Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1,КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. 16
1. ^История становления федерации как формы государственного устройства - 16
2, Этапы российского федерализма: преемственность и развитие 32
S3, Основные черты и противоречия конституиионнои модели российского федерализма 50
ГЛАВАЧ. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УКРЕПЛЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 70
§1* Конституинонный принцип единства России как федеративного государства 71
§2 Правовые способы обеспечения единства Российской Федерации. 83
§3. Концепция развития организации институтов ?осдарственной влатии в Российской Федерации 96
ГЛАВА ТГТ. ГОСУЛАРСТПЕННО-ПРАПОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ, 129
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 153
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 159
Введение к работе
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность работы. Переживаемый в настоящее время Россией сложнейший период социально-политических и государственно-правовых преобразований, нацеленный на становление подлинно демократического федеративного устройства, представляет собой весьма трудный многокомпонентный противоречивый процесс.
В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2000 - 2002 гг)1 определяются базовые принципы, без которых развитие российского государства в ХХ1 веке немыслимо, а именно: стабильная Конституция, подлинный федерализм, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная законность, действенная независимая судебная власть.
Исходя из этих фундаментальных ценностей, в настоящей работе предпринята попытка совершенствования и дальнейшей институционализации важнейших устоев федерализма в рамках развитой демократии и правовой государственности. Это, в первую очередь, достигается путем рационального разграничения государственных- функций между федеральной властью и полномочиями субъектов Федерации. Кардинальная перестройка ранее существовавшего в советский период политического и социально-экономического строя предопределяет большую значимость преобразования государственно-правовой системы из унитарно-федеративной в реально федералистскую (федеративную) при действенном разделении властей как по вертикали, так и по горизонтали. Суть проблемы заключается в том, что реализуемые на федеральном уровне сдержки и противовесы посредством разделения властей по горизонтали, дополняются системой сдержек и противовесов, властных полномочии по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Именно здесь принцип децентрализации политико-правовой власти по вертикали, причем без потери управляемости и контроля, характерный для развитых форм федерации, проявляется в полной мере. В данном контексте институты политической демократии и федеративного государственно-правового устройства по сути г дела дополняют друг друга и включаются в единую фактическую и юридическую конституцию.
Проблемы поиска оптимальной модели функционирования отношений федерализма и эффективной разработки конституционно-правовой теории и практической реализации федеративного устройства привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых.
Как справедливо отмечено И.А. Умновой, современные исследователи федерализма резюмируют, что хотя в мире и нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть все же государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие2.
Убеждены, что в круг таких государств должна войти и Российская Федерация.
Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость осознания в российской политико-правовой науке целесообразности формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично иностранные аналоги конституционных федераций. Только федеративное устройство российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом. Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия самоуправления и разделенного управления посредством конституционного закрепления разделения властей на децентрализованной основе. Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-философское значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием Кроме того, закрепляемое конституцией разделение властей на основе децентрализации означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта "трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в федерации, выражаемых триадой: гражданин - субъект федерации - федерация (в целом).
Существенное значение для адекватного понимания сути полисоставного государства имеет осмысление проблем разделения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации,
Новые возможности гармонизации федеративных отношений и согласования механизмов конституционного управления как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации были созданы принятыми в 1999 г. федеральными законами об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, а также о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации3.
Осмысление практики реализации названных основополагающих законов с учетом завершения переходных этапов, установленных для имплементации их в государственно-правовую систему Федерации и ее субъектов, выявление новых потребностей в совершенствовании нормативного регулирования указанной группы правоотношений, представляет собой весьма актуальную задачу.
Принимая во внимание вышеизложенное, в настоящей диссертации автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и практические проблемы реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства Российского государства.
Состояние научной разработанности исследуемой темы. Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил наше обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, экономики, социологии, истории etc.
Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников государствоведения, теории и истории права и государства, конституционного права, государственного управления в трудах таких российских ученых, как Р,Г Абдулатипов, С А Авакьян, Э,Б, Алаев, ПВ. Атаманчук, М.В. Баглай, КХП Баресов, Б,А. Барганджия, ПН. Барциц, ИЛ. Бачило, А.А. Безуглов, АА Белкин, НА Боброва, ЯФ. Болтенкова, Н.С. Бондарь, С.Д. Валентен, КВ. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, ГА Гаджиев, Г.Д. Гловели, И.В. Гранкин, Э,П. Григонис, АА Джаримов, М.С. Джунусов, Ю.С. Дульщиков, Д.Е. Дымов, В.Р. Енгибарян, Б.Б, Задарновский, Д.Л. Златопольский, В.В, Иванов, ИА Ильин, И.П. Ильинский, В.Г Каменская, Л.М. Карапетян, Е.Р. Кастель, А.К Ким, А.В, Киселева, М.Г. Кириченко, ДА Ковачев, А.Е. Козлов, Ф.Ф-Кокошкин, А.Н. Кокотов, ЮА Колесников, Н.М. Колосова, К.Д. Коркмасова, Г.И, Коровлева-Конопляная, Б.С, Крылов, В А Кряжков, О-Е. Кутафин, В,И. Лафитский, И.Д. Левин, А,И. Лепешкин, В.О. Лучин, В.Н, Лысенко, Ш.Б. Магомедов, НА Михалева, АА Мишин, А А Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, Ж.И. Овсепян, Л. А. Окуньков, A.M. Осавелюк, В.А. Печенев, В.В. Пустогаров, В А Ржевский, В. Н. Синюков, E.G. Строев, Ю.Г. Судницын, Г.Т. Тавадов, Э.В. Тадевосян, ЮА Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н, Топорнин, Р.А. Тузмухамедов, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Н.А. Ушаков, Т.М. Фадеева, A.M. Халилов, Г.М. Хачатрян, В.Е.Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, СМ. Шахрай, В.Ф. Шумейко, И.Н. Шуйский, Б.С. Эбзеев, Э.С. Юсупов, А.С. Ященко и другие.
Следует отметить особо труды, посвященные концептуальным вопросам федеративного устройства России.
Это, в частности, работы Р.Г Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Ю.Г. Барсегова, М,С. Джунусова, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, В.Н, Лысенко, В.А. Михайлова, Г.Х. Нуриева, Ж.И. Овсепян, И.А. Умновой, A.M. Халиловаг Д.Ю. Шапсугова, Э.С. Юсупова и других.
Для полноты научного анализа теоретических аспектов федерализма привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи. Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей! как: Елазар Д., Леипхарт А.Р., Остром Винсент, Солник Стивен, Сьюзен П, Уокер Э., Фридрих С, Хайек Ф. и других4.
Значительное число авторов, с той или иной степенью глубины исследовавших проблемы федерализма, форм государственного устройства, многосоставных стран, конституционного права федеративных государств, их типологии, взаимоотношений между членами Федерации и других аспектов рассматриваемой темы, отнюдь не. снижает актуальности и важности предпринятой работы. Несмотря на некоторую активизацию диссертационных исследований вопросов федеративного устройства России, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются, на наш взгляд, существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктринальных гипотез и тезисов государственно-правового института федеративного устройства5.
Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили основную цель и задачи диссертационного исследования.
Основная цель диссертационной работы заключается в осуществлении системно-логического анализа общих принципов, постулатов и закономерностей формирования федеративных государств в их имманентной взаимосвязи с конституционными основами закрепления указанной формы государственного устройства Российской Федерации с учетом специфической природы ее генезиса и развития.
Исходя из этой базовой цели, ставятся конкретные задачи диссертационного исследования, которые характеризуются определениями, содержащимися в принятом плане работы. Их суть раскрывается через выявление филогенетических и онтологических критериев становления российского федерализма в качестве одной из фундаментальных категорий (основ) конституционного строя Российского государства; через раскрытие принципов и факторов укрепления федералистских начал как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации; показ места и роли конституционных новелл и норм обновляющегося законодательства Федерации и ее субъектов, а также значение эффективного правового регулирования полномочий органов государственной власти как участников федеративного процесса в целях всемерного укрепления и консенсуального совершенствования механизма реализации федеративного устройства России третьего тысячелетия.
Теоретико-методологическую базу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социально-психологический, политико-правовой), так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формально-логический, структурологический, дедуктивный и другие). Применение указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных - и противоречивых проявлений федеративных правоотношений под углом зрения их гармонизации и становления действенной стройной "архитектоники" федеративного устройства России.
Это сделало возможным логически аргументировать и предложить варианты решения сформулированных в диссертации проблем и достижения поставленных целей.
Источниковедческую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и официальные толкования содержащихся в ней норм (постановления Конституционного Суда Российской Федерации), конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеративный и иные договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации г и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, послания и акты Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные акты их органов исполнительной власти. Использовались также документы межрегиональных ассоциаций и объединений социально-экономического сотрудничества субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в самостоятельной концепции системного представления и обоснования конституционно-правовых основ такого уникального федеративного государства, каким является современная Российская Федерация в условиях ее целостности и относительной самостоятельности членов (субъектов) Федерации, внутренне (диалектически) противоречивого баланса центростремительных и центробежных сил, а также в предложенных автором рекомендациях (моделях) решения ряда острых проблем. Дан анализ влияния клаузул основного закона России и принятых в развитие конституционных новелл федеральных законов на обеспечение устойчивого, стабильного и неантагонистического развития федеративного российского государства. Впервые "в юридической литературе предпринята попытка предложить модель государственно-правового регулирования федеративных отношений в Российском государстве на базе разработки и принятия Свода законов о федеративных отношениях,
В диссертации предложена авторская трактовка конституционно-правовых основ федеративного устройства России. На основе разработанных отечественными и зарубежными учеными концепций государственного суверенитета дано более четкое разграничение понятий суверенитета федеративного государства и суверенных прав его субъектов, а также народного суверенитета и суверенитета нации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми для российской конституционно-правовой наукит а именно:
1- Сформулированы тезисы, раскрывающие понятие федеративного устройства и " его принципов в российском конституционном праве, показано значение этих дефиниций посредством многоуровневого механизма их воплощения в указанной сфере правоотношений;
2. На основе конституционной, законодательной и договорной легитимации постулатов федеративного устройства России выявлены и рассмотрены проблемы взаимоотношений в системе "Федерация - субъекты Федерации" с учетом длительного и сложного процесса институционализации способов консолидации и согласования общегосударственных, межрегиональных, региональных, а также местных (муниципальных образований)интересов;
3. Классифицированы факторы, влияющие на состояние целостности Российской Федерации и определены некоторые способы снятия возможных конфликтов между РФ и ее субъектами;
А, Предложены пути согласования и консолидации юридических новелл об основах и принципах федеративного устройства России, содержащихся в Конституции Российской Федерации, конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, а также г автономных округов;
5. Определены и сформулированы юридические гарантии соблюдения и воплощения на деле конституционно-правовых основ и принципов федеративного устройства в Российском государстве. Это призвано способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования и в области договорных отношений, и по всему спектру разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и государственными органами1 субъектов Федерации;
6. Высказаны и аргументированы предложения по созданию Свода законов о федеративных отношениях в России, а также по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере правоотношений.
7. Определены возможности исследования приемов системного подхода (системно-структурный, системно-функциональный анализ) в исследовании проблем федеративного устройства, а также применения метода сравнительного правоведения для развития правовых основ федерализма;
8. Аргументирована критическая точка зрения автора в части, касающейся "договорной" практики во взаимоотношениях РФ и ее субъектов, а также ликвидации противоречий, связанных с "асимметричным" состоянием российского федерализма.
Практическое значение диссертационной работы определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем укрепления конституционно-правовых основ Российского федерализма, повышение эффективности реализации принципов федеративного устройства при непременном обеспечении всей палитры общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на всем пространстве Российской Федерации. Исходя из этого, ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной "деятельности органов государственной власти как федерального масштаба, так и на уровне субъектов Федерации.
Полученные в диссертации результаты имеют, важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм федеративных отношений, равно как и обеспечения действенного контроля реализации конституционно-правовых основ федеративного устройства.
Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов диссертации осуществлялась следующим образом: посредством их внедрения в праіаику преподавания автором юридических дисциплин; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, "круглых столах", на совещаниях различных уровней; были опубликованы научные статьи и тезисы в сборниках материалов научных конференций, а также неоднократно обсуждался на кафедре государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.
