Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 17
§ 1. ПОНЯТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 19
§ 2. КОНСТИТУИРОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В ПОСТРОЕНИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ 33
ГЛАВА П. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 59
§ 1. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ И В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ 66
§ 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК УЧАСТНИКОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ...' 97
§ 3. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ И В СУБЪЕКТАХ РФ, ЕГО ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 144
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ источников И ЛИТЕРАТУРЫ 150
Введение к работе
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность исследуемой темы
Социально-экономическая и политико-правовая природа Российского государства концентрированно отражается в его бюджете как в своеобразном фокусе, проявляясь в способах и источниках получения доходов, а также в той доле национального дохода, которая поступает в федеральный бюджет, равно как и в направлении расходов, в построении бюджетного федерализма и способах его правового обеспечения. Невозможно глубоко понять и правильно оценить конституционно-правовую сущность федеративного государства в ее реальном социально-экономическом выражении (его характер и особенности, выполняемые им функции), не проанализировав его основной финансовый закон и систему межбюджетных отношений.
Одним из важнейших последствий конституционной реформы в России явилось изменение и резкое возрастание роли федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это прямо связано с утверждением новых принципов федеративного устройства и бюджетного федерализма.
Отмечая, что большинство бюджетных проблем тяготеет в основном к экономической науке и по этой причине они освещаются преимущественно в литературе по экономике и финансам, М.И. Пис-котин справедливо подчеркивал, что в области бюджета существует и множество крупных правовых проблем . К числу таковых, по нашему убеждению, следует отнести и проблему конституционно-правовых основ российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которой особенно усилилась в последние годы. Это обусловлено прежде всего следующими обстоятельствами.
Во-первых, в период с 1992 по 1999 годы проведена большая работа по систематизации и кодификации конституционного и финансового права. В 1998 году был принят и с 1 января 2000 года введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации2, заменивший устаревшее бюджетное законодательство и закрепивший новые основы бюджетного устройства наряду с существенным расширением бюджетных прав субъектов Федерации, урегулировавший также ряд ранее не решенных в законодательстве вопросов и создавший прочную базу для принятия новых нормативных актов по бюджетным вопросам законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Новые возможности для гармонизации организационно-правовых механизмов реализации межбюджетных отношений созданы такими важными законами, как: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ1 и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ2.
Эти законы, несомненно, требуют пристального внимания и теоретико-правового осмысления. В частности, перечисленные в статьях 3-10 последнего из названных законов принципы конституционности, верховенства Конституции России и федеральных законов, равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, добровольности и гласности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами вполне могут быть отнесены и к основным руководящим началам бюджетного федерализма.
Во-вторых, значительный интерес представляют анализ и обобщение обновленного бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, его сопоставление в компаративно-правовом отношении. Здесь открываются значительные резервы для более глубокого исследования государственного права субъектов Федерации в его корреспонденции с федеральным конституционным правом через призму бюджетного федерализма, а также для дальнейшего совершенствования правового регулирования последнего.
В-третьих, остается по-прежнему актуальной проблема последовательного развития и повышения эффективности правового обеспечения бюджетного устройства страны. Продолжение процесса по литического и социально-экономического реформирования Российского государства требует соответствующих изменений баланса доходов и расходов федерального бюджета, а также порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов Федерации. Как отмечал в своем Послании Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» Президент Российской Федерации, «межбюджетные отношения в России фактически по-прежнему строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах. Такой подход, по существу, не соответствует Конституции Российской Федерации, хотя и диктуется целым рядом федеральных законов»1. В этом же документе глава государства обосновал необходимость перейти от поиска новых методов распределения средств между субъектами Федерации к подлинному бюджетному федерализму2.
С учетом указанных обстоятельств в настоящем диссертационном исследовании предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы реализации конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России.
Состояние научной разработанности темы диссертации
Комплексный характер исследуемой проблематики обусловил обращение к различным отраслям юридических знаний, а также к широкому спектру научных работ по экономике, политике, финансам, бюджету, денежному обращению, межбюджетным отношениям, социологии, истории и другим.
Вопросы, сформулированные в диссертационном исследовании, могли быть разрешены при условии обращения к весомым достиже ниям научной мысли, к теоретическим и методологическим источникам государствоведения, конституционного права, бюджетного права, теории государственного управления, административного и муниципального права, проблемам построения бюджетной системы, государственного управления финансами в трудах таких отечественных ученых, как Г.В. Атаманчук, Е.М. Ашмарина, A.M. Бабич, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, В.В. Брыз-галин, С.Д. Валентей, И.А. Василенко, Н.В. Витрук, Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, О.В. Врублевская, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, И.В. Гранкин, М.Н. Губогло, Б.О. Гусев, Ю.С. Дульщиков, Ю.П. Еременко, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.Г. Игнатов, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, А.В. Киселева, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Т.В. Конюхова, Т.Е. Косарева, В.А. Кряжков, В.Е. Кузнеченкова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.И. Лафитский, И.А. Ледях, В.О. Лучин, Н.А. Михалева, СВ. Нарутто, О.А. Ногина, Ж.И. Овсепян, М.И. Писко-тин, Н.Д. Погосян, В.А. Ржевский, Ю.А. Решетов, А.А. Старовойтов, Г.Т. Тавадов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н. Топорнин, Г.А. Тосу-нян, В.А. Туманов, И.А. Умнова, P.O. Халфина, Ф.М. Хашукаева, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, А.А. Чинчикова, В.Е. Чиркин, Д.Ю. Шапсугов, СМ. Шахрай, Б.С Эбзеев и другие.
Актуальные проблемы бюджетного федерализма обстоятельно разработаны главным образом в трудах Л.Г. Барановой, В.В. Бесче-ревных, О.В. Врублевской, В.В. Володина, Л.К. Вороновой, Б.П. Елисеева, А.Г. Игудина, Л.М. Карапетяна, М.В. Карасевой, Г.А. Ковалевой, Л.Н. Павловой, М.И. Пискотина, М.В. Романовского, Г.П. Толсто-пятенко, И.А. Умновой, Н.И. Химичевой, В.Б. Христенко и других.
Полнота научного анализа теоретических аспектов проблемы бюджетного федерализма немыслима без опоры на работы извест ных российских ученых, творивших в предыдущие эпохи, а именно: Н.А. Бердяева, СИ. Илловайского, И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, В.А. Лебедева, Д.М. Львова, Ф.Б. Мильгаузена, И.Х. Озерова, М.Ф. Орлова, Я.И. Печерина, А.А. Рождественского, М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, Н.И. Тургенева, В.И. Ульянова, И.И. Янжула, Л.Н. Ясно-польского и других.
Не остались без внимания и основополагающие труды зарубежных ученых (юристов, социологов, историков, экономистов, финансистов и других), а именно: Дж. Адамса, Р. Арона, М. Вебера, Ж. Веде-ля, А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Л. Дюги, Д. Елазара, Г. Еллине-ка, Г. Жеза, А. Лейпхарта, А. Линкольна, К. Маркса, Дж. Мэдисона, А. Смита, Стивена Л. Солника, А. Токвиля, Э. Уокера, Ф. Хайека, Л. Штейна, Ф. Энгельса, К. Ясперса и других.
В то же время обширный круг авторов, в той или иной мере освещавших вопросы федерализма, бюджетных и межбюджетных отношений в связи с конституционно-правовыми постулатами, отнюдь не облегчал решение задач настоящего исследования. Автору пришлось немало потрудиться для выделения ключевых категорий в целях анализа специфики и тенденций становления российского бюджетного федерализма в современных условиях.
При этом следует отметить практически полное отсутствие диссертаций по проблемам бюджетного федерализма, защищенных юристами в последние годы, за исключением нескольких, лишь косвенно относящихся к рассматриваемой теме1.
Весьма слабая разработанность избранной проблематики обусловила основную цель и задачи настоящей диссертации.
Основная цель диссертационного исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия и имманентных взаимосвязей между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, формированием и реализацией федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого постулируются и конкретные задачи (подцели) работы, охарактеризованные формулировками, данными в принятом плане диссертационного исследования. Их суть сводится к тому, чтобы выявить глубинную государственно-правовую природу российского бюджетного федерализма как одной из определяющих констант (в категорийном понимании) конституционного строя Российской Федерации; раскрыть содержание принципов и основополагающих начал осуществления федерализма в области межбюджетных отношений Федерации (в целом) и ее субъектов; показать место, роль и значение обновленного федерального законодательства и законов субъектов Федерации для реального обеспечения бюджетного федерализма, а также эффективного правового регулирования полномочий государственных органов как участников бюджетного процесса; вскрыть резервы улучшения бюджетного контроля, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления.
В качестве теоретико-методологической базы диссертационного исследования использовались современные методы научного познания как общего характера (историко-логический, системно-Счетной палаты Российской Федерации /Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук (12.00.02). Ин-т зак-ва и срав. правовед, при Правительстве РФ. М., 1997. 25 с. функциональный, социологический, диалектический), так и специальные (компаративный, сравнительно-правовой, нормативный, формально-логический, структурологический, индукции и дедукции и другие). Оперирование названными комплексными и партисипативными методами позволило осуществить в интересах достижения обозначенных целей определенную систематизацию многообразных аспектов сложной и коллизионной действительности федеративных отношений в сфере межбюджетных отношений с позиций их гармонизации для укрепления целостности и единства федеративного устройства Российского государства.
Это позволило логически обосновать и предложить некоторые способы и рекомендации по разрешению поставленных в диссертации проблем.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции входящих в ее состав республик, уставы других субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая), иные федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, Счетной палаты, а также законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных исполнительных органов и нормативные правовые документы органов местного самоуправления. К анализу привлекались и наиболее существенные для исследования проблематики диссертации законы Рос сийской Федерации, действовавшие в предшествующие годы и утратившие силу в настоящее время.
Научная новизна диссертации заключается как в самом постулировании проблемы, так и в оригинальном подходе к системно-аналитическому исследованию проблем конституционно-правовой природы и основ бюджетного федерализма в условиях единства и относительной самостоятельности, взаимосвязи и противоречивого взаимодействия интересов федеративного государства в целом и субъектов Федерации (причем такой сложнейшей Федерации, какой является современная Россия), а также в предложенных автором решениях ряда вопросов, относящихся к исследуемой теме. Дан анализ влияния Бюджетного кодекса Российской Федерации и новых федеральных законов, а также политико-правовых концепций в сфере межбюджетных отношений на укрепление федералистских основ государства. Впервые в юридической литературе предпринята попытка раскрытия механизма государственно-правового регулирования межбюджетных отношений.
Для этого потребовалось по-новому подойти к определению дефиниций «федеральный бюджет», «бюджетная система» и «бюджетное устройство» в их государственно-правовом выражении и значении. Предложена авторская трактовка конституционно-правовых основ бюджетного устройства Российской Федерации, а на этой платформе и актуальных нормативно-правовых принципов построения бюджетной системы России в системе юридических отношений «Федерация - субъекты Федерации». На основе разработанных отечественными учеными концепций общего финансового права и, в частности бюджетного права, в сочетании с теоретико-правовыми ис следованиями российского федерализма , дано более четкое разграничение института бюджетного федерализма в конституционном праве и соответствующих отраслях юридической науки.
В диссертации предложено свое видение закономерностей, проявляющихся во взаимоотношениях федеративного устройства и межбюджетных отношений, а также излагаются определенные концептуальные подходы к решению вопроса о соотношении принципов федерализма, бюджетной системы и бюджетного процесса; исследуются государственно-правовые аспекты реализации бюджетного федерализма.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми для науки конституционного права Российской Федерации:
1. Обоснованы тезисы, раскрывающие понятие федерального бюджета и принципов бюджетной системы в конституционном праве России, значение которых освещается через многоуровневый механизм их воплощения в данной сфере правоотношений.
2. Проблемы взаимоотношений Федерации (в целом) и субъектов Федерации рассматриваются в контексте трудного и долговременного процесса становления и правовой институционализации способов согласования общефедеральных и региональных интересов на
3. Развит тезис об особой роли утверждения конституционных основ бюджетного федерализма в качестве своего рода «матрицы» эффективного правового регулирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации.
4. Показана конституционно-правовая природа бюджетного федерализма, обоснованы его место и значение в системе политико-юридических отношений между Федерацией и ее субъектами. Уделено большое внимание отысканию эффективных способов согласования интересов регионов в полисоставном и многонациональном обществе.
5. Раскрыта глубокая взаимосвязь федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также местных бюджетов и межбюджетных отношений с реализацией руководящих начал бюджетного федерализма в целях обеспечения единства и целостности союзного государства.
Получил теоретико-правовое обоснование комплексный институт российского конституционного права, охватывающий как суверенное право федеративного государства на общефедеральный бюджет, так и самостоятельность субъектов Федерации в формировании собственных бюджетов при юридическом закреплении единых начал межбюджетных отношений с учетом общих принципов налогообложения и сборов, организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных статьей 72 Конституции России. Другими словами, речь идет о ком плексном государственно-правовом институте бюджетного федерализма.
7. Впервые рассмотрена взаимосвязь бюджетного федерализма с конституционно-правовым статусом субъектов Федерации, дан анализ специфики трехуровневого нормативно-правового закрепления взаимоотношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.
8. Предложен комплекс государственно-правовых гарантий реализации принципов бюджетного федерализма, всего спектра разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Это призвано способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования в межбюджетных отношениях на общефедеральном, региональном и местном уровнях.
9. Разработаны юридические новеллы, которые автор считает необходимым включить в действующее законодательство в целях дальнейшей оптимизации и совершенствования бюджетного устройства и процесса.
Практическое значение диссертации определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем становления и укрепления конституционных основ бюджетного федерализма, на повышение эффективности межбюджетных отношений, усиление роли основного финансового закона России и бюджетов субъектов Федерации в экономическом, политическом и социальном прогрессе общества, а также действенное гарантирование всей палитры прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, ряд положений, выводов, концептуальных тезисов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, вполне может быть использован в непосредственной законотворче ской деятельности законодательных (представительных) органов всех уровней. Полученные результаты имеют существенное значение и для совершенствования организационно-правовых форм межбюджетных отношений и бюджетного контроля по обеспечению подлинного бюджетного федерализма в действии.
Материалы диссертации могут найти применение и в учебном процессе, а также в ходе подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих. Итоги диссертационного исследования стимулируют дальнейшую научную и практическую разработку анализируемой проблематики. Они могут способствовать развитию исследований в сфере конституционного права, государственного управления, административного, финансового и муниципального права.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась по нескольким направлениям: путем внедрения их результатов в практику самостоятельной преподавательской деятельности диссертанта в качестве старшего преподавателя кафедры государственного и международного права юридического факультета Ростовского государственного университета.
Положения, выносимые на защиту, докладывались на международной, всероссийской и региональных научно-практических конференциях, «круглых столах», в выступлениях на совещаниях различных уровней, публиковались в виде отдельных научных статей, разделов в коллективных изданиях и тезисов в сборниках докладов научных конференций.
Выводы диссертационного исследования апробированы также при чтении учебных курсов по «Финансовому праву», «Налоговому праву» и «Страховому законодательству» в Ростовском государст венном университете и Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской академии государственной службы.
По проблемам диссертационного исследования автором опубликованы статьи общим объемом свыше 29,21 п.л.
Материалы диссертации обсуждались на заседании кафедры государственного и международного права юридического факультета Ростовского госуниверситета.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
