Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы федерализма
1. Понятие федерализма, его сущность и принципы 12
2. Политико-правовое учение о федерализме ... 37
3. Основные модели федерализма, исторически сложившиеся в мире 59
ГЛАВА II. Политико-правовые особенности российского федерализма
1. Становление и эволюция федерализма в России 74
2. Государственно-правовая практика функционирования современного российского федерализма 112
ГЛАВА III. Основные направления совершенствования федеративных отношений на современном этапе развития России
1. Роль решений Конституционного Суда в регулировании федеративных отношений 137
2. Модель российского федерализма на современном этапе 150
3. Основные направления развития системы органов государственной власти в федеративной России 171
Заключение 190
Список использованной литературы 201
- Понятие федерализма, его сущность и принципы
- Политико-правовое учение о федерализме
- Становление и эволюция федерализма в России
- Роль решений Конституционного Суда в регулировании федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос о федерализме является частным аспектом более общего вопроса территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью представляют собой важнейшую грань самого бытия государства. Но особенность России в том, что в контексте происходящих в настоящее время событий вопрос о федерализме и есть вопрос о государстве. И наоборот, все происходящие в государстве события в той или иной мере связаны с федерализмом, могут и должны рассматриваться в его аспекте. При этом нельзя не отметить, что в России понимание федерализма, организация федеративной модели российского государственного устройства, сами подходы к федерализму отличаются в своем существе от понимания его в западном мире.
Непродолжительная практика реализации федеративных отношений в России показывает, что отечественную модель федерализма следует рассматривать не как уже окончательно сложившуюся в своих базовых характеристиках систему, а как динамично меняющуюся, эволюционирующую, диалектично трансформирующуюся в соответствии с изменениями в общественных отношениях структуру. Российский федерализм не оформившееся институциональное явление, а, скорее, непрекращающийся процесс поиска собственной идентичности, адекватной реалиям и задачам и перспективам государственного строительства.
О незавершенности конституционной модели российского федерализма свидетельствуют реформы, проведенные в 2000-2004 г.: учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ а также порядка формирования поста главы исполнительной власти субъекта РФ. Принят ряд законов, регулирующих федеративные отноше-
ния. Наметилась тенденция к укрупнению субъектов РФ, путем их объединения.
Нереализованный потенциал федерализма сдерживает развитие страны. Своевременное непроведение продуманной модернизации приводит к тому, что наряду с позитивными тенденциями, проявляющимися в самостоятельности субъектов Российской Федерации и децентрализации государственной власти, нарастают и негативные в виде стремления к политико-экономическому обособлению отдельных республик и регионов, подчас открытому сепаратизму, несущему угрозу единству и целостности России.
Более того, на всем протяжении развития российского федерализма существуют сомнения в оптимальности для России выбора именно федеративной формы государственного устройства как наиболее адекватной российским политико-правовым реалиям, традициям и ментальносте.
Исследование российской модели федерализма и дальнейших путей его развития представляется важным еще и потому, что курс нового руководства России на усиление действенности и эффективности деятельности государства должен сопровождаться его научной проработкой. Как показывает отечественный опыт, практическое опережение теоретических разработок приводит к принятию ошибочных решений, пагубных для исторической судьбы России и ее многонационального народа.
Степень научной разработанности исследования. Важное значение для раскрытия сущности российской модели федеративного государственного устройства имеют политико-правовые исследования федерализма.
Исследованием федерализма в зарубежных странах занимались такие его основоположники как А.Гамильтон, Д.Джей, М.Медисон, Т.Гоббс, Ж.Ж.Руссо, на более современном этапе Д.Лутц, П.Кинг, В.Остром, Д.Элазар, Д.Смит, К.Хессе, Ж.-П.Жакке и др.
В советской и российской юридической литературе теоретическому и историческому исследованию федерализма посвящены труды
Н.Н.Алексеева, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, Н.Я.Куприц, А.И.Лепешкина, В.А.Ржевского, В.Г.Филимонова, О.И.Чистякова и др.
Проблемы федерализма в ХГХ-начале XX вв. рассматривались М.П.Драгомировым, А.И.Коваленко, Ф.Ф.Кокошкиным, В.М.Коркуновым, Ю.С.Кукушкиным, А.А.Сенцовым, А.А.Ященко и др.
В настоящее время исследованию становления и развития федеративных отношений в России посвящены исследования Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гошуляка, Е.И.Козловой, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, Н.А;Михалевой, С.И.Некрасова, С.В.Полениной, И.П.Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, Ю.В.Ярыгина и других российских ученых.
Цель и задачи исследования. Основной целю работы является выявление теоретико-правовых особенностей конституционной модели государственного устройства России, перспектив ее дальнейшего развития и совершенствования.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
специфики федеративных процессов в России в их совокупности;
проблемы рецепции иностранного опыта;
анализа эволюции собственно российского федерализма;
выбора стратегий развития российского федерализма;
выработки правового и институционального обеспечения российского федерализма;
выработки концепции модернизации российского федерализма, включая ее социально-экономические, государственно-территориальные, политико-управленческие аспекты.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, законодательство СССР и союзных республик, федеральные конституционные законы
и федеральные законы, регулирующие федеративные отношения, указы Президента РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, практика судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а также публикации в средствах массовой информации. Особое внимание в работе уделено конституциям и законодательству зарубежных федеративных государств (США, ФРГ, Индии). Использовались материалы отечественного современного правотворчества, не получившего в настоящее время нормативного закрепления.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составила совокупность общенаучных и специальных методов познания государственно-правовой и общественной действительности, выработанных современной наукой. Важнейшим методом явился системно-структурный подход, примененный для понимания природы федеративного государственного устройства и выявления особенностей российской модели федерации. Применялись методы формально-логического, формально-юридического и функционального анализа, сравнительно-правовой метод.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых-юристов по исследуемой теме, а также основные положения, выработанные общей теорией государства и права, конституционным правом, историей политических и правовых учений.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов российской модели федерализма. В диссертации сформулировано понятие федерализма и федерации; определены принципы федеративного устройства; расширено понимание кооперативной модели федерализма. На основе сравнительно-правового анализа выявлены достоинства и недостатки, присущие различным федеративным моделям. По новому, по сравнению с предыдущими исследованиями,
переосмыслены ключевые проблемы и перспективы развития российской государственности; проанализирована практика функционирования современного российского федерализма и показаны тенденции его дальнейшего развития. На новом теоретическом и практическом материале выработана концепция оптимальной для России модели федерализма, которая видится в развитии кооперативных начал федерализма. Предложены компенсационные правовые механизмы, которые могут быть использованы при проводимой реформе избирательной системы и системы органов государственной власти в Российской Федерации.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Авторское определение кооперативного федерализма как особого политико-правового режима, обеспечивающего финансово-экономическую самостоятельность субъектов федерации, позволяющую им быть самодостаточными, то есть самостоятельно и под свою ответственность осуществлять полномочия, переданные им центральной властью или сохраненные в ходе объединения, либо приобретенные ими на основании договора об объединении в федеративный союз.
Вывод о том, что Конституция РФ регулирует федеративные отношения абстрактно, на уровне принципов, что позволяет трансформировать федеративную организацию России, не изменяя при этом текста конституции.
Авторская классификация современной модели российского федерализма как национально-территориальную симметричную конституционную федерацию, основанную на сочетании элементов дуализма и кооперации при осуществлении государственной власти.
Вывод о том, что результат реализации процесса слияния автономных округов с областями и краями, в которые они входят, приведет к тому, что в итоге в России сохраняться лишь два автономных образования - Чукот-
ский автономный округ и Еврейская автономная область, которые, в свою очередь, могут быть преобразованы в административные области.
Предложения необходимости слияния таких субъектов Российской Федерации как г. Москва и Московская область, а также г. Санкт-Петербург и Ленинградская область в два самостоятельных субъекта федерации, исходя из потребности обеспечения нормального, бесконфликтного и динамичного социально-экономического развития этих регионов.
Заключение о том, что передача г. Санкт-Петербургу столичных функций путем перевода в него отдельных федеральных органов государственной власти невозможна без изменения ч. 2 ст. 70 Конституции РФ.
Вывод о том, что одной из основных проблем в области разрешения противоречий между федеральным и региональным законодательством является проблема разграничения предметов ведения и полномочий. Автор выступает за распределение (раскассирование) предметов совместного ведения в рамках федеративной реформы и "вторичного" (законодательного) разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Предложение об объявлении городов России с населением свыше 1 млн. человек городами федерального значения без придания им статуса субъектов Федерации, но с определением их статуса (наряду с городами Москвой и Санкт-Петербургом) как столичных городов одноименных субъектов Федерации.
Предложение о необходимости реализации принципа бюджетного федерализма путем равномерного распределения доходов между тремя уровнями публичной власти, закрепленного нормами Бюджетного кодекса РФ в соотношении (1/3; 1/3; 1/3).
10. Вывод о том, что процедура назначения глав субъектов Федерации
законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Федерации по представлению Президента России не укрепляет
российский федерализм, а разрушает федеративный и демократический характер государства.
Теоретическая значимость диссертации. Результаты исследования имеют методологическое значение при решении концептуальных проблем государственного устройства России.
Теоретическая значимость исследования заключается в попытке комплексного рассмотрения федеративной модели на современном этапе развития Российской Федерации. Проведенный в диссертации анализ политико-правовых учений о федерализме, нормативно-правовых актов, позволяет сформулировать ряд предложений, направленных на дальнейшее развитие российского федерализма, укрепление государственного устройства и единства органов государственной власти. Значимость результатов исследования обусловлена критическим подходом к теории и практике реализации федеративных отношений в России, предложением путей решения ряда конкретных проблем.
Практическая значимость диссертации выражается в том, что ее результаты могут быть применены:
в конституционно-правовых и общетеоретических научных исследованиях, связанных с изучением проблем российского федерализма;
в правотворческой деятельности по разработке законодательных актов, касающихся сферы федеративных отношений;
в учебном процессе;
других исследованиях в сфере федерализма;
Апробация диссертационного исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Академии труда и социальных отношений. Практическая апробация результатов исследования выразилась в написании трех научных статей; выступлении на конференции "Общество и право в третьем тысячелетии" (октябрь 2002 г.), "Современное состояние российского законодательства и
его систематизация" (май 2003 г.), а также в использовании материалов диссертации в учебном процессе Академии труда и социальных отношений. Результаты исследования обсуждались и рецензировались на кафедре конституционного и муниципального права Академии труда и социальных отношений.
Структура и объем диссертации обусловлены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, включающих 8 параграфов, заключения, библиографии. Основные выводы представлены в параграфах глав и в заключении.
Понятие федерализма, его сущность и принципы
Предваряя исследование федерализма и соответствующей формы государственного устройства, следует отметить, что автор не ставил в данном случае перед собой задачу раскрытия и рассмотрения понятия "форма государственного устройства". Представляется, что это относится к проблематике теории государства и права и в предмет настоящего исследования не входит. При всем многообразии форм государственного устройства исходной предпосылкой является выделение двух основных: унитарной и федеративной. Что касается конфедеративной формы государственного устройства, которая таже значится в литературе по теории государства и права и конституционному праву в одном ряду с указанными выше двумя чистыми формами государственного устройства, то, помимо того, что она встречается довольно редко и исторически неустойчива, конфедерация представляет собой не форму государственного устройства одного государства, а форму межгосударственного устройства, в силу чего ее следует таким образом и рассматривать.
Идея федерализма в настоящее время широко используется в различных общественных науках и политической практике. Нередко федерирование рассматривают как наиболее совершенный способ создания структур, состоящих из неодинаковых частей. Считается, что именно федерализм может обеспечить в этом случае необходимую целостность. Нередко с точки зрения федерализма оценивают политическую систему общества, структуру общественных объединений, международных организаций, в том числе ООН. Некоторые футурологи развивают тему будущей федерации Земли, а писатели-фантасты - федерации населенных планет Мироздания. Есть и мнения, что федерализм представляет собой определенную идеологию.
Проявления федерализма многообразны и содержательно включают в себя следующее: 1) учение, философию качественно определенного государственного устройства; 2) теорию противодействия чрезмерной централизации и атомизму в системе политико-территориальной организации государственной власти; 3) форму, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранить особенности национально-культурного развития населения той или иной части страны; 4) метод государственного управления, позволяющий гармонично сочетать общегосударственные интересы с спецификой региональных проблем; 5) механизм решения сложных геополитических проблем; 6) средство обеспечения прав и свобод человека.
Определение понятия "федерализм" (от французского federalisme), равно как определение других базовых понятий, с ним связанных, насчитывают уже многовековую историю. Конституционно-правовое закрепление принципов федерализма насчитывает около двух столетий. Но определение понятийного аппарата изучаемого явления составляет необходимую часть научного исследования, поскольку неопределенность научных понятий отрицательно отражается на практике их реализации. Кроме того, некоторые исследователи федерализма делают парадоксальный вывод о том, что в современной литературе, и в отечественной и в иностранной, все еще нет даже относительно устоявшихся, общепринятых и общепризнанных представлений о том, что есть федерализм. У специалистов и в Ш тысячелетии нет консенсуса относительно необходимых и достаточных признаков федерализма, и это порождает не только сугубо научные дискуссии, но и существенные трудности в процессе государственного строительства, причем не только в России, но и в других государствах планеты1.
Вопрос о федерализме является частным аспектом более общего вопроса территориальной организации государства, а отношения между территориями и центральной властью - важнейшая грань самого бытия государства. Само государство может быть определено как специфическая форма взаимодействия общих и особенных интересов населения, объединенного по территориальному принципу, в связи с чем федерализм можно рассматривать в качестве теоретико-методологической основы организации и функционирования государства.
Устойчивый федерализм, независимо от способа формирования федеративного государства (путем заключения договора между независимыми государствами или путем повышения статуса автономных образований и (или) административно-территориальных единиц высшего уровня), выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой - он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство.
Интегративной функцией федерализма, единством федеративного государства обусловлено наличие федеральной конституции и законодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства. Децентрализацией публичной власти и разделением ее по вертикали обусловлено наличие у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов и собственного законодательства, высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев -гражданства субъектов федерации и их символики.
Рациональное сочетание и взаимодействие этих функций и их государственно-правовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является непременным условием стабильности и устойчивости данной формы государственного устройства. Чрезмерная централизация публичной власти ведет к перерождению федерации в унитарное государство, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма; чрезмерная дезинтеграция публичной власти может повлечь за собой разрушение политико-правового, экономического и военного единства федеративного государства, выхода из него отдельных субъектов.
Политико-правовое учение о федерализме
Глубокие социально-политические кризисы конца XIX в. - начала XX веков и экономическая интеграция субъектов федерации потребовали введения государственного планирования, регулирования социальных вопросов, и, как следствие, централизации всей системы государственного управления. Федеральная власть зачастую самостоятельно расширяла предоставленные ей полномочия. В результате федеральные органы власти стали активно заниматься выработкой общенациональных социально-экономических стандартов, регулированием единой кредитно-денежной системы, разработкой модельного законодательства, то есть происходило сосредоточение функций социально-экономического регулирования на уровне федерального правительства. Правда, последнее, взяв на себя новые функции, ограничилось, в основном, распределением соответствующих финансовых средств и общим контролем. Вся же конкретная практическая деятельность возлагалась на органы власти субъектов федерации. Юридически это нарушение "федерального равновесия" совершалось через изменение (Швейцария) или толкование конституции (США).
Исследователи (Л.Генель, П.Лабанд, Г.Еллинек, М.Ориу),- считая федерацию государственно-правовым образованием, приходят к выводу о невозможности и алогичности идеи делимости суверенитета в федеративном государстве. Суверенитет лишь свойство государственной власти, подчеркивающее целостность федерации как политического образования. Государственная власть в федеративном государстве едина, между федеративными органами власти и органами власти субъектов федерации разделено лишь осуществление ее суверенных прав и объекты, на которые направлена деятельность государства.
Теперь федеральное правительство и органы власти субъектов федерации рассматриваются не как два самостоятельных и независимых звена государственного управления, а как две составные части одной и той же системы, взаимодополняющие части единого правительственного механизма, роли которых взаимообусловлены. В пределах предоставленной ей компетенции федеральная власть верховенствует не только над отдельными гражданами, но и над субъектами федерации. Органы последних играют в действительности роль промежуточного звена, посредников между местным самоуправлением и верховной государственной властью. В связи с этим между двумя уровнями власти в союзном государстве возникают отношения подчиненности и верховенства, отношения между общим и его частями, которые представляют собой не координацию, а субординацию. Фактически в рамках единой системы государственной власти федеральная система управления обретает роль "законодателя", а власти субъектов -"исполнителя", в чем Г.Мейер видел особое проявление принципа разделения власти в федеративном государстве1. Однако подчинение субъектов федерации союзному правопорядку не исключает для них право на самостоятельное нормотворчество, формирование собственной системы органов власти, обладающих "своей" компетенцией, наконец, они вправе участвовать в формировании общегосударственной воли. Таким образом, хотя федеральная власть и выступает как нечто самостоятельное в отношении членов союза, но без них и помимо них она существовать не может.
Вторая четверть прошлого столетия характеризуется не только появлением новых федераций - Австрия (1918), ФРГ (1949), Индия (1950), но и утверждением в теории и практике начал кооперативного федерализма, характеризующегося следующими основными чертами: совместные социально-экономические программы союза и его членов; взаимное субсидирование; функциональное сотрудничество органов управления двух уровней власти; контроль федеральной администрации за реализацией общих программ; межправительственное сотрудничество субъектов федерации.
Таким путем на основе единства интересов федерации и ее членов и принципа разделения функций федеральных и региональных органов власти создается особый механизм взаимодействия, сотрудничества и взаимозависимости федерации и субъектов в осуществлении закрепленных за ними функций.
В связи с этим иерархия центров власти исключается. Федеративные отношения моделируются согласно принципу разделенной (солидарной) власти и ответственности. Таким образом, нет и не может быть исключительных для одной из сторон функций государства. Органы власти федерации решают те же задачи, что и органы власти субъектов федерации. Только арена действия и властные полномочия у первых несколько больше. Юридически это было закреплено в конституционно-правовой практике введением понятия конкурирующей (совместной) компетенции.
Как следствие, происходит интенсификация связей между разными уровнями власти. При этом еще более обозначается руководящая роль федеральных органов власти в государственной системе. Этому способствует развитие системы федеральных субсидий, предоставление которых предполагает разработку детальных планов их использования на местах, жесткий контроль федеральной бюрократии. Более того, несмотря на запрет прямого административного вмешательства федеральных властей в деятельность членов союза, федеральные органы развивают практику издания постановлений, регламентирующих деятельность системы управления субъектов федерации по широкому кругу вопросов, ранее находившихся в исключительном ведении последних. Субъекты федерации, потеряв политическую самостоятельность и индивидуальное своеобразие, приобретают во влиянии на государство в целом благодаря увеличению политического веса верхней палаты парламента, выражающей специфические интересы государств-членов федеративного союза.
Разработка совместных постановлений, программ или иных актов, нацеленных на решение наиболее сложных общих проблем, неизбежно ведет к унификации законодательства и сходной административной практике. Стремясь преодолеть деление единой системы власти на две противопоставленные друг другу части, теоретики кооперативного федерализма обосновывают доминирующую роль федеральных органов власти в едином государственном механизме. Понимая, что это объективно ведет к унитаризации федеративного государства, политическому и социально-экономическому единообразию, они спасают идею федерализма, наполняя ее новым целеполаганием. Цель федеративного устройства видится не в обеспечении государственного единства при сохранении политико-правового многообразия, а в эффекте разделения властей, присущего федеративному устройству.
Так, Р.Уоттс, обобщая взгляды наиболее авторитетных специалистов в области теории федерализма, таких как И.Дукачек, П.Кинг, В.Левингстон, У.Рикер, Д.Элазар, выделяет ряд жизненно важных принципов и требований, обеспечивающих эффективное функционирование федерации, в числе которых - единство политического режима по всей вертикали федеративного государства, основанного на неукоснительном принципе разделения властей.
Становление и эволюция федерализма в России
В начале XX в. Российская Империя представляла собой сложное своеобразное многонациональное государство. Российская Империя была унитарным государством и долгое время сохранялась как единое и неразделимое целое. В то же время политико-правовой мысли России не были чужды идеи федерализма.
Федерализм в политической мысли России развивался как обоснование двух противоположных тенденций: 1) дезинтеграционной (выразителями которой были русский анархизм, украинофильство, польский автономизм, грузинские социалисты-федералисты, дашнаки в Армении); 2) интеграционной (выражением которой была идея панславистского федерализма как общеславянского политического единства, объединения в единое федеративное государство всех славянских народов).
Обе эти тенденции сколько-нибудь заметного отражения в государственном устройстве России не нашли. К началу XX в. Россия состояла из 74 губерний, 20 областей, 2 округов, 9 градоначальств, 8 генерал-губернаторств. При этом границы административно-территоральных единиц не совпадали с территориями компактного проживания различных национальных групп; национальные начала в форме федерации были привнесены в практику государственного устройства России Октябрьской революцией 1917 г.
Начиная с первой четверти XIX в. велись дискуссии о способах организации государства, власти, управления на федеративных началах.
Анализируя абсолютизм, представители русской прогрессивной науки видели его реакционные черты, в частности, в унитаризме и централизме государственной структуры России. Поэтому в их проектах государственного единства предлагалось учреждение федерации и автономии. В начале XIX в. М.М.Сперанский и Н.И.Новсильцев поставили вопрос о проведении децентрализации управления в России1.
Выдающийся государственный деятель России М.М.Сперанский в 1810 г. предлагал выделить в стране 12 наместничеств с правами правительств, а в 1819 г. эта мысль была развита И.Н.Новосильцевым, который считал, что границы наместничеств должны определяться численностью населения, размерами территории, характером обычаев населения. Наместничества должны иметь право издания местных законов. М.М.Сперанский предлагал также создание центрального органа представительства от разных слоев населения.
В конституционных проектах декабриста Н.М.Муравьева также существовал проект федеративного устройства, разработанный с целью обеспечения свободы граждан и самоуправления. Н.М.Муравьевым проводилась мысль о федеративной структуре России, состоящей из 13 держав и 2 областей. При этом Н.М.Муравьев думал не только о свободе, но и о потребностях управления. Его Конституция содержала любопытный механизм контроля центра за державами и областями (субъектами федерации). Державные правители (руководители исполнительной власти субъектов федерации) должны были избираться общероссийским Народным вечем из списков, предлагавшихся местными правительствующими собраниями.
Федералистские идеи высказывали А.И.Герцен и Н.П.Огарев. За создание в России федерации, постоенной по национальному признаку высказывались петрашевцы. М.А.Бакунин провозглашал создание славянской федерации. Все эти взгляды исходили из утопического предположения о. том, что федерация сама по себе может обеспечить демократический строй в России.
Видный ученый Н.И.Лазаревский под государственным единством понимал единую власть, которую могут осуществлять несколько органов: царь, парламент, суд и другие. Н.И.Лазаревский был близок к пониманию государственного единства как внутренней структуры государства, как формы отношений целого и его частей. Однако он полагал, что местная автономия ослабляет единство страны . Эти взгляды отражали борьбу политических идей до 1917 г. В то время кадеты выступали сторонниками "единой и неделимой" России. Эсеры требовали создания федерации, а социал-демократы в соответствии с Программой, принятой на П съезде РСДРП в 1903 г., стремились к ликвидации бюрократической централизации управления в России путем развития областной автономии.
В связи с развитием идей децентрализации управления и нацинально-освободительными движениями среди представителей буржуазно-либеральной оппозиции царизму усилился интерес к вопросу о государственном единстве буржуазной России. Особый интерес вызывали автономия и федерация, их правовое и социально-экономическое содержание.
Политические взгляды буржуазии обусловлены, прежде всего, ее экономическими интересами. Но общие классовые интересы для русской буржуазии не всегда имели доминирующее значение, уступая групповым, получившим отражение в политической идеологии. Задолго до 1917 г. многим государствоведам была ясна необходимость изменений в государственном устройстве России в связи с пестрым национальным составом страны и ее огромными размерами.
Существенный вклад в юридическую науку, в развитие понятий "федерация" и "автономия" внес такой видный специалист по проблемам теории федерации как А.С.Ященко. "Федерализм есть создание коллективной власти, автономия - сохранение своей индивидуальной,"1 -писал он. Согласно его концепции, федерализм - это устройство, имеющее в своем основании договор. Изучив имеющийся в тот период опыт более чем 12 стран мира, он различал четыре формы государственного федерализма, в том числе: территориально-областной федерализм, национальный федерализм, административный федерализм, профессионально-экономический федерализм.
А.СЯщенко отдает предпочтение земскому самоуправлению или провинциальной автономии, нежели национальной автономии, так как оно обращается лишь к общественной инициативе и способствует более правильному функционированию общегосударственной машины, и, в конечном счете, ее разрушает2. Хотя он подчеркивает, что автономизм или децентрализация есть выражение политической дифференциации общества, необходимое расчленение слишком обширной политической власти, одно из средств поддержания жизнеспособности в сильно разросшихся политических образованиях .
Роль решений Конституционного Суда в регулировании федеративных отношений
Во всех федеративных государствах в регулировании федеративных отношений важную роль играют органы конституционного правосудия. Органы конституционного правосудия выполняют функцию правового средства защиты, сохранения и обеспечения нормального функционирования федерации. Эта функция ограничена экономическими, социальными и политическими средствами, играющими решающую роль в решении федеративных отношений.
В большинстве федеративных государств конституционное правосудие осуществляется на двух уровнях - федеральном и местном. Не стала исключением в этом и Россия. Однако решающая роль в осуществлении конституционного контроля, в том числе в сфере федеративных отношений, принадлежит федеральным органам, которые наделены рядом исключительных полномочий по решению многообразных конфликтов, возникающих между федерацией и ее субъектами, только их решения по делам об этих конфликтах являются окончательными и обязательными для всех государственных органов и должностных лиц как федерации, так и ее субъектов (при американской модели формально эти решения обязательны только для сторон, участвующих в деле и для всех нижестоящих судов)1.
Особенностью споров в федеративном государстве является то, что практически все они в той или иной степени затрагивают федеративные отношения. В то же время все федеративные споры можно разделить на две сферы: 1) связанные с взаимоотношением федерации в целом и ее субъектов; 2) связанные с взаимоотношением субъектов федерации между собой. Наиболее типичными являются федеративные споры, касающиеся: о соответствии общефедеративной конституции федеративных правовых актов; о соответствии общефедеративной конституции законодательства субъектов федерации; о соответствии конституциям субъектов Российской Федерации законодательства ее субъектов; о соблюдении установленного разделения полномочий между федерацией и ее субъектами, в особенности в сфере совместной компетенции.
Мировой опыт свидетельствует о том, что возникновение данных споров - явление во многом объективного характера, обусловленное значимостью и сложностью регулирования в политико-юридическом плане федеративных отношений, их динамичностью и спецификой. В таких условиях необходим эффективный механизм разрешения споров в этой жизненно важной сфере, без которого невозможно нормальное, прогрессивное функционирование федеративного государства.
В советское время федеративные споры решалась в основном политическими органами. Партийные инстанции при принятии решений в сфере межнациональных, федеративных отношений в подавляющем большинстве случаев игнорировали Конституцию, нарушали советские законы. Определенными полномочиями наделялись и высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти1. /
В советский период на практике деятельность полномочных государственных органов по разрешению споров в федеративной сфере была незначительной и касалась в основном вопросов приведения конституций, законодательства республик в соответствие с Конституцией и законодательством СССР. По установившейся еще в 20-е гг. практике спорные вопросы решались главным образом в предварительном порядке.
С началом перестроечных процессов предполагалось, что основная роль в деле разрешения данным проблем будет принадлежать на уровне Советского Союза наделенному обширными полномочиями Комитету конституционного надзора СССР, начавшего свое функционирование в мае 1990 г. Но фактически Комитет конституционного надзора был исключен из решения споров в сфере федеративных отношений. В РСФСР также предполагалось создание Комитета конституционного надзора. Этот орган не был создан, поскольку Россия перешла к иной форме решения конституционных споров - конституционному суду.
