Введение к работе
Актуальность темы исследования. Пик активной борьбы за новую концепцию и механизмы федеративного устройства России пришелся на 1992 г., когда шло становление федерализма как одной из ключевых основ ее конституционного строя. Объективно проблема состояла в том, что Федерация строилась одновременно и сверху, и снизу. От федеральной власти требовались продуманные действия, чтобы не стать заложниками опережающей конституционной активности субъектов Федерации.
Усиление центробежных тенденций в РСФСР в значительной степени было порождено известными историческими событиями 1989-1990 гг. Еще Съездом народных депутатов СССР и союзным Верховным Советом были приняты законы СССР, подтолкнувшие процесс суверенизации автономных республик, которые были составными частями союзных республик. Ряд национально-территориальных образований в Российской Федерации под воздействием происходивших на союзном уровне процессов, как отмечает О.Г. Румянцев, стал придавать особое значение идее заключения Федеративного договора как документа, конституирующего Российскую Федерацию заново и отчасти призванного гарантировать привилегии региональных элит.
Федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно обеспечиваются интересы как государства в целом, так и его субъектов. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).
Российская Федерация не является исключением. Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов. Начальный этап развития федеративных отношений, последовавший за разрушением прежнего государственного устройства, характеризовался стремлением почти всех административных единиц тогдашней России к обладанию особыми властными полномочиями.
В этой связи трудно не вспомнить неосторожное предложение бывшего Президента РФ субъектам Федерации взять себе столько суверенитета, сколько они смогут «проглотить», подтолкнувшее некоторых лидеров регионов на необоснованные, антиконституционные притязания на полную независимость от центральной государственной власти. В тех условиях Президенту страны пришлось «осваивать» согласительные процедуры и вырабатывать систему «сдержек и противовесов». Например, Председатель Верховного Совета Башкортостана М.Г. Рахимов в октябре 1992 г. высказал мнение о передаче республикам больших прав, чем это предусмотрено Федеративным договором. Идя навстречу этим пожеланиям, Президент тогда же принял предложение глав республик об образовании Совета глав республик под председательством Президента РФ "в целях выработки основных принципов реализации Федеративного договора и государственного управления Российской Федерацией на основе ее новой Конституции, согласованных решений по обеспечению территориальной целостности и государственной независимости России".
В этот период, несмотря на значительные уступки со стороны федерального центра субъектам РФ, продолжилась инерционная политика «правового непослушания» регионов и территорий местного самоуправления, основанного на разногласиях в понимании баланса между централизацией и децентрализацией в разделении государственной власти.
Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдалась в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции РФ. В условиях нестабильности конституционного строя России угроза разрушения государственного единства Российской Федерации нарастала; серьезным осложняющим фактором являлись действия ряда регионов, в одностороннем порядке нарушавших определенное федеративное устройство, включая установленное разграничение предметов ведения и полномочий.
Опережающие темпы конституционных процессов в республиках в составе РФ (да и в некоторых краях и областях, желавших провозгласить себя республиками) наглядно подтверждали тревогу по поводу последствий сознательного затягивания депутатским большинством принятия новой Конституции на федеральном уровне, его "искусственного торможения".
Утверждение отечественного конституционного федерализма столкнулось с множеством проблем социально-политического, экономического и юридического характера. Поэтому на текущем этапе развития российского общества крайне важно определить основные приоритеты и правовые механизмы развития федеративных отношений, способных обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к социально-ориентированной рыночной экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели государственности.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется также тем, что реализация конституционных основ разделения государственной власти по вертикали является для Российской Федерации одним из фундаментальных принципов формирования государственности в условиях демократического обновления политической системы, но и одна из самых трудных задач. Именно рациональное разграничение предметов ведения и полномочий, а не их концентрация и является ключом к эффективному управлению государством. Федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, а, следовательно, федеративная форма государственного устройства подразумевает законодательное (или договорное) закрепление распределения власти между центральным и региональными институтами на принципах субсидиарности и самостоятельности.
Степень научной разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертации предопределил необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, политологии, социологии, экономики, общей теории государства и права, теории прав человека, различных отраслей российского права, прежде всего, конституционного права Российской Федерации.
Начало научному исследованию федеративных отношений в системе государственного управления, через соотношение субъектов как «части» и «целого», «высших» и «низших», положили такие выдающиеся философы, как Аристотель, Платон, Полибий, Эпикур и др.
Значительный вклад в разработку теоретических подходов к пониманию федерализма, как политико-правового явления, и их обоснованию внес И. Альтузиус, который по праву считается основателем теории «классического федерализма». Его идеи обогатили труды Дж. Локка, Ш. Монтескье, Н. Макиавелли, Ж.-Ж. Руссо и нашли развитие в работах, как видных зарубежных мыслителей: Дж. Актона, К. Айхенберга, А. Вандербильта, Г. Гегеля, А. Дженигса, М. Дюверже, И. Канта, Г. Талока, К. Хессе, так и отечественных: А.Д. Градовского, А.И. Васильчикова, В.В. Ивановского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и ряда других, заложивших теоретико-методологические основы научного понимания этой сложной в политико-правовом отношении категории.
Важное значение для исследования обозначенных в диссертации проблем сыграли научные разработки современных авторов, в том числе: Р.Г. Абдулатипова, М.Г. Анохина, Г.В. Атаманчука, И.А. Батаниной, Ю.С. Васютина, Н.А. Емельянова, Р.Х. Макуева, А.А. Мерцалова, В.В. Огневой, А.И. Попова, Е.С. Строева, И.А. Умновой и других ученых, положивших начало современному пониманию отечественного конституционного федерализма, как многофункционального института политической системы российского общества и государства, вставшего на путь демократического развития.
В числе авторов, посвятивших свои труды рассматриваемой проблематике, следует отметить: О.Ю. Аболина, А.С. Автономова, Р.У. Айбазова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, С.Д. Валентея, М.В. Глигич-Золотарову, В.В. Гошуляка, А.А.Захарова, Д.Л. Златопольского, В.В. Иванова, Л.М. Карапетяна, А.И. Кокотова, Б.С. Крылова, К.Т. Курашвили, Н.А. Михалеву, А.С. Пиголкина, В.И. Радченко, А.А. Сергеева, С.Л. Сергеевнина, С.С. Собянина, Ю.А.Тихомирова, М.Х. Фарукшина, А.Ф. Федорова, Т.Я. Хабриеву, С.Н. Чернова, В.Е.Чиркина, Е.В. Чурсину и др.
Также существенное значение для исследования оказали работы таких авторов как: С.А. Авакьян, К.С. Бельский, Л.Ф. Болтенкова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Т.И. Геворкян, Д.А. Ковачев, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, А.С. Саломаткин, Б.Н. Топорнин, Л.Е. Ховрина, В.А. Черепанов, М.А. Шафир, В.С. Шевцов, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Вместе с тем, несмотря на многоаспектный характер научных исследований в области развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти Российской Федерации, за последние годы не было проведено комплексного научного исследования концептуальных конституционно-правовых основ Российской Федерации как федеративного государства, а также перспектив развития федеративно-правовых отношений в России. Продолжающаяся в стране правовая реформа ставит перед исследователями немало вопросов, которые ждут своего решения.
Целью исследования является выявление на основе комплексного политико-правового анализа особенностей конституционно-правовой регламентации федеративных отношений в условиях демократического обновления политической системы российского общества и государства, а также определение современных тенденций и динамики их развития с учетом региональной практики правотворчества и правоприменения.
Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:
- определение содержания и сущности правовых моделей построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияния на развитие российского федеративного государства;
- выявление и исследование основных этапов исторического развития российского федерализма;
- изучение общих конституционно-правовых принципов устройства современного российского государства;
- комплексный анализ конституционно-правового регулирования федеративных отношений с учетом статусно-институциональных особенностей субъектов Российской Федерации;
- изучение правового механизма реализации федеративных отношений в Российской Федерации;
- выявление основных направлений развития федеративных отношений в Российской Федерации;
- обоснование практических рекомендации, направленных на создание социально-политических и правовых условий развития федерализма в Российской Федерации.
Объектом исследования являются федеративные отношения в Российской Федерации на современном этапе централизации государственной власти.
Предметом исследования являются нормы конституционного права, с помощью которых осуществляется правовое регулирование механизма реализации федеративных отношений через систему органов государственной власти Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, метод сравнительного правоведения, анализа документов, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический методы и т.д. Применение данных методов познания в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и изучить особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, зарубежные нормативные правовые акты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Изучены и использованы официальные документы и правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также публикации ведущих отечественных и зарубежных политических деятелей; материалы международных и российских политологических конгрессов и конференций; обширный фактический материал российских и зарубежных средств массовой информации, включая публикации периодической печати; статистические данные.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований особенностей развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России. В диссертации предложены действенные механизмы, направленные на утверждение правовых основ, обеспечивающих единство, системность и укрепление российской государственности. В работе дана правовая характеристика федеративного государства в России и в мире, определены основные правовые модели построения федеративного государства в зарубежных странах и их влияние на развитие российского федеративного государства. Дана классификация основных этапов исторического развития российского федерализма.
Диссертантом были проанализированы проблемы связанные с разграничением вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства. Проведено комплексное исследование правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти. Дана авторская характеристика главы субъекта Федерации, его правовой статус, порядок назначения, полномочия и место в системе органов государственной власти России. Проанализированы правовые основы участия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в реализации конституционных полномочий Федерации и ее субъектов. Отражена особая роль в обеспечении стабильности федеративного устройства страны судов субъектов Российской Федерации. Подчеркнута не последняя роль в развитии федеративных отношений в России органов местного самоуправления.
Наряду с теоретическими рассматриваются и практические аспекты конституционно-правового регулирования федеративных отношений в России с учетом специфики ее субъектов, где особое значение имеют конституционно-правовые основы процесса укрупнения субъектов Российской Федерации и формы их реализации, а также административно-территориальное устройство субъекта Федерации как одна из форм развития федеративных отношений.
Осмысление дискуссионных теоретико-правовых положений, критическая оценка сложившейся практики с учетом зарубежного опыта позволили выдвинуть ряд выводов и рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование правового обеспечения развития федерализма в современной России, которые представляются новыми.
Научная новизна определяется также тем, что в диссертации разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему совершенствованию механизма реализации федеративных отношений в России.
На защиту выносятся следующие предложения и рекомендации:
I. Общие вопросы касающиеся базовых понятий связанных с федеративными отношениями:
1. Определение федерализма как сложной социально-политической, упорядоченной в правовом отношении, системы жизнедеятельности; многомерной политико-правовой категории, включающей фундаментальные принципы, режим, форму государственного устройства и другие институты политической системы, позволяющие обеспечивать единство власти и разделение политико-властных полномочий между различными ее субъектами и уровнями в целях гармонизации политико-властных отношений.
2. Принципы федерализма представляют собой исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, интегрирующие в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансировании интересов. Они определяют сущность и содержание федеративного устройства того или иного государства.
II. Теоретические выводы, характеризующие российский федерализм:
3. Конституционная модель отечественного федерализма в целом может быть отнесена к «классическому типу», поскольку содержит конституционные механизмы разделения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а разграничение компетенции между органами детализируется текущим законодательством.
4. Заключение о том, что российский конституционный федерализм представляет собой синтез органично сочетающихся элементов зарубежного федеративного строительства с отечественным традиционализмом, увязанных с современными реалиями, что в свою очередь позволяет ему видоизменяться в зависимости от государственно-правовых форм и механизмов.
5. В Российской Федерации в настоящее время сложилась ситуация, характеризующаяся сочетанием двух суверенитетов в рамках одного федеративного государства.
6. В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого понятия и системного перечня принципов российского федерализма. Вместе с тем анализ концепции федеративного устройства России позволяет выявить круг принципов построения и функционирования РФ:
- принципы равноправия и самоопределения народов;
- добровольности вхождения в состав Российской Федерации территориальных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов) на основе конституции;
- смешанный территориальный и национально-территориальный характер построения федеративного государства;
- признания государственного суверенитета РФ;
- равноправия субъектов РФ;
- единства системы государственной власти в РФ;
- единства правового и экономического пространства;
- разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, который является базовым и одновременно системообразующим принципом российского федерализма.
III. Теоретические выводы, касающиеся механизма реализации федеративных отношений:
7. Положение о том, что Конституция Российской Федерации установила современную модель разграничения предметов ведения, однако круг вопросов, которые отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов является наиболее уязвимым. Проведенный анализ свидетельствует о необходимости принятия мер, направленных на устранение политико-правовых противоречий и совершенствование конституционных норм касающихся данного вопроса.
8. Правовая основа обеспечения единства конституционного законодательства Российской Федерации характеризуется следующими конституционными признаками:
а) закреплением юридического верховенства Конституции РФ на всей территории страны;
б) определением сфер исключительной и совместной компетенции РФ и ее субъектов;
в) гарантированностью в рамках установленных Конституцией РФ пределов самостоятельности субъектов РФ в сфере законодательства;
г) введением договоров и соглашений между РФ и ее субъектами в число источников конституционного права и возможностью в этой связи договорно-правового регулирования внутрифедеративных отношений.
9. Вывод о целесообразности выработки единых критериев к определению политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, базирующегося на конституционном принципе равноправия, подкрепленном приоритетностью норм федерального по отношению к региональному законодательству, поскольку процесс заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и образуемыми ими органами нуждается в действенных механизмах юридической регламентации.
10. Вывод о том, что новый федеральный закон, регламентирующий порядок назначения главы субъекта Российской Федерации, противоречит конституционным нормам, не соответствует принципам демократического и федеративного государства, способствует сверхконцентрации власти в одних руках. Данный закон открывает фактические правовые возможности для злоупотребления Президентом РФ правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, например, предлагая кандидатуру, заведомо непригодную для должности руководителя субъекта Российской Федерации.
11. Выступая в качестве органов самостоятельной конституционной ветви государственной власти - судебной, суды субъектов Российской Федерации участвуют в федеративных процессах (отношениях) через осуществление конституционного, гражданского, административного, уголовного, а также арбитражного судопроизводства, выполняя тем самым защиту конституционного строя Российской Федерации, обеспечение соответствия актов законодательной и исполнительной власти Конституции, соблюдение законности и справедливости при исполнении и применении законов, а также иных нормативных актов.
12. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации объективно назрело, при этом основным требованием при образовании нового субъекта должно быть добровольность и равноправие объединяющихся субъектов Федерации.
13. В Российской Федерации принципы территориальной организации структур исполнительной власти и соответственно принципы территориального взаимодействия структур, создаваемых органами публичной власти, в федеральном законодательстве не установлены. Это связано с тем, что в теории конституционного права не проработан вопрос о возможных вариантах развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не выявлены их сущностные черты, не определена специфика, а также не предложена оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России.
IV. Законодательные предложения, вытекающие из результатов исследования правовых основ развития федеративных отношений с учетом особенностей и тенденций развития отечественного федерализма:
упорядочить правотворческую деятельность субъектов Российской Федерации, определив главенствующую роль конституционных норм, ратифицированного международного и федерального законодательства;
ускорить переход от «договорных» к «конституционной» модели федерализма;
завершить основные этапы правовой реформы в Российской Федерации с целью повышения эффективности функционирования публично-правовых институтов и ответственности в системе государственного и муниципального управления;
разработать действенные правовые механизмы, способствующие упорядочению «вертикальных связей» и утверждению модели федерализма, при которой законодательная власть была бы подлинно народной, судебная — подзаконной, исполнительная — эффективной;
в связи с наметившейся тенденцией укрупнения регионов на данный момент функционирование института федеральных округов представляется нецелесообразным, поэтому федеральные округа следует ликвидировать или довести их до статуса субъектов федерации (где это возможно);
необходимо принять специальный федеральный закон об общих принципах административного территориального устройства Российской Федерации;
существующие проблемы правовой регламентации компетенции местного самоуправления могут быть разрешены путем принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления.
Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, переосмысливают понятие федеративного государства и разграничение вопросов ведения как конституционно-правовой основы российского федеративного государства, во-вторых, выявляют особенности правового механизма реализации федеративных отношений через систему региональных органов государственной власти, в-третьих, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» и спецкурса «Федеративное право».
Теоретическое значение диссертационного исследования также состоит в том, что в диссертации использовался общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов.
Основные выводы и положения диссертации могут служить теоретическим материалом для деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня, а также стать теоретической основой для принятия изменений и дополнений в российское законодательство, регулирующее основы федеративного устройства Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в дальнейших научных разработках по многим конституционно-правовым проблемам разграничения вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Результаты диссертационного исследования расширяют сферу научного познания происходящих процессов, обусловленных развитием федерализма современной России, и могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании смежных дисциплин политической и юридической науки, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, направленной на совершенствование федеративного устройства Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в научных публикациях автора.
Отдельные положения диссертации апробированы автором в выступлениях на конференциях и семинарах: конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: "Правовое обеспечение государственных реформ", 2007 г.; круглый стол "Актуальные проблемы федерализма", 2006 г.; круглый стол "Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации", 2006 г.; научно-практическая конференция "Федерализм и развитие экономического пространства России", 2005 г.; научно-практическая конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: «Проблемы реализации закона». 2004 г., Круглый стол "Новый российский федерализм: декларация или реальность?", 2004 г., Круглый стол "Как сделать федерализм и местное самоуправление в России эффективными" 2003 г., "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" 2003 г., «Федерализм» и представительная власть в России: новые перспективы для Совета Федерации" 2003 г., "Местное самоуправление и федерализм в России: перспективы законотворчества". 2003 г., "Конституционный статус регионов в Российской Федерации и других европейских странах" 2003 г.
Также основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в 28 подготовленных и опубликованных статьях и ряде других научных публикациях автора.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, четырех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам, а также в заключении.
Похожие диссертации на Особенности развития федеративных отношений на современном этапе централизации государственной власти в России : регионально-правовой аспект
