конституции должны быть тесно связаны с теми статьями Конституции, которые определяют компетенцию тех или иных высших органов государственной власти и органов государственного управления. В этом, в частности, и должно проявляться единство компетенции государства и его органов. Другие нормы, определяющие компетенцию, непосредственно не регули- руют отношения, которые складываются между федеральными и региональными властями, а отсылают к последующему законодательству, которое призвано детализировать предписание данной нормы. При этом в Конституции РФ уста 68 навливается только характер этого законодательства и конкретизируется, кем оно должно быть издано (федеральными или региональными властями).
Сферу исключительной компетенции составляют разнородные области жизнедеятельности общества и государства. Г.А. Ковалева, рассматривая ст. 71 Конституции РФ, делит все обозначенные в ней сферы на следующие составляющие: 1) конкретные полномочия (например, принятие и изменение Конституции); 2) государственные функции (например, регулирование и защита прав и свобод человека); 3) отрасли законодательства (например, гражданское, уголовное); 4) объекты ведения (например, федеральная государственная собствен- ; ность)1.
В ст. 71 Конституции РФ перечислены предметы ведения Российской Федерации, которые должны финансироваться из федерального бюджета. В их число входит несколько групп объектов бюджетных отношений: федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, оборона, оборонное производство, боеприпасы, военная техника и другое военное оружие, производство ядовитых веществ, наркотических средств, судоустройство, прокуратура, ме- ; теорологическая служба, геодезия и картография, официальный статистический и бухгалтерский учет, федеральная государственная служба, федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
Остальные предметы ведения, включенные в ст. 71 Конституции РФ, обозначены общедекларативными формулировками: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», «регулирование и защита прав национальных меньшинств». Правовое регулирование и защита являются скорее объектом правового регулирования, чем финансовым обязательством государственной власти федерального уровня.
Проблемы совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений
Противоположного мнения придерживается Г.А. Ковалева. Она пишет, что разграничение компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения субъектов Российской Федерации должно осуществляться в форме федерального закона, как это определено в ст. 76 Конституции РФ, в случае необходимости - дополнительно договором в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации. Не исключается и издание указов Президента и актов других органов исполнительной власти по вопросу «создания правовых условий ; обозначенной компетенции»1. Мы считаем, что толкование ст. 76 Конституции Российской Федерации таким расширительным образом возможно только при наличии четко определенных критериев такого разграничения. По мнению Г.А. Ковалевой, ст. 76 Конституции Российской Федерации регламентирует уровень законодательного регулирования по вопросам исключительной и совместной компетенции, а не возможность разграничения компетенции федеральным законодательством .
Нужно отметить, что власти активно использовали указанную лазейку в законодательстве для восполнения пробелов в Конституции РФ по вопросам -бюджетного строительства. Начало этого пути было ознаменовано принятием Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Государство пыталось регламентировать процедуру заключения подобного рода договоров. В целом же развитие бюджетного законодательства, к сожалению, шло в направлении четкого разграничения бюджетного и конституционного законодательства. Обеспечение полномочий, возложенных на уровень субъектов Российской Федерации, финансовыми средствами никогда не увязывалось с объемом обязательств. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
При этом остаточная компетенция субъектов Российской Федерации не может быть разграничена с собственной компетенцией органов местного самоуправления. По мнению А.В. Улюкаева, тот уровень государственной власти, который устанавливает расходные обязательства, и должен их финансировать: «Так, в области социальной защиты полномочия по нормативному регулированию могут быть одновременно предоставлены и Федерации, и ее субъектам, а полномочия по финансовому обеспечению могут быть разграничены по принципу: каждый бюджет финансирует те социальные трансферты, которые установлены его законодательством. В других случаях возможно разграничение по функциональному признаку: все полномочия в области высшего образования закрепляются за федеральным уровнем власти, а в области среднего - за региональным»1.
Признавая политический аспект бюджетных отношений, считаем, что выработка критериев разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти является необходимым условием построения стабильного правового государства.
Конституционные принципы разграничения бюджетных полномочий (обязательств) взаимосвязаны с принципами разграничения общей компетенции между федерацией и ее субъектами. Это наблюдается и при установлении порядка определения перечня расходных обязательств, закрепляемых за каждым уровнем бюджетной системы, который должен соответствовать общим конституционным началам разграничения компетенции. Согласно официальной доктрине, получившей отражение в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и отменившем его Федеральном законе от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и до Улюкаев А. В. Проблемы государственной бюджетной политики. С. 148. полнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», принципы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами устанавливаются федеральным законом.
В Законе разграничению полномочий посвящена отдельная глава IV. 1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Его можно назвать революционным и переломным в плане опосредования взаимодействия властей. В нем официально признана взаимосвязь полномочий с их финансовой составляющей, сделана попытка привести в соответствие объемы полномочий с их финансовой обеспеченностью.
Особый акцент в Законе сделан на финансовом обеспечении совместных полномочий федеральных и региональных властей.
Остановимся подробнее на полномочиях субъектов Российской Федерации. Статья 26.3, посвященная принципам финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, - это попытка закрепить единым актом конкретный перечень предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации. По замыслу законодателя, это конкретизация тех полномочий, которые закреплены в ст. 72 Конституции Российской Федерации. По сути, мы расцениваем их как перечень вопросов собственной компетенции субъектов Российской Федерации с сохранением контролирующей и регулирующей функций государства за счет присутствия в этой сфере института совместной компетенции. Такая детализация полномочий субъектов Федерации призвана систематизировать их расходные полномочия, предусмотреть набор государственных обязательств перед обществом.
