Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика конституционно- правовой ответственности в избирательном праве 16
1. Понятие и природа конституционно-правовой ответственности 19
2. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве 52
3. Система мер и термины, используемые для обозначения конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, США и Великобритании 61
ГЛАВА 2. Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве 96
1. Отказ в регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности 97
2. Отмена регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности 123
3. Отмена решения об итогах голосования, результатах выборов и признание итогов голосования, результатов выборов недействительными как меры конституционно-правовой ответственности 137
4. Меры конституционно-правовой ответственности, применяемые к избирательным органам 157
Заключение 179
Библиография 185
- Понятие и природа конституционно-правовой ответственности
- Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве
- Отказ в регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности
- Отмена регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие и совершенствование правового регулирования общественных отношений, повышение его эффективности - одна из важнейших задач, стоящих перед юридической наукой. Особую актуальность проблемы совершенствования правового регулирования выборов приобретают в наши дни в связи с интенсивным развитием современного избирательного законодательства и избирательных технологий.
Российское законодательство о выборах и референдуме чрезвычайно динамично — практически каждые общероссийские выборы проходят по «свежим правилам». Однако сами проблемы, которые законодатель хочет решить путем принятия новых нормативных актов и исправления старых, на деле остаются неразрешенными. Это происходит в основном из-за того, что неисправен главный механизм, который отвечает за эффективность законов, - механизм ответственности. Очень точно описал данную ситуацию профессор О.Э. Лейст: «Без налаженной системы юридической ответственности право становится бессильным и ненадежным, не оправдывающим возлагаемых на него социальных ожиданий; правовые нормы, а равно проистекающие из них права и обязанности членов общества превращаются в благие пожелания, если власть не способна организовать восстановление нарушенных прав, принуждение к исполнению обязанностей, наказание нарушителей правовых запретов» .
Это справедливо прежде всего в отношении избирательного права, где «бессильное и ненадежное, не оправдывающее возлагаемых социальных ожиданий» право порождает правовой нигилизм среди населения, неверие в сам институт выборов и соответственно нежелание в них участвовать. В силу неэффективности, а иногда и отсутствия механизма ответственности в избирательном праве, выборы вызывают разочарование в обществе, отторжение от власти. Это подчеркивается не только учеными, но и государственными деятелями. По словам экс-председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А.А. Вешнякова, в последнее время «особенно остро встала проблематика научно-практического осмысления института конституционно-правовой ответственности, его соотнесения с определением вины субъектов и оснований конституционно-правовой ответственности в сфере избирательных правоотношений»3.
Осознание наличия данных проблем в российском избирательном праве заставляет автора обратиться к опыту других стран, таких как США и Великобритания. Выбор этих государств неслучаен. Великобритания -страна с самой долгой историей парламентаризма. За почти девять веков существования высшего представительного органа Великобритания стала обладательницей детально разработанного законодательства о выборах. О развитости правовой регламентации выборов еще в средневековой Великобритании писал Г. Мейер4. Необходимость упорядочения общественных отношений, складывающихся в период выборов, в течение столь длительного времени привело в этой стране к образованию эффективной системы правового регулирования избирательного процесса. Поэтому изучение института конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Великобритании, а также выявление возможностей применения английского опыта в России является чрезвычайно актуальным и интересным.
Что касается Соединенных Штатов Америки, то кроме ставшего для многих исследователей традиционным желания сравнить Америку и Россию, автор руководствовался следующим. США являются страной с наиболее динамично развивающимся избирательным законодательством. За предвыборными и послевыборными-скандалами в США следит весь мир, а после появления тех или иных избирательных технологий в Америке, их начинают использовать в других странах. Е.А. Лукьянова писала об использовании в России «всего мирового арсенала «грязных» избирательных технологий, дополненного изобретениями отечественных политических «кулибиных»5. Именно поэтому американские специалисты зачастую приглашаются и в нашу страну для проведения выборов. Таким образом, анализ последних тенденций развития избирательного права, а главное института конституционно-правовой ответственности в США, приобретает большую актуальность.
В США правонарушения в ходе избирательного процесса оцениваются как серьезные общественно-опасные деяния. Это объясняется тем, что по своей сути «любое правонарушение в ходе избирательного процесса вызвано стремлением получить контроль над государственной властью для осуществления каких-либо противозаконных целей; таким образом, часто пресечение правонарушений, допущенных в ходе выборов, помогает эффективно бороться с другими формами противозаконных действий»6. Думается, что такое отношение к институту ответственности в избирательном праве должен позаимствовать и российский законодатель.
Кроме того, автор ограничен знанием языка, поскольку узконаправленная литература по данной теме практически не переведена на русский, а использовать приходилось оригинальные тексты на английском, в том числе и тексты нормативно-правовых актов.
Обращение к сравнительно-правовому аспекту конституционно-правовой ответственности в избирательном праве вызвано также тем, что реформа по изменению порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта и «наделение его полномочиями» не народом, а органом законодательной власти субъекта, значительно сократили возможность изучения практики избирательного процесса в России. Количество выборов в нашей стране значительно снизилось, а соответственно уменьшилось и число избирательных споров. Таким образом, автор, искусственно ограниченный в изучении российской практики, был вынужден обратиться к практике зарубежной.
США и Великобритания относятся к иной правовой семье, нежели Россия, поэтому исследование их законодательства и судебной практики в области конституционно-правовой ответственности в избирательном праве представляет собой и теоретический интерес. Избирательное законодательство и судебные прецеденты этих стран более детально регулируют многие вопросы, в том числе и вопросы ответственности. Зачастую упреки в излишней «зарегулированности», инструктивности и сложности российского избирательного законодательства7 оказываются несостоятельными при сравнении России с США и Великобританией. Поэтому исследование нормативной базы данных стран имеет большое значение для выработки предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в области конституционно-правовой ответственности в избирательном праве.
С учетом всего вышесказанного были сформулированы основные цели и задачи диссертационной работы:
- выработать комплексную характеристику института конституционно-правовой ответственности и на ее основе провести разграничение правовосстановительных мер и мер ответственности, внеся, таким образом уточнение в теорию юридической ответственности в целом;
теоретически осмыслить институт конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России и дать ему определение;
- дать общую характеристику состояния современного избирательного законодательства России, регулирующего вопросы конституционно-правовой ответственности, и на ее основе предложить новые меры конституционно- правовой ответственности;
- систематизировать существующие меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России;
- проанализировать современное избирательное законодательство США и Великобритании, а также обобщить практику применения конституционно- правовой ответственности в избирательном процессе и выявить возможности применения опыта данных стран в России;
- характеризовать проблемы, возникающие при применении мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, и найти пути их решения.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Теория конституционно-правовой ответственности разрабатывалась такими авторами как С.А. Авакьян, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, В.А. Виноградов, Н.В.Витрук, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, А. А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, М.С. Матейкович, Ж.И. Овсепян, B.C. Основин, Ф.М. Рудинский, Ф.С. Скифский, Б.А.Страшун, В.М. Сырых, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, А.Ф. Черданцев, Т.Я.Хабриева, Д.Т. Шон.
Отражение самых разных аспектов конституционно-правовой ответственности в избирательном праве нашло свое отражение в работах С.А. Авакьяна, Л.Г. Алехичевой, А.А. Вешнякова, В.Н. Волченко, Ю.А. Дмитриева, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова, А.Г. Сидякина, А.Е. Сунцова, А.Е. Штурнева. Говоря о литературе по конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, необходимо отметить следующее. Большинство авторов, зачастую являясь практикующими юристами, основное внимание уделяет именно практическим аспектам конституционно-правовой ответственности, то есть ее закреплению в законодательстве и реализации на практике. Однако в связи с отмеченной чрезвычайно высокой динамикой избирательного законодательства многие работы быстро устаревают, так как часто не содержат теоретических положений, касающихся конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. В исследовании также были использованы работы американских и английских правоведов, таких как Джон Алдер (John Alder), Джон Аттанасио (John Attanasio), Уильям Бернам (William Burnham), Луиза Вейнберг (Louise Weinberg), Джоел Гольдштейн (Joel Goldstein), Грей Лоуренс (Grey Lawrence), Джон Новак (John Nowak), Даун Оливер (Dawn Oliver), Норманн Редлих (Norman Redlich), Рональд Ротунда (Ronald Rotunda), Крис Сир (Chris Sear), Боб Уатт (Bob Watt), Дэвид Фишмэн (David Fishman). Достижение целей диссертационного исследования было бы невозможным без использования иностранных источников, в том числе на английском языке, а также информации с сайтов сети Интернет.
Таким образом, в настоящей диссертации практически впервые предпринимается попытка комплексного анализа существующего регулирования конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России, Великобритании и США. Кроме того, в данной работе будет проанализировано не только избирательное законодательство зарубежных стран, но и практика применения мер конституционно-правой ответственности. В этом, прежде всего, заключается научная новизна диссертационного исследования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве не является самостоятельным видом ответственности. Эта ответственность, безусловно, имеет свою специфику, однако этой специфики недостаточно для выделения ее в отдельный вид.
2. Конституционно-правовая ответственность в избирательном праве - это негативная публичная юридическая ответственность, выражающаяся в применении специальными субъектами (избирательными комиссиями и судом) установленных избирательным правом санкций к субъектам избирательного процесса в случае нарушения ими норм избирательного законодательства.
3. Основные меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве связаны с лишением или непредоставлением определенного статуса участникам избирательного процесса. Именно это является главным условием эффективности их применения.
4. Классификация мер конституционно-правовой ответственности в российском избирательном праве позволяет выделить их пять основных групп:
Во-первых, это меры, связанные с лишением или непредоставлением определенного конституционно-правового статуса:
- отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов;
- отказ в регистрации группы избирателей и уполномоченных представителей при проведении выборов Президента РФ;
- отмена регистрации кандидата (списка кандидатов), исключение кандидата из списка кандидатов;
- расформирование избирательной комиссии;
- досрочное прекращение полномочий члеріа избирательной комиссии с правом решающего голоса в связи с признанием его систематически не выполняющим обязанности вступившем в законную силу решением суда или вступлением в законную силу обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
Во-вторых, это меры, направленные на отмену (признание недействительным) юридически значимого результата:
а) отмена решения об итогах голосования, результатах выборов и признание итогов голосования, результатов выборов недействительными;
б) признание протокола избирательной комиссии об итогах голосования недействительным;
в) отмена решения о признании избранным кандидата в случае, если он не предоставил в установленный срок в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленных срок заявления об освобождении от указанных обязанностей.
В-третьих, это меры имущественного характера:
а) невозвращение избирательного залога и перечисление его в доход бюджета в случае совершения правонарушений в ходе избирательного процесса;
б) непредоставление бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади в связи с непогашением задолженности перед организациями средств массовой информации, возникшей в ходе предыдущей избирательной кампании.
В-четвертых, это меры процедурного характера:
а) отстранение члена участковой избирательной комиссии от участия в ее работе в день голосования;
б) удаление наблюдателя или иного лица из помещения для голосования в день голосования.
И, наконец, в-пятых, это меры оценочного характера (оценочные санкции), выражающиеся в том, что в случае совершения незначительных правонарушений субъектам избирательного процесса может быть вынесено предупреждение.
5. В США и в Великобритании конституционно-правовая ответственность применяется к более широкому кругу субъектов, нежели в России. В том числе она распространяется и на избирателей. Так, например, избиратели могут быть лишены активного избирательного права, либо их подписи могут быть признаны недействительными в случае поддержки двух и более кандидатов. Представляется, что такие меры являются чрезвычайно жесткими и заимствование подобного опыта вряд ли целесообразно для нашей страны.
6. В то же время применяемая в Великобритании мера ответственности в виде лишения права занимать выборные должности представляется крайне полезной для российского избирательного права. Основаниями для применения такой меры в России могут стать: подкуп избирателей, использование преимуществ должностного или служебного положения, израсходование на проведение избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10 процентов от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом. Все эти нарушения должны быть установлены судом. При этом срок, на который лицо может быть лишено права занимать выборные должности должен быть равен сроку замещения той должности, на которую кандидат избирался. Естественно, что применение такой меры автоматически станет еще одним основанием для отказа в регистрации кандидата.
7. Опыт США и Великобритании показывает, что оценка результатов выборов по формуле, что «допущенные при проведении выборов нарушения избирательного законодательства не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей» всегда остается относительно субъективной. Для такой оценки практически невозможно подобрать качественный критерий. В то же время именно такая формулировка используется в основных избирательных системах мира. Поэтому единственным способом избежать субъективности при ее применении является создание реальных мер по обеспечению независимости суда и повышению профессионализма судей.
8. Важной гарантией справедливого и беспристрастного разрешения судами избирательных споров могла бы стать публикация поданного в суд заявления об отмене результатов выборов и решения суда по этому заявлению. Данные документы следует публиковать в изданиях, являющихся источниками официального опубликования законов Российской Федерации и ее субъектов, в течение четырнадцати дней с момента его подачи в суд. При этом публикации должны подлежать все поданные заявления, а не только принятые к производству судом. Это также позволит снизить количество безосновательных отказов в рассмотрении заявлений об отмене результатов выборов. Данная мера также позволила бы сдержать определенный процент заявителей, злоупотребляющих своим правом и использующих меры конституционно-правовой ответственности в качестве избирательных технологий.
Методологические основы исследования. На первом месте стоит диалектический метод. Он позволяет, прежде всего, понять взаимосвязь тех или иных явлений, определить направление развития существующих отношений в определенной сфере, а также судить о степени прогресса или регресса.
Наряду с диалектическим методом в работе используется сравнительно-правовой (компаративный) метод, который требует использования Q специальных приемов исследования, задаваемых характером объекта . В данном случае, это конституционно-правовая ответственность в избирательном праве. Сравнительно-правовой метод позволяет выявить общие тенденции и закономерности развития законодательства разных стран. Изученный опыт других государств одновременно с учетом индивидуальных особенностей нашей страны может позволить решить определенные проблемы, с которыми сталкиваются законодатели и практикующие юристы в России. И главной из этих проблем является недостаточная эффективность избирательного законодательства, в том числе из-за недостаточной проработки вопросов конституционно-правовой ответственности.
В работе также используется и формально-юридический, или формальнологический метод, необходимый для уяснения содержания исследуемого нормативного материала. В исследовании применяется историко-правовой метод, который позволяет изучить конституционно-правовую ответственность в ее историческом развитии и исследовать эволюцию регулирования вопросов ответственности в российском и зарубежном избирательном законодательстве.
Сочетание приведенных методов позволило ретроспективно и перспективно взглянуть на процесс развития нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, осмыслить плюсы и минусы правового регулирования и сделать некоторые выводы, позволяющие в случае их учета избежать проблем в будущем.
Выводы и предложения, изложенные в диссертации, основаны на анализе законодательства Российской Федерации, США и Великобритании. Указанные акты составляют документальную базу и правовую основу исследования. Автор проходил стажировку в университете Сан-Диего (США, Калифорния), поэтому наряду с федеральным законодательством США были в первую очередь проанализированы законодательные акты Калифорнии. При подготовке работы также использовался опыт, полученный автором в ходе участия в работе окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Московской городской Думы четвертого созыва.
Научно-практическая значимость исследования заключается, во-первых, в том, что в нем уточнены теоретические представления о конституционно-правовой ответственности в целом, и о конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России в частности. Во-вторых, в работе высказан ряд предложений прикладного характера, касающихся введения новых мер конституционно-правовой ответственности в избирательном праве и повышения качества рассмотрения судами избирательных споров. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве методического пособия в научно-педагогической деятельности по следующим дисциплинам: «Общая теория права», «Конституционное право России». Они могут также найти применение в преподавании спецкурса «Конституционно-правовая ответственность».
Результаты исследования могут быть полезны для нормотворческих органов при подготовке правового обеспечения реформы избирательного права в части изменения норм, закрепляющих конституционно-правовую ответственность.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы юристами, судьями, учеными для уточнения существующей базы зарубежных нормативно-правовых актов, касающихся вопросов конституционно-правовой ответственности, поскольку многие приводимые в исследовании данные малоизвестны или неизвестны вообще в России из-за отсутствия источников на русском языке.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных автором научных статьях: «Право граждан на референдум: реализация и защита» (Закон и право. 2003. № 11), «О поправке к ФКЗ «О референдуме РФ», или вечный земельный вопрос» (Право и экономика: российские перспективы. Ежегодная научная конференция студентов. Выпуск 2. 2003), «Понятие конституционно-правовой ответственности в избирательном праве» (Журнал «О выборах». 2004. № 2), «К вопросу о конституционно-правовой ответственности» (Актуальные проблемы истории, теории государства и права, конституционного и международного права. М., Статут, 2006), «Терминология и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве России» (Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3), «Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Великобритании» (Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 3).
Результаты исследования использовались также в выступлениях на научных конференциях, в ходе преподавания курса «Конституционное право России» на факультете мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова.
Понятие и природа конституционно-правовой ответственности
Юридическая ответственность выступает в качестве реакции на правонарушение, в виде государственного принуждения к выполнению требований правовых норм и возложения обязанности на определенного субъекта претерпеть негативные последствия. Очень важно, что юридическая ответственность - это не просто «мера государственного принуждения», а мера, которая связана с «претерпеванием определенных лишений и ограничений» субъектом, с негативными последствиями. В качестве подтверждения можно привести положение Постановления Конституционного Суда РФ от 15.01.2002 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина A.M. Траспова» : «устанавливая правовые последствия незаконного отказа в регистрации в качестве кандидата или исключения из списка зарегистрированных кандидатов, закон должен гарантировать ответственность избирательных комиссий за неправомерные действия, препятствующие надлежащему осуществлению пассивного и активного избирательных прав».
Следует отметить, что именно по наличию неблагоприятных последствий, наступивших для правонарушителя, можно будет отличить меры ответственности, в частности, от процесса восстановления нарушенного права. Приведем пример. В соответствии со ст. 69 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51 -ФЗ нарушителя, характер и опасность правонарушения, его распространенность, соразмерность мер ответственности совершенному деянию
В качестве дополнительного аргумента можно привести позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 11.06.2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда»15. Конституционный Суд РФ указывает, что отмена регистрации может осуществляться не только в связи с реализацией кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, но и являться мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по основаниям, предусмотренным федеральным законом. Ссылаясь на то обстоятельство, что решение об отмене регистрации требует исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу, Конституционный Суд РФ постановил, что оно может быть принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу. Таким образом, очень важно четко разграничить меры ответственности и меры правовосстановительные, так как смешение этих понятий логически безосновательно, и может приводить к незаконным решениям в юридической практике. Этому, в том числе, и будет посвящено настоящее исследование.
Подход к пониманию юридической ответственности, выделяющий наступление отрицательных последствий для правонарушителя в качестве обязательного признака, представляется наиболее верным. Отметим, что нарушителя, характер и опасность правонарушения, его распространенность, соразмерность мер ответственности совершенному деянию
В качестве дополнительного аргумента можно привести позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в Постановлении от 11.06.2002 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 64, пункта 11 статьи 32, пунктов 8 и 9 статьи 35, пунктов 2 и 3 статьи 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Тульского областного суда»15. Конституционный Суд РФ указывает, что отмена регистрации может осуществляться не только в связи с реализацией кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, но и являться мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по основаниям, предусмотренным федеральным законом. Ссылаясь на то обстоятельство, что решение об отмене регистрации требует исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу, Конституционный Суд РФ постановил, что оно может быть принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу. Таким образом, очень важно четко разграничить меры ответственности и меры правовосстановительные, так как смешение этих понятий логически безосновательно, и может приводить к незаконным решениям в юридической практике. Этому, в том числе, и будет посвящено настоящее исследование.
Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном праве
Для того чтобы дать определение конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, некоторые ученые, как и автор настоящего исследования, сначала обращаются к базовому понятию юридической ответственности. Так, М.С. Матейкович использует определение А.Ф. Черданцева: «юридическая ответственность- это применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке»103. Исходя из данного понятия юридической ответственности, М.С. Матейкович дает следующее определение конституционно-правовой ответственности участников избирательного процесса - это «применение к кандидатам, наблюдателям, избирательным объединениям, избирательным блокам, избирательным комиссиям и их членам, иным субъектам, допустившим нарушение избирательных прав граждан, мер государственного принуждения, предусмотренных федеральным законом» . В данном определении отсутствует указание на то, кем применяются санкции конституционно-правовой ответственности в избирательном праве. И, кроме того, многочисленные нарушения норм избирательного законодательства сведены лишь к нарушению избирательных прав граждан. Представляется более точным указание в определении на нарушение норм избирательного законодательства в целом как на основание применение норм конституционно-правовой ответственности.
Следующее определение конституционно-правовой ответственности в избирательном праве дал А.Ю. Бузин - «юридическая ответственность, которой присущи три следующих признака: санкция за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательно установленной обязанности; установление обязанности и санкции именно избирательным законодательством; лишь косвенное ущемление санкцией интересов субъекта, привлекаемого к ответственности, санкция при этом не имеет репрессивного или материального характера»105. Думается, нельзя говорить о косвенном ущемлении интересов субъекта привлекаемого к ответственности ни в отношении конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, ни в отношении вообще какого-либо вида юридической ответственности. Сущность ответственности заключается именно в претерпевании лишения, правового урона, негативных последствиях, в определенных случаях - ограничениях прав. Это достаточно ярко проявляется при применении конституционно-правовой ответственности в избирательном праве - разве можно назвать косвенным ущемлением интересов субъекта отмену регистрации кандидата? Кроме того, трудно согласиться с отсутствием репрессивного и материального характера санкций в избирательном праве. Безусловно, материальный характер носит такая санкция, как невозвращение залога кандидату, в случае, предусмотренном пунктом 10 статьи 66 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
В литературе также существуют определения конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, представляющие собой лишь копию определения юридической ответственности. В качестве примера можно привести определение В.Н. Волченко: «ответственность за нарушение избирательных прав граждан представляет собой применение в установленном процессуальном порядке к лицу, нарушившему предписания норм избирательного права, мер государственного принуждения, выражающихся в отрицательных для него последствиях» (сравн. «юридическая ответственность - это применение к правонарушителю санкций правовых норм, указанных в них мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами в рамках процессуального порядка, строго определенного законом»107). Безусловно, в качестве базового всегда необходимо применять определение юридической ответственности, используемое в теории государства и права. Но вместе с тем, необходимо акцентировать внимание на различии ответственности конституционно-правовой и общетеоретической модели юридической ответственности. Это также важно для разграничения отраслевых видов ответственности - например, разграничение административной и конституционно-правовой ответственности, ведь некоторые авторы не выделяют конституционно-правовую ответственность в самостоятельный вид. И также необходимы акценты в определении конституционно-правовой ответственности в избирательном праве.
Думается, что в определении конституционно-правовой ответственности в избирательном праве необходимо сделать упор именно на том, что ее отличает от конституционно-правовой ответственности в других подотраслях конституционного права, и тем более от других отраслевых видов ответственности. Акцентами в определении должны стать нарушение норм избирательного законодательства, субъекты избирательного процесса, специфические санкции.
Отказ в регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности
Институт отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов призван обеспечивать баланс между интересами кандидатов и интересами общества в целом и избирателей в частности. Общество заинтересовано в представлении интересов большинства его членов, формировании дееспособных государственных органов и недопущении к управлению делами государства «недостойных» кандидатур. К кандидатам, в отличие от избирателей, традиционно во всех странах предъявляются дополнительные требования, касающиеся возраста, срока проживания и т.д., устанавливаются правила неизбираемости и несовместимости, исключающие возможность получения мандата и делающие недействительным сам факт избрания лица.
В литературе различают абсолютную и относительную неизбираемость. В первом случае участие в выборах в качестве кандидата полностью исключено. В этом мнения большинства авторов совпадают . Однако определение относительной неизбираемости разнятся во многом. Например, Н.Ю. Трепещенкова понимает под относительной неизбираемостью невозможность баллотироваться в конкретных округах, с которыми потенциальный кандидат связан особыми служебными отношениями . При этом она ссылается на автора известного исследования «Парламенты» М. Амеллера, который писал, что «если целью закрепления абсолютной неизбираемости является обеспечение независимости члена представительного органа, то относительная неизбираемость направлена на охрану свободы избирателя, ограничение возможностей кандидата использовать служебное положение при проведении избирательной кампании» . С.Д. Князев предлагает иное определение относительной неизбираемости - это предусмотренная законодательством обязанность прекратить занятие деятельностью, указанной в законе, для реализации пассивного избирательного права90. Различие данных определений базируется на неодинаковых подходах законодателя в разных странах к установлению ограничений пассивного избирательного права. Если определение Н.Ю. Трепещенковой верно для таких стран как Великобритания и Греция, где законодательно закреплен запрет баллотироваться определенным категориям должностных лиц, то определение С.Д. Князева отражает сложившуюся в России ситуацию, когда в случае избрания лица от него требуют прекратить занятие деятельностью, несовместимой с мандатом. Представляется, что российский законодатель несколько исказил содержание института неизбираемости и более справедливым является запрет баллотироваться определенным категориям должностных лиц.
Европейский суд по правам человека отмечал двоякую цель института - «способствовать надлежащему функционированию и укреплению демократического строя, чтобы, с одной стороны, кандидаты различных ориентации обладали равными возможностями влияния на избирателей, поскольку лица, занимающие государственные должности, могут в ряде случаев иметь преимущества перед другими кандидатами, и чтобы, с другой стороны, избирательный корпус был защищен от давления, оказываемого теми должностными лицами, которые в силу своего положения призваны принимать многие, в том числе важные, решения и в связи с этим пользуются значительным авторитетом у рядовых граждан, выбор которых в таких условиях может оказаться необъективным» . Поскольку российское законодательство не содержит запрета баллотироваться определенным категориям должностных лиц, цели института неизбираемости, указанные Европейским судом по правам человека, фактически не достигнуты. Примеры использования преимущества должностного или служебного положения будут рассмотрены по ходу работы.
Представляется более справедливым и соответствующим принципам демократии подход законодателя Великобритании, где существует достаточно обширный список лиц, которые не вправе баллотироваться на выборах в Парламент. Среди них государственные гражданские служащие, служащие полиции, военнослужащие, руководство коммерческих компаний, назначаемое государством (Би-Би-Си, Независимое телевизионное управление (НТУ), Управление национальной промышленности), судьи .
Более того, в некоторых европейских странах требуется, чтобы такие лица ушли в отставку заблаговременно, что должно исключить использование преимущества их должностного положения и влияния на выборах . Например в Греции, штатные государственные чиновники и служащие, офицеры вооруженных сил и органов безопасности, служащие органов местного самоуправления, мэры и председатели общин, управляющие или председатели административных советов юридических лиц публичного права, государственных или муниципальных предприятий, нотариусы, хранители актов гражданского состояния и ипотечных записей не могут объявляться кандидатами и тем более избираться депутатами Парламента от любого избирательного округа, на территории которого они служили более чем три месяца в течение трех лет, предшествовавших выборам. Эти ограничения распространяются на лиц, исполнявших обязанности генеральных секретарей министерств в течение последних шести месяцев четырехлетнего срока полномочий Парламента (ст. 56 Конституции Греции)
Отмена регистрации кандидата как мера конституционно-правовой ответственности
Прежде чем приступить к анализу меры ответственности в виде отмены регистрации кандидата, необходимо указать отличия данной меры ответственности от аннулирования регистрации. Дело в том, что в юридической литературе иногда ставится знак равенства между этими различными по своей природе институтами избирательного права230. Однако существенное отличие заключается в том, что отмена регистрации является в основном мерой конституционно-правовой ответственности , применяемой в случае совершения правонарушения, в то время как аннулирование регистрации мерой ответственности не является.
Основания аннулирования регистрации кандидата установлены ст. 76 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не являются по своей сути правонарушениями. Что же касается такого основания как приостановление деятельности, либо ликвидации партии или общественного объединения, то само приостановление деятельности и ликвидация являются мерами ответственности. А невозможность принимать участие в выборах является лишь правовым последствием применения данных мер ответственности. Поскольку для признания той или иной юридической конструкции ответственностью необходимо наличие правонарушения как основания ее наступления, то аннулирование регистрации кандидата не является мерой ответственности.
В отличие от аннулирования регистрации отмена регистрации кандидата является мерой конституционно-правовой ответственности, так как применяется к лицам, виновным в совершении правонарушений в сфере избирательного права. И если аннулирование регистрации может быть последствием добровольного отказа от пассивного избирательного права, то отмена регистрации представляет собой принудительный отказ в реализации данного права.
Такую меру ответственности как отмена регистрации кандидата следует также отличать от института отмены решения о регистрации. Более четкое разделение данных институтов произошло с внесением изменений в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральным законом от 05.12.2006 г. № 225-ФЗ232. Отмена решений избирательных комиссий о регистрации кандидата возможна, если данное решение было принято с нарушением закона, либо с превышением компетенции избирательной комиссии, то есть нарушение имело место со стороны избирательной комиссии. Отмена регистрации производится, если нарушение закона произошло со стороны кандидата. Кроме того, если любое решение избирательной комиссии может быть обжаловано либо в суд, либо в вышестоящую комиссию, то решение избирательной комиссии о регистрации кандидата может быть отменено только судом. Также для решений, связанных с регистрацией кандидата законом установлены дополнительные требования к процедуре обжалования: ограничен круг субъектов, которые вправе подать жалобу, закреплен десятидневный срок обжалования, который не подлежит восстановлению.
Аналогично отказу в регистрации отмена регистрации может выступать в качестве правовосстановительной меры. В соответствии с подп. «а» п. 7 ст. 76 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрации кандидата может быть отменена судом в случае вновь открывшихся обстоятельств, являющихся основанием для отказа в регистрации. Вновь открывшимися считаются те обстоятельства, которые существовали на момент принятия решения о регистрации кандидата, но не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата. Таким образом, поскольку именно в зависимости от основания отказа в регистрации данная мера относится либо к мерам ответственности, либо к правовосстановительным, то и отмена регистрации может иметь двойственный характер. В качестве правовосстановительной меры отмена регистрации будет выступать в случае отсутствия у кандидата пассивного избирательного права.
