Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая характеристика федеральных органов исполнительной власти в России
1.1. Понятие федеральных органов исполнительной власти 13
1.2. Конституционно-правовые основы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в России 36
1.3. Организационно-правовые основы построения системы федеральных органов исполнительной власти и основные звенья ее структуры 51
Глава 2. Конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в России
2.1. Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в России и проблемы ее совершенствования 68
2.2. Организационно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с другими органами государственной власти Российской Федерации 98
2.3. Ответственность федеральных органов исполнительной власти в России 114
2.4 Место и роль милиции в системе федеральных органов исполнительной власти 139
Заключение 164
Список используемой литературы 173
- Понятие федеральных органов исполнительной власти
- Конституционно-правовые основы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в России
- Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в России и проблемы ее совершенствования
- Организационно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с другими органами государственной власти Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования в значительной степени обусловливается особенностями места и роли органов исполнительной власти в системе государственной власти. Именно органы исполнительной власти осуществляют непосредственное управление государством. В литературе приводится оценка, согласно которой 85 процентов государственной власти в России принадлежит исполнительной «ветви власти», а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов. Подавляющее большинство государственных органов являются исполнительными1. Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить себе разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства, -отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, - сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»2.
Однако процесс реформирования исполнительной власти в целом, и федеральных органов исполнительной власти в частности в современной России идет сложно и противоречиво. До конца не решены проблемы дальнейшего формирования правовой базы, обеспечивающей в полной мере функционирование системы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными принципами и нормами международного права. Не выработан механизм согласования законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством, что затрудняет работу исполнительной власти на всех уровнях; часты случаи расхождения между законодательством двух уровней, обостряются проблемы снижения уровня профессионализма управленческих кадров.
Одной из главных причин недостаточной эффективности осуществления государственной власти в стране является фактическое отсутствие фактического единства исполнительной власти, обусловленная в том числе проблемами взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного Российского государства. Главной причиной, обусловившей подобное положение, является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.
В немалой степени это объясняется слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научных подходов политическим прагматизмом, отсутствием системности в реформировании органов федеральной исполнительной власти, нечеткостью критериев, по которым определяется их структура. Хотя еще в 1998 году лрямое поручение от имени Федерации российским юристам разработать правовые механизмы, которые позволят упорядочить управленческие отношения в федеративной сфере, содержалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ.
Современная ситуация такова, что теоретические концепции реформирования системы исполнительной власти, вопросы ее функционирования в рамках права и посредством правовых механизмов требуют своего воплощения в реальных юридических и административных конструкциях государственно-правового механизма. Потребность теоретико-правового анализа современного состояния системы исполнительной власти в Российской Федерации, стремление представить теоретическое обоснование необходимых мер по ее совершенствованию обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность.
Степень научной разработанности. Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы обеспечения организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, совершенствования системы, структуры и функций их органов остаются одними из наиболее важных для отечественного права и управленческой науки.
Настоящее диссертационное исследование подготовлено на основе анализа значительного количества научной, публицистической литературы, нормативно-правового материала, исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам исполнительной власти. При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области теории государства и права, социальной философии: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, С.Н. Бабурина, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.И. Ефимова, В.Г. Игнатова, В.Г. Исакова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Вопросы формирования системы органов исполнительной власти, повышения эффективности государственного управления в стране отражены в работах ученых, занимающихся исследованием проблем конституционного и административного права, государственного управления: В.Б. Аверьянова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вольского, Б.Н. Габричидзе, В.Я. Гельмана, Б.П. Елисеева, М.И. Еропкина, В.Л. Кобалевского, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, М.И. Пискотина, В.Д. Сорокина, В.Ф. Халипова, Н.В. Черноголовкина и др.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом диссертации послужило исследование вопросов формирования и развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на основе анализа действующего законодательства, регулирующего вопросы организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти и соответствующей практики их деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы - провести комплексное исследование организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в современной России; систематизировать имеющиеся в отечественной науке теоретические положения и рекомендации по вопросу функционирования системы федеральных органов исполнительной власти; определить концептуальные положения их реформирования в современной России.
Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи:
- исследовать систему и структуру органов исполнительной власти Российской Федерации и дать их понятия;
- проанализировать принципы и механизм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти в современной России;
- рассмотреть основные направления совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации, представить теоретическое обоснование и основные направления их реформирования;
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию системы, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти РФ, нормативно-правовому обеспечению системы исполнительной власти в Российской Федерации;
рассмотреть место и роль милиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации в свете предполагаемого реформирования милиции, в частности разделения милиции на федеральную и муниципальную.
Методологическая база и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования и развития федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения теории права и государства, конституционного права, административного права и других отраслей. Это обусловило комплексный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов правовой материи: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический, а также теоретические положения в области теории права и государства, конституционного права и отраслевых юридических наук.
Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа практики формирования и функционирования системы федеральных органов исполнительных органов власти в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые система федеральных органов исполнительной власти в РФ выступает как объект комплексного конституционно-правового исследования, в котором обосновано и раскрыто положение о необходимости реформирования системы федеральных органов исполнительной власти современной России, определяемой такими объективными и субъективными факторами, как демократизация общественной жизни, политической системы и ее институтов, построение правового государства, повышение роли федеральных органов исполнительной власти в защите личности, общества, государства.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение федеральных органов исполнительной власти: - это высшие органы государственного управления, составляющие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации единую систему, при этом наделенные собственной компетенцией в соответствии с конституционными принципами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, и выполняющие публичные функции, структура и деятельность которых регламентированы соответствующими нормативными правовыми актами.
2. Конституция Российской Федерации закрепляет ряд важнейших принципов деятельности исполнительной власти. Именно посредством Конституции Российской Федерации закрепленные в ней принципы (обязательные установления) имеют определяющее значение для организации и деятельности исполнительной власти в целом и федеральных органов исполнительной власти в частности. Конституционное закрепление принципов исполнительной власти способствует формированию конкретности и устойчивости в управленческой среде и позволяет более четко представить ее структуру и функции.
3. Пункт «г» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной, но не раскрывает, в чьей компетенции находится установление системы органов государственной власти (Президента РФ или Федерального Собрания РФ). Исходя из аналогии правового регламентирования систем законодательной и судебной властей (в отношении формирования органов этих ветвей власти существуют федеральные законы), в принципе, что систему федеральных органов исполнительной власти и порядок их формирования должен устанавливать федеральный закон, в связи с чем считаем целесообразным принятие Федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти».
4. Место и роль федеральных органов исполнительной власти в механизме государства определяется тем, что это органы, которые осуществляют непосредственное управление страной. Объективное усложнение в современных условиях функций управления государством предопределяет особую роль исполнительной власти в системе государственной власти в целом и определенную степень доминирования по отношению к другим органам государственной власти.
5. Особенности формы правления Российской Федерации обусловливают особую роль Президента РФ в механизме государственной власти. Фактически Президент РФ является главой исполнительной власти, и это проявляется не только в непосредственном управлении им в необходимых случаях органами исполнительной власти, но и в механизме взаимоотношений с органами законодательной и судебной власти, когда многие полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются через полномочия Президента России.
6. Особенность ответственности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти выражается в том, что она может быть реализована только в соответствии с решением Президента РФ, (причем правовые основания и процедурные вопросы принятия подобного решения в законодательстве фактически не закреплены).
Это вызывает необходимость дополнить Конституцию РФ положением об ответственности государства, органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. На основании данного положения необходимо принять соответствующий законодательный акт, в котором бы были четко определены юридические основания наступления конституционной ответственности, ее субъекты, санкции ответственности, содержащиеся в настоящее время в различных нормативных актах (УК РФ, ГК РФ, КоАП РФ, ТК РФ), формы и порядок ее реализации.
7. Предполагаемое реформирование МВД России предусматривает разделение милиции на федеральную и муниципальную. В основу данного деления следует заложить такие критерии, как: целесообразность решаемых задач; разделение и объем реализуемых полномочий; подчиненность и подконтрольность; порядок прохождения службы; порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей; источники финансирования и содержания; особенности ресурсного обеспечения.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, представлением предложений по совершенствованию структуры, полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти, формированию нормативно-правовой базы совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы: а) при последующем исследовании федеральных органов исполнительной власти; б) в деятельности государственных органов законодательной, исполнительной, судебной власти; в) при совершенствовании правового регулирования деятельности органов государственной власти; г) положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании теории и истории государства и права, конституционного права, административного права, некоторых других дисциплин.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования. В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников.
Автором был изучен достаточный объем работ по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция РФ, федеральные законы и соответствующие подзаконные нормативные правовые акты.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений в Петропавловск-Камчатском филиале Дальневосточного юридического института МВД России. Основные положения диссертации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях, в частности на научно-практической конференции «Конституции Российской Федерации Юлет: итоги и перспективы», Москва, 2004 г.; на международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе», Хабаровск, 2004 г. и отражены в пяти научных статьях.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие федеральных органов исполнительной власти
Конституционное закрепление разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную активизировало исследование проблемы исполнительной власти. О разделении властей писали Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Савицкий, B.C. Нерсесянц, И.А. Ледях, В.Д. Зорькин, Ю.А. Тихомиров, и др. Во главу угла были поставлены такие вопросы как выявление мер концентрации власти и ее распределения в центре и на местах, выработка четких критериев для правомерного пользования и исключения злоупотреблений властью. Появились и научные работы, в которых ставится попытка выяснить основные признаки исполнительной власти. Исполнительная власть - составная часть государственной власти, призванная посредством органов государства осуществлять непосредственное управление государством, исполняя соответствующие законы. Таким образом, можно полагать, что исполнительная власть представляет собой власть, которая проявляется при применении или исполнении законодательства в конкретных общественных процессах и взаимосвязях, при удовлетворении конкретных интересов, обеспечении прав и свобод граждан. Конечно, невозможно отрицать необходимость четкого исполнения исполнительными органами власти законов и иных нормативно-правовых актов. Однако еще во второй половине XIX века швейцарский правовед И.К. Блунчли признал неудачным название этой ветви власти и, указывая на ее предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что существо исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение». Тем не менее, в правовой литературе часто утверждается, что законодательная ветвь государственной власти есть власть направляющая и контролирующая, исполнительная власть есть власть исполняющая и подзаконная. Подобной концепции придерживается Ю.А. Тихомиров, отмечая, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов. Именно в этом заключается главный смысл их деятельности, выраженный в самом наименовании и предназначении этих органов. Пока же ситуация остается почти такой же, как и в прошлые годы, когда управление развивалось по формуле «усмотрение и целесообразность». Между тем, деятельность на основе и во исполнение закона служит не только формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управленческой деятельности» . Исполнительная власть имеет публичную природу и публичные свойства. Она объективно должна исходить из потребностей, интересов и целей жизнедеятельности общества и государства, т.е. всех личностей и граждан, их составляющих. Соответственно, и реализовываться тоже должна так, чтобы общество и государство (как форма его организации) рационально и эффективно развивались. управлении. - М, 1990. - С. 55, 68. Понятие исполнительной власти в своем прямом смысле используется лишь в правовой науке. Конечно, этот термин часто используется и в других науках, например, в политологии или социологии, теории управления, но там строгость смысла этой категории нарушается и используется чрезмерно расширительно, в смысле любого директивного решения органа государственной власти. Очевидно, что особое место в осмыслении исполнительной власти принадлежит административному праву, призванному интерпретировать и раскрыть природу и множество проявлений этой власти. Однако именно конституционное право в соответствии с Конституцией РФ определяет место и роль исполнительной власти в механизме государства, порядок взаимоотношений органов исполнительной власти с другими органами государственной власти. Принятые или вновь сформулированные понятия, их взаимосвязи, созданные на их основе правовые нормы, призваны дать общую характеристику исполнительной власти и выявить ее соответствие требованиям государственной и общественной жизни в XXI веке. Исполнительную власть нельзя отождествлять с системой государственного управления (в институциональном плане последняя намного шире). Исполнительная власть осуществляет «государственное управление» преимущественно по отношению к нижестоящим органам, в этом случае административно-правовой подход к исполнительной власти допустим. Однако, учитывая государственно-правовое происхождение данной институции (из теории и практики разделения властей), важным представляется теоретически определить сферы и границы исключительного действия субъектов исполнительной власти, которые впоследствии необходимо закрепить в законодательстве. Существуют различные определения исполнительной власти. В.Ф. Халипов представляет исполнительную власть как «систему органов государственного управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Исполнительная власть осуществляет свои полномочия самостоятельно и не вправе выходить за их пределы»1. И.Д. Коротец понимает исполнительную власть как «один из основных видов государственной власти, обеспечивающих реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это не значит, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с другом. Специфика положения исполнительной власти и ее органов в государстве такова, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, поэтому она обязана широко, подвижно, оперативно реагировать на народные потребности и интересы» . К.С. Вельский формулирует определение исполнительной власти, как в широком, так и в узком значениях. В широком смысле слова он понимает исполнительную власть как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального, функционирования общества. В строгом юридическом (узком) смысле, по мнению К.С. Вельского исполнительная власть - это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица
Конституционно-правовые основы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в России
Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов, непосредственно закрепленных в Конституции Российской Федерации. Все эти принципы можно подразделить на общие и специальные. Общие принципы пронизывают деятельность всех органов государственной власти, в том числе и исполнительной. К ним относятся законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, гласность, единство системы государственной власти, федерализм и другие принципы, закрепленные в гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя». К частным — принципы, характерные только для деятельности органов исполнительной власти. Это принципы единства системы исполнительной власти, сочетания централизации и децентрализации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий в рамках единой системы органов исполнительной власти; принцип плановости.
Все вышеназванные принципы, как общие, так и специальные, последовательно реализуемые на практике, призваны обеспечить целостность и стабильность системы федеральных органов исполнительной власти, правовые и организационные принципы ее функционирования.
Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности. По данному вопросу нет единой точки зрения среди ученых-правоведов. Можно выделить сторонников «узкого» понимания принципов, считающих таковыми принципы, закрепленные в законе специальной нормой (например, Н.В. Беляев). Сторонники «широкого» их понимания считают, что принципы могут непосредственно закрепляться в специальной норме и косвенно — в нормах права (Н.В. Васильев, А.Н. Тарбагаев, Р.З. Лившиц, В. И. Никитинский).
В обобщенном виде систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации составляют: 1) принцип федерализма; 2) принцип централизации и децентрализации функций; 3) принцип законности; 4) принцип системности; 5) принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти; 6) принцип иерархичности или подчинения нижестоящих органов власти вышестоящим; 7) принцип дифференциации (разделения) и определения функций и полномочий; 8) принцип профессионализма и компетентности; 9) принцип гласности; 10) принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части своих полномочий; 11) принцип участия граждан в формировании органов исполнительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.
Важнейшим принципом деятельности органов исполнительной власти является принцип федерализма, обусловленный государственно-территориальным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в силу особенностей, присущих статусу Российской Федерации и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.
В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются, прежде всего, на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, Конституция Российской Федерации регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов. В главном концепция сводится к тому, что законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для аналогичных органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится административный договор. Он используется в качестве элемента механизма реализации принципа федерализма, прежде всего в сфере функционирования исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78 Конституции Российской Федерации).
Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в России и проблемы ее совершенствования
Федеральные органы исполнительной власти, в отличие от органов законодательной и судебной власти, являются органами универсальной компетенции, так как в целом осуществляют непосредственное управление государством. И, соответственно, эти органы наделяются разнообразными полномочиями не только исполнительного, но и распорядительного характера. Федеральные органы исполнительной власти реализуют свои полномочия в политической, экономической, социально-культурных сферах, обеспечивают государственную безопасность, национальную оборону и внешние связи Российской Федерации; координируют деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; организуют соблюдение и исполнение законов и указов Президента РФ. Компетенция федеральных органов государственной власти определена Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»1. К основным направлениям деятельности федеральных органов исполнительно власти относится: - организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации; - осуществление регулирования в социально-экономической сфере; - обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, контроль деятельности ее органов; - формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации; - реализация через Правительство Российской Федерации права законодательной инициативы. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять полномочия, переданные им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании соответствующих соглашений. В сфере экономики федеральные органы исполнительной власти: - обеспечивают единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозируют социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывают и осуществляют программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывают государственную инвестиционную политику и принимают меры по ее реализации; осуществляют управление федеральной собственностью; разрабатывают и реализуют государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; принимают меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг; формируют мобилизационный план экономики Российской Федерации, обеспечивают функционирование оборонного производства Российской Федерации. В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики федеральные органы исполнительной власти: - обеспечивают проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; - разрабатывают и через Правительство РФ и представляют Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивают его исполнение; - разрабатывают и реализуют налоговую политику; - обеспечивают совершенствование бюджетной системы; - принимают меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляют в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование; - разрабатывают и осуществляют меры по проведению единой политики цен. В социальной сфере федеральные органы исполнительной власти: обеспечивают проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствуют развитию социального обеспечения и благотворительности; принимают меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывают программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивают реализацию этих программ; обеспечивают проведение единой государственной миграционной политики; принимают меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; содействуют решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимают меры по реализации молодежной политики; взаимодействуют с общественными объединениями и религиозными организациями; разрабатывают и осуществляют меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью федеральные органы исполнительной власти: - участвуют в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; - осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; - разрабатывают и реализуют меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов; - осуществляют меры по обеспечению деятельности органов судебной власти. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения и государственной безопасности Российской Федерации относится: осуществление необходимых мер по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации; обеспечение выполнения государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечение социальных гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принятие мер по охране Государственной границы Российской Федерации; руководство гражданской обороной.
Организационно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с другими органами государственной власти Российской Федерации
В соответствии со ст. 10 Конституции важнейшим принципом организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип предполагает не только разделение трех видов власти с целью обеспечения их самостоятельности при реализации собственной компетенции, но и определенный правовой механизм согласованного взаимодействия органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках процедур, установленных Конституцией РФ.
Как уже говорилось выше, особенности формы правления Российской Федерации предполагают особую роль Президента РФ в осуществлении государственной власти, в том числе в механизме взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России является главой государства и не входит ни в одну из ветвей власти. Тем не менее, анализ его полномочий позволяет судить не о представительствующем, а о реально властвующем Президенте1. Особенно это касается его полномочий в сфере исполнительной власти. Фактически Президент РФ является главой исполнительной власти, и это проявляется не только в непосредственном управлении им в необходимых случаях органами исполнительной власти, но и в механизме взаимоотношений с органами законодательной и судебной власти, когда многие полномочия федеральных органов исполнительной власти реализуются через полномочия Президента России.
То есть, рассматривая систему взаимодействия властей в Российской Федерации по Конституции РФ, необходимо отметить, что основной ее отличительной особенностью будет являться положение Президента РФ, не принадлежащего ни к одной из ветвей власти, но, несмотря на это, обладающего широчайшими полномочиями в конституционной, кадровой и законодательной политике нашей страны. Система взаимодействия властей, таким образом, строится в зависимости не только от взаимодействия властей между собой, но и с Президентом Российской Федерации. Ему посвящена глава 4 Конституции РФ. В статьях 83-90, данной главы изложены направления его деятельности и полномочия. Их основной блок сходен с полномочиями глав государств - республик со смешанными формами правления. Президент Российской Федерации - глава государства, он определяет его внешнюю и внутреннюю политику и представляет государство в международных отношениях (ст.ст. 80, 86 Конституции РФ). Он же является Верховным Главнокомандующим, утверждает военную доктрину страны (ст. 83, 87 Конституции РФ), назначает выборы в Государственную Думу РФ, распускает ее, назначает референдум, обращается с посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации (см. ст. 84). В соответствии с п. 2 статьи 80 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ и прав человека и гражданина, он же обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации.
С другой стороны, существует ряд направлений деятельности Президента РФ, значительно расширяющих его возможности по Конституции РФ. В отношении формирования других органов государственной власти полномочия Президента РФ достаточно широки, это первое направление расширения его полномочий. Именно он назначает, с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации и принимает решение о его отставке, предлагает Государственной Думе кандидатуру для назначения на пост Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении его от должности. По представлению Председателя Правительства Российской Федерации назначает его заместителей и федеральных министров. Формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации. Назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооружённых Сил Российской Федерации, а после консультаций с соответствующими органами Федерального Собрания Российской Федерации и дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции РФ).
Кроме того, и это очень важно в рамках рассматриваемого вопроса, как уже говорилось, Президент является фактическим главой исполнительной власти в Российской Федерации, а ряд министерств, служб и агентств вообще напрямую подчинен главе государства.
Президент Российской Федерации обладает огромной властью и полномочиями, по Конституции Российской Федерации, что, отчасти признается оправданным, исходя из реформ, проходящих в стране. Коренная политическая модернизация позволяет говорить о том, что объем президентских полномочий должен соответствовать переживаемой страной ситуации. Анализируя же систему взаимодействия властей в Российской Федерации, можно констатировать рост авторитарных тенденций при условии столкновения єдиноначального и коллективистского подходов к осуществлению власти в стране. Все это, по мнению ряда исследователей, предопределяет ряд факторов потенциального движения России к «суперпрезидентской республике», черты которой есть уже сейчас.
«Суперпрезидентская республика» характеризуется концентрацией власти одним лицом или сверх узкой группой лиц, представляющих исполнительную ветвь власти или принимающих ее функции. В России существует пост главы правительства, но его кандидатура предлагается Государственной Думе Президентом РФ. Ее роль, как показывалось ранее, осложнена угрозой роспуска, после троекратного отклонения кандидатур, предложенных Президентом РФ. Президент РФ формирует Правительство
РФ, назначая заместителей Председателя Правительства и членов Правительства, которые подотчетны ему, а не Федеральному Собранию. Председатель Правительства, по Конституции РФ, в определённых случаях выполняет функции Президента РФ. Президент РФ может своими волевыми решениями изменять как структуру, так и состав Правительства РФ полностью или частично.
Тем не менее, существует ряд направлений взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов законодательной власти, которые Правительством Российской Федерации реализуются самостоятельно. Речь идет о нормотворческой деятельности Правительства России и о принятии бюджета.
