Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Идейные и общетеоретические аспекты понимания муниципального образования как субъекта права 17
1.1. Основная идея, заключенная в категории муниципального образования 17
1.2. Правовая природа муниципального образования 47
1.3. Правосубъектность муниципального образования 66
1.4. Отдельные проблемы правового положения органов муниципального образования 84
Глава 2. Муниципально-правовые аспекты понимания муниципального образования как субъекта права 104
2.1. Элементы и назначение юридической конструкции муниципального образования 104
2.2. Территориальная обособленность муниципального образования 123
2.3. Организационное единство муниципального образования 149
Глава 3. Пределы правосубъектности муниципального образования 175
3.1. Понятие и структура компетенции муниципального образования. Соотношение компетенции и правоспособности 175
3.2. Отдельные принципы определения содержания компетенции муниципального образования 199
Заключение 217
Библиографический список 226
- Основная идея, заключенная в категории муниципального образования
- Правовая природа муниципального образования
- Элементы и назначение юридической конструкции муниципального образования
- Понятие и структура компетенции муниципального образования. Соотношение компетенции и правоспособности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. К настоящему времени в науке конституционного и муниципального права сформирована обширная база исследований и разработок в области местного самоуправления. Местное самоуправление получило концептуальное обоснование в качестве обязательного института народовластия, неотъемлемого элемента демократического устройства современного государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти.
В то же время, проблема правового обеспечения реализации конституционно-правовой модели местного самоуправления так и не получила своего окончательного разрешения. Достаточно отметить, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее -Закон № 154-ФЗ) и пришедший ему на смену Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), принимавшиеся на одной и той же конституционно-правовой основе, отражают во многом противоположные тенденции. Если в Законе № 154-ФЗ возлагалась надежда на высокую активность граждан при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения, прослеживалась идея обособления местного самоуправления от государства, то с принятием Закона № 131-ФЗ, напротив, складывается тенденция устранения территориального коллектива от непосредственного участия в решении вопросов местного значения, ясно просматривается попытка огосударствления местного самоуправления.
Таким образом, задача поиска адекватных механизмов правового регулирования местного самоуправления, обеспечивающих его функционирование в неразрывном и согласованном единстве двух начал: с
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (утр. силу).
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
одной стороны, как деятельности территориального коллектива, а с другой -как института общероссийской государственности, эффективное функционирование которого является важным фактором формирования жизнеспособной системы управления публичными делами, сохраняет свою актуальность. В этой связи особое значение для исследователей приобретает проблема определения потенциала используемого юридического инструментария при правовом регулировании местного самоуправления. Одним из таких инструментов и выступает муниципальное образование.
В период действия Закона № 154-ФЗ многие исследователи отводили муниципальному образованию одно из центральных мест в категориальном аппарате науки муниципального права. Так, по мнению И.И. Овчинникова, это понятие выступало основой закона, посредством его использования «самоуправление закреплялось в качестве самостоятельных территориально-поселенческих единиц»3.
Несмотря на существенное редуцирование содержания понятия
муниципального образования в Законе № 131-ФЗ, оно остается, по широкому
признанию исследователей, одним из центральных и сегодня. В.И. Фадеев
полагает, что муниципальное образование представляет собой субъекта
права, «сложное организационно-территориальное, социально-
экономическое и публично-правовое образование, которое не может быть сведено лишь к одному из своих признаков: территории с законодательно установленными границами»4.
Отсюда, актуальность темы исследования определяется потребностью в теоретической разработке категории муниципального образования,
3 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 74.
См. также Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 23; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 30-31; Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма (Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России): Дисс... д-ра юрвд. наук. СПб., 2002. С. 295.
4 Фадеев В.И. Конституционные основы правового регулирования предметов ведения местного
самоуправления / Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. Сборник
трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Конституции
Российской Федерации / Отв. ред СВ. Нарутто, Е.С. Шугрина. М., 2008. С. 222.
«несущей конструкции» местного самоуправления. Необходимо выяснить, в чем состоит ее предназначение, каково ее место при реализации задач и функций местного самоуправления, каковы перспективы использования, с учетом необходимости сохранения и обеспечения реализации сущностных аспектов местного самоуправления.
Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование категории муниципального образования как субъекта права. Помимо этого диссертант ставит целью научное обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы правового положения муниципальных образований.
Для достижения обозначенных целей автором поставлены следующие задачи:
- определить назначение правовой категории муниципального
образования через теоретические представления о сущности местного
самоуправления, о категории субъекта права;
раскрыть правовую природу муниципального образования как производного субъекта права путем критического анализа разработанных в правовой науке теорий юридического лица;
определить значение термина «население», его соотношение с терминами «территориальный коллектив», «местное сообщество»;
определить правовое положение муниципальных органов при осуществлении муниципальным образованием возложенных на него задач и функций;
выявить и определить назначение признаков муниципального образования;
определить пределы правосубъектности муниципального образования, а также выяснить соотношение между категориями правоспособности и компетенции муниципального образования;
См. также: Бялкина T.M. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Дисс.д-раюрид. наук. Саратов, 2007. С. 27; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 167.
- определить характер и объем правового регулирования государством отдельных аспектов правового положения муниципального образования.
Степень научной разработанности темы. Категория муниципального образования впервые выступает самостоятельным объектом комплексного научного исследования.
Отдельные вопросы содержания понятия муниципального образования, особенностей его правового положения затрагивались в трудах ряда исследователей в области конституционного и муниципального права. Речь идет о работах И.В. Бабичева «Субъекты местного самоуправления», Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования», О.Е. Кутафина «Субъекты конституционных правоотношений как юридические и приравненные к ним лица», С.Г. Соловьева «Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации», В.Е. Чиркина «Юридическое лицо публичного права» и т.д.
Кроме того, в цивилистической науке уделяется внимание проблеме гражданской правосубъектности муниципального образования. В ряде работ этот вопрос исследуется в рамках более широкой темы гражданской правосубъектности публично-правовых образований (государства, в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Как правило, в этих случаях содержится лишь общее упоминание о применимости выводов исследований к муниципальным образованиям5. Другие работы посвящены гражданской правосубъектности непосредственно муниципальных образований6.
5 См., например, Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. 329 с; Кирилова Н.А.
Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности. Новосибирск, 2002. 230 с;
Андреев Ю.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005. 355 с; Костин А.В.
Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов
гражданского права/ Дисс ... канд. юрид. наук. М., 2002. 199 с.
6 Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских
правоотношениях / Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2002 226 с; Камалов О.А. Гражданская
правосубъектность муниципальных образований: Дисс канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 224 с;
Томилова Л.Н. Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской
Однако исследование категории муниципального образования в рамках отдельных отраслевых наук позволяет отразить специфику их правового положения при участии в отдельных видах правоотношений. Целостное же представление о муниципальном образовании может быть выработано лишь с точки зрения комплексного подхода, позволяющего представить муниципальное образование участником правового оборота в целом. Сказанное предопределило и теоретический научный материал, к которому обращался автор в процессе написания работы.
Прежде всего, речь идет о научных разработках, посвященных раскрытию сущностных аспектов местного самоуправления, его соотношению с государственной властью. Этим вопросам уделялось значительное внимание в работах дореволюционных исследователей В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, В.М. Гессена, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и др.
Большое влияние на автора диссертационного исследования оказали работы, написанные в советский период. Речь идет о работах С.А. Авакьяна, А.И. Азовкина, Г.В. Барабашева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.А. Пертцика, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и др.
Изучению института местного самоуправления повышенное внимание уделяется и в работах современных представителей науки конституционного и муниципального права. Отметим лишь некоторые из тех, к которым обращался автор в процессе подготовки и написания диссертационного исследования: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, Д.Г. Жаромских, Е.М. Ковешникова, В.А. Кряжкова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Т.Н. Михеевой, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового,
деятельности / Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.235 с; Модин Н.А. Гражданско-правовое регулирование местного самоуправления / Дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. 149 с.
А.А. Сергеева, H.C. Тимофеева, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическим фундаментом диссертационного исследования муниципального образования послужили также работы, посвященные категории субъекта права.
Теоретическим фундаментом диссертационного исследования послужили также работы, посвященные категории субъекта права.
С общетеоретической точки зрения различные аспекты понимания категории субъекта права раскрываются в работах представителей науки теории права и государства, философии права: Н.Г. Александрова, Н.Н. Алексеева, С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, Б.А. Кистяковского, С.Ф. Кечекьяна, Г.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, Е.Н. Трубецкого, P.O. Халфиной и т.д. Особый интерес представляет монография современного исследователя СИ. Архипова «Субъект права», в рамках которой автор раскрывает содержание категории субъекта права с учетом современных тенденций цивилизационного развития и, на этой основе, развития правовой системы Российской Федерации.
Проблемам категории субъекта права традиционно уделяется большое внимание и специалистами отраслевых юридических наук. Вопросы правового положения субъектов публичного права затрагивались в работах дореволюционных исследователей А.А. Рождественского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, субъектов частного права — в работах В.Б. Ельяшевича, Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича, И.А. Покровского, Н.С. Суворова. Субъектам государственно-правовых отношений (субъектам государственного права) посвящены работы В.Я. Бойцова, А.И. Лепешкина, О.С. Основина; субъектам конституционно-правовых отношений (субъектам конституционного права) - О.Е. Кутафина, В.О. Лучина. Правовому положению субъектов административно-правовых отношений (субъектов административного права) в разные периоды уделяли внимание Д.Н. Бахрах, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская; гражданско-
правовых отношений (субъектов гражданского права) - Е.В. Богданов, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, И.П. Грешников, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, Е.В. Козлова, Е.А. Суханов и др.
Однако сегодня происходит постепенное переосмысление накопившегося материала, пересмотр сделанных ранее выводов о категории субъекта права. Сказанное убеждает автора в необходимости разработки категории муниципального образования с точки зрения получающего распространение общеправового подхода к категории субъекта права, с учетом целевого предназначения самого муниципального образования как субъекта права в области местного самоуправления.
Анализ научной разработанности проблемы позволил определить объект и предмет исследования, его цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе отношения, связанные с участием муниципальных образований в правоотношениях.
Предметом исследования совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы возникновения, деятельности и прекращения муниципальных образований, практика применения законодательства о местном самоуправлении, а также научные идеи, изложенные в работах, посвященных местному самоуправлению, категории субъекта права.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений и процессов: диалектический, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции; системный, конкретно-исторический, социологический, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного анализа, сопоставление доктрины, нормы права и практики правоприменения.
Теоретическую основу исследования, принимая во внимание комплексный характер работы, составили научные .идеи и труды дореволюционных, советских и современных российских ученых в области
теории конституционного и муниципального права, общей теории права и государства, гражданского и иных отраслей права.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации. При написании работы автор обращался к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, посвященным отдельным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ особенностей правового регулирования отношений в области местного самоуправления на различных частях территории России обусловил необходимость использования диссертантом широкого круга законодательных актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в том числе утративших силу.
Помимо законодательства Российской Федерации автором использовались утратившие силу нормативные правовые акты СССР, РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование, посвященное категории муниципального образования.
Научную новизну предопределяют следующие обстоятельства.
Во-первых, исследование проведено с использованием нового для российской правовой науки подхода. В отличие от предшествующего периода, когда вопросы правосубъектности субъектов права изучались отдельно в рамках каждой отраслевой науки, в представленной работе реализован общеправовой (общеотраслевой) подход. Это позволяет рассматривать муниципальное образование в качестве единого, неделимого на отраслевые правосубъектности, субъекта права. В представлении о муниципальном образовании оказались объединены общетеоретические и конституционно-правовые аспекты, отражающие идейную и формально-
юридическую сторону его бытия, с муниципально-правовыми аспектами, характеризующие его как субъекта права в области местного самоуправления.
Во-вторых, исследование проведено с учетом необходимости различения идейного и прикладного (функционального) предназначения категории субъекта права. Это позволило утверждать, что введение категории муниципального образования способствует возвышению правового положения личности в местном самоуправлении. Кроме того, обозначенное различие положено в основу при разрешении вопроса о правовом положении органов муниципального образования.
В-третьих, в исследовании предпринята попытка теоретического обоснования роли современного государства при решении отдельных вопросов регулирования правового положения муниципального образования.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения.
1. Основная идея, заключенная в категории муниципального
образования как субъекта права, - идея активной, деятельностной свободы
граждан при реализации конституционного права на местное
самоуправление. Муниципальное образование представляет собой форму
обеспечения совместного (коллективного) конституционного
правопользования гражданами указанным правом.
Эта идея задает цель, принципы деятельности муниципального образования, способы регулирования его правового положения, предопределяет содержание иных аспектов понимания муниципального образования.
2. Правовая природа муниципального образования как субъекта права
может быть раскрыта посредством трех аспектов.
Первый аспект позволяет увидеть в нем созданный нормами объективного права продукт правопорядка. Это правовая форма, вводимая в
правовой оборот государством в целях обеспечения реализации конституционного права на местное самоуправление.
Категория муниципального образования позволяет придать в правовом обороте целостность, единство отношениям между гражданами, составляющими социально обособленное целое (территориальный коллектив) при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения. Такие отношения отражают внутреннюю природу муниципального образования, составляя второй аспект его сущности.
Рассмотрение муниципального образования в качестве юридической конструкции, заключающей моменты, выявленные при исследовании его внутренней природы и нашедшие отражение в правовой форме («опосредованные» правом), составляет третий аспект его правовой природы.
3. Совокупность правовых качеств (свойств), позволяющих
муниципальному образованию выступать носителем субъективных прав и
обязанностей, именуемая правосубъектностью муниципального образования,
включает в себя:
- общеправовую правоспособность, как абстрактную способность
муниципального образования иметь субъективные права и обязанности.
Одной из предпосылок правоспособности муниципального образования
выступает его волеспособность, как абстрактная способность
непосредственно осуществлять субъективные права и обязанности;
- множество дееспособностей (отраслевой, подотраслевой и т.д.), как
конкретных способностей осуществлять субъективные права и обязанности в
конкретных правоотношениях.
4. Теоретическая юридическая конструкция муниципального
образования, как его научная модель, состоит из совокупности элементов
(признаков), необходимых для возникновения правоспособности
муниципального образования. Такими элементами (признаками) являются:
1) организационное единство, отражаемое в организационном устройстве муниципального образования и направленное на создание у него
способности к формированию, выражению правовой воли (волеспособности);
2) территориальная обособленность, позволяющая «обособить» территориальный коллектив и направленная на формирование внешней обособленности муниципального образования. Кроме того, территориальная обособленность определяет материальную основу муниципальной власти, отражая специфику осуществляемой муниципальным образованием деятельности (местного самоуправления).
5. Возникновение муниципального образования зависит от окончания
формирования его признаков, необходимых для возникновения
правоспособности муниципального образования. С учетом поэтапного
формирования таких признаков, момент возникновения муниципального
образования определяется датой официального опубликования устава
муниципального образования, завершающего оформление его
организационного единства.
С момента официального опубликования закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования до момента официального опубликования устава муниципального образования устанавливается переходный период, основное назначение которого состоит в обеспечении баланса интересов территориального коллектива преобразуемого (преобразуемых) и вновь образуемого (вновь образуемых) муниципальных образований.
6. С точки зрения отстаиваемого в работе подхода орган
муниципального образования не может быть признан субъектом права, в том
числе юридическим лицом публичного права. Как организационно-
обособленное целое, цель деятельности которого составляет его
компетенцию и направлена, в конечном счете, на обеспечение
функционирования муниципального образования, муниципальный орган
вправе выступать субъектом правоотношений.
В правоотношениях, возникающих по поводу формирования либо организации деятельности муниципального образования, а также в процессе волеобразования муниципального образования (разработки и принятия решений по вопросам местного значения) муниципальные органы выступают от собственного имени; в правоотношениях, возникающих по поводу реализации муниципальным образованием закрепленных за ним субъективных прав и обязанностей - от имени муниципального образования.
7. Одним из элементов организационного устройства муниципального
образования выступает территориальное общественное самоуправление
(далее - ТОС). Посредством ТОС граждане, проживающие на части
территории поселения, получают возможность на добровольной, постоянной
и альтернативной органам местного самоуправления основе решать вопросы
своего непосредственного жизнеобеспечения.
8. Категории компетенции и правоспособности муниципального
образования представляют собой различные по природе и предназначению
правовые явления: компетенция позволяет определить объем правовых
возможностей муниципального образования как субъекта публичной
(муниципальной) власти, разграничив его с объемом правовых возможностей
иных субъектов публичной (государственной) власти (Российской
Федерацией, субъектами Российской Федерации)); правоспособность —
признать за муниципальным образованием способность выступать носителем
субъективных прав и обязанностей, быть субъектом права.
В то же время, объективно предопределенная возможность определить границы правообладания муниципального образования в момент признания за ним правоспособности требует постановки вопроса о соотношении между категориями компетенции и правоспособности: компетенция муниципального образования раскрывает пределы его правоспособности.
9. Пределы правосубъектности муниципального образования,
позволяющие установить границы его правовых возможностей,
определяются исходя из:
- производной природы муниципального образования. Как субъект права, отличный от физического лица, муниципальное образование не может обладать правами и нести обязанности, имеющие связь с физическими (биологическими) свойствами человека;
сущности конституционного права граждан на местное самоуправление. Как субъект права, созданный в целях обеспечения реализации гражданами конституционного права на местное самоуправление, муниципальное образование может обладать субъективными правами и обязанностями, необходимыми для реализации этого права в полном объеме. Учитывая тождественность по своему значению и объему категорий правосубъектности и правоспособности, а также обозначенное выше соотношение между правоспособностью и компетенцией, центральным при раскрытии пределов правосубъектности, в указанной части, является компетенция муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации положения позволяют подвергнуть детальному изучению правовую категорию муниципального образования как субъекта права, определяют возможные пути улучшения его правового положения и, как следствие, повышения эффективности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, положения диссертации углубляют общеправовое учение о субъекте права, демонстрируют практическое воплощение и преломление теоретических представлений о нем применительно к муниципальному образованию. Сформулированные в диссертации выводы могут составить базу для дальнейших научных разработок в исследуемой области правового регулирования.
Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального законодательства, повышению эффективности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки учебников и учебных пособий по спецкурсам высших юридических учебных заведений, затрагивающих вопросы муниципального права, а также при преподавании курсов конституционного и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в научных статьях автора в ведущих научных юридических журналах общим объемом около 1,73 печатных листа.
Положения и выводы диссертации апробированы автором в выступлениях на международных научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова 7-8 декабря 2007 г., 4 - 5 декабря 2008 г.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Основная идея, заключенная в категории муниципального образования
Развитие представлений о правовом государстве, постепенное разрушение сословной организации общества, расширение гражданских свобод сопровождалось во многих государствах Западной Европы введением в XVIII - ХЕХ в.в. местного самоуправления, возникшего на почве английского самоуправления (self government). В зависимости от сложившихся в государстве традиций управления, степени развития гражданских прав и свобод, системы политического устройства, вопрос о соотношении государства и местного самоуправления решался различно: в одних речь шла о возрождении местных союзов, «задавленных» могущественной административной опекой в период политической централизации, в других - о признании прав местных союзов как результате расширения прав и свобод граждан.
В Российской империи местное самоуправление было введено в результате реформ 1864-1870 г. Основные причины тому следовало искать в необходимости изменения системы управления делами на местах, возникшей под влиянием крестьянской реформы 1861 г., в результате которой огромная масса крестьян была освобождена из крепостной зависимости. Причем изменениями в сложившейся к тому времени сословно-бюрократической системе, в наибольшей степени соответствовавшей государственному устройству империи, ограничиться было невозможно, поскольку к тому времени сама эта система оказалась в неудовлетворительном состоянии.
Введение местного самоуправления, как «системы управления, при которой само общество, основанное на всесословных началах, заведует делами на местах» , означало внедрение в систему государственного устройства, основанную на самодержавных, монархических началах, чуждых начал всесословности и представительности. Начиная с 1864 г. и вплоть до революционных событий 1917 г. государство пыталось различными способами встроить этот чуждый ему элемент в систему государственного устройства.
В результате реформ 1864 - 1870 гг. для местного самоуправления были очерчены границы их деятельности так, чтобы они вовсе не затрагивали сферу государственной власти. Как отмечал В.П. Безобразов, нашим земским учреждениям даже в границах их компетенции и занятий (т.е. по преимуществу хозяйства) не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога. В силу государственного права они не имеют никаких отношений к местным административным властям и ко всему местному населению8. Наряду с местным самоуправлением на местах продолжала действовать прежняя, сословно-бюрократическая система управления, деятельность которой распространялась на все вопросы, которыми призвано было заниматься и местное самоуправление.
По замыслу законодателя местные территориальные единицы (земства (губернское и уездное), город) пользовались частно-правовой свободой, признавались субъектами частного права. Такое признание было возможным в рамках господствовавшей в тот период концепции субъекта права, согласно которой данная категория использовалась исключительно в целях обозначения лиц, за которыми закон «приписывал» определенные права и обязанности9. Однако частное право, с имеющимися в его распоряжении частно-правовыми средствами, было неспособно раскрыть правовую природу таких единиц. Они являлись принципиально новыми формами образования, не сводившимися ни к сословным обществам, выступавшим субъектами частного права в силу характерного для более раннего периода смешения гражданских и политических прав, ни к объединениям лиц, создаваемым на основе добровольного участия (акционерных компаний, товариществ и т.д.).
Сказанное подтверждается, прежде всего, неопределенностью законодательных положений по вопросу о том, кто наделяется статусом частного общества: территориальные единицы (местные сообщества) либо их органы. В отношении земских и городских единиц законодательные формулировки были различными10. Как следовало из ст. 5 Положения о земских губернских и уездных учреждениях 1864 г.11 (далее - Положение 1864 г.) за земскими учреждениями закреплялось право приобретать и отчуждать имущество именем земства. В то же время, в ст. 116 Городового положения 1870 г. (далее — Положение 1870 г.) это же право закреплялось в целом за городским общественным управлением, действующим именем города. Различные формулировки применительно к земскому и городскому самоуправлению использовались и в ст. 698 Свода Законов Российской империи (далее - Свод Законов) , согласно которой правами по приобретению имуществ обладали города и земские учреждения именем земства, а также ст. 414 Свода Законов, относившей к общественным имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями, и имущества, принадлежащие городам.
Неудовлетворительность состояния местного самоуправления отмечалась исследователями, земскими деятелями практически сразу после принятия Положений 1864 и 1870 г. Реформа 1864-1870 г., была лишь первым шагом на пути к утверждению местного самоуправления. Дальнейшее развитие местного самоуправления требовало более глубоких преобразований, изменений в системе государственного устройства империи, построения государства на началах народного представительства как свободного союза граждан. Необходимость продолжения реформирования местного самоуправления признавалась и со стороны государства.
Правовая природа муниципального образования
Определив основную идею, заключенную в категории муниципального образования как субъекта права, необходимо выяснить его правовую природу. В современной правовой литературе предлагаются различные подходы к решению данного вопроса. Отдельные авторы для объяснения правовой природы муниципального образования обращаются к разработанным в юридической науке теориям юридического лица .
Так, М.М. Курячая подходит к муниципальному образованию с позиции теории фикции. По ее мнению, муниципальное образование представляет собой юридическую фикцию, необходимую для обеспечения эффективного правового регулирования, гарантий и защиты права граждан на местное самоуправление . В качестве фингированного рассматривает муниципальное образование и Д.Г. Жаромских, полагая, что муниципальное образование представляет собой олицетворение воли населения, разновидность юридических фикций, наряду с такими как государство, юридическое лицо .
Действительно, отдельные современные исследователи решают вопрос о сущности юридического лица с точки зрения теории фикции (см.,
например, Е.В. Богданов , И.П. Грешников ). Однако способна ли эта теория решить поставленную перед ней задачу? И насколько она применима к муниципальному образованию?
Прежде всего, нельзя не отметить, что теория фикции внесла весьма существенный вклад в выяснение вопроса о сущности субъекта права. Она совершенно справедливо рассматривает субъекта права в качестве продукта правопорядка, указывая тем самым на важную роль законодателя в его формировании. То обстоятельство, что субъект права всегда и во всех случаях вводится в правовой оборот нормами объективного права является исходным пунктом, в котором сходится абсолютное большинство современных исследователей.
Кроме того, эта теория верно обозначает юридическое лицо в качестве особого юридико-технического приема. Подобный взгляд был характерен для многих дореволюционных исследователей, и не являвшихся сторонниками теории фикции. Так, по мнению Н.М. Коркунова, юридическое лицо есть не более чем особый технический прием, упрощающий определение взаимных отношений заинтересованных при этом людей. Понятие юридического лица играет как бы роль скобок: однородные интересы известной группы лиц мы заключаем в понятие юридического лица и затем определяем отношение этой коллективной личности к другим. На это обращал внимание Р. Иеринг88, В.Б. Ельяшевич.
С точки зрения указанных преимуществ, теория фикция вполне применима не только к юридическому лицу (как цивилистической категории), но и к любому субъекту права, в том числе к муниципальному образованию.
Вместе с тем, обозначив в качестве квалифицирующего момент введения субъекта права нормами объективного права, отдельные представители данной теории явно преувеличивают роль законодателя. Так, по мнению Е.В. Богданова, юридическое лицо есть фикция («камуфляж»), персонифицированная ответственность субъекта, специально созданного для этой цели правовым строем.
Преувеличение роли законодателя в вопросе возникновения субъекта права отмечалось уже в дореволюционной юридической науке, в связи с чем сторонники теории фикции зачастую «обвинялись» в приверженности к абсолютистскому режиму, полицейскому государству.
Сегодня введение в правовой оборот категории субъекта права вызвано необходимостью обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, что непосредственно вытекает из задач и функций современного правового государства (ст. 2, 18 Конституции России). Как отмечалось в предыдущем параграфе нашего исследования, категория субъекта права выступает тем правовым средством, посредством использования которого государство обеспечивает конституционное правопользование гражданами своими правами и свободами. Одним из таких субъектов права выступает и муниципальное образование.
Особый взгляд на юридическое лицо (как цивилистическую категорию) отражен у современного сторонника теории фикции И.П. Грешникова. Подвергнув критике позицию Е.В. Богданова, являющегося, по его мнению, «квазипоследователем», «фиктивным» сторонником теории фикции, автор отмечает, что «юридическое лицо не просто фикция, это - Вещь Права». Мир Права (юридический мир) - это мир фикций, понятий и абстракций, отсутствующих в реальной жизни. Правовых отношений как таковых в реальной жизни нет, они появляются только там и тогда, где и когда вступают в действие правовые принципы и специфические институты. Вне сферы действия этих институтов и принципов любое правовое понятие, в том числе юридическое лицо, превращается в пустой звук» .
Вместе с тем, признания юридического лица Вещью Права вряд ли достаточно для рассмотрения этой Вещи в качестве фикции. Фикция в праве имеет вполне определенное назначение, это «прием мышления, состоящий в том, что научная задача решается при помощи ложного предположения»92. И в этой части следовало бы полагать, что для исследователя весь Мир Права является фикцией. Однако это опровергается самим же исследователем: предложенный им юридический инструментарий права не исчерпывается фикциями. Скорее, в данном случае следует согласиться с СИ. Архиповым93, Н.В. Козловой , по мнению которых И.П. Грешников отождествил понятие «фикции» и «абстракции».
Причиной подобных представлений явилось весьма небесспорное представление о правовых явлениях, на что неоднократно обращалось внимание многими исследователями. Так, А.А. Рождественский выступал с критикой в адрес сторонников теории фикции за «наивный юридический реализм». Эти теории «стремятся отыскать юридическую личность, как нечто реальное, сущее, находящееся вне человеческого сознания»95. С подобной критикой выступал и И.А. Покровский. По его мнению, представителями теории фикции отражается представление о «реальности» в сфере правовых явлений с точки зрения «наивного реализма», для которого реально только то, что более или менее осязаемо.
Элементы и назначение юридической конструкции муниципального образования
Как было выяснено в предыдущей главе, юридическая конструкция муниципального образования, включающая юридически-существенные элементы, отражающие его внутреннюю природу, должна занимать центральное место в нашем исследовании. Такая конструкция позволяет раскрыть муниципальное образование в качестве специального вида субъекта права, созданного в целях осуществления местного самоуправления.
В Законе № 154-ФЗ (абз. 2 п. 1 ст. 1) под муниципальным образованием понималось городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществлялось местное самоуправление, имелась муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Перечисленные в приведенном определении признаки отражали, по сути, элементы нормативной юридической конструкции муниципального образования, т.е. конструкции, закрепленной на уровне законодательства, определяющей необходимые для возникновения муниципального образования условия.
Закон № 131-ФЗ отказался от столь широкого определения понятия муниципального образования, что вызвало широкую критику среди исследователей . Прежде всего, нельзя не заметить, что отказ от перечисления в определении понятия муниципального образования совокупности его признаков не означает утраты им и соответствующих характеристик. Как следует из анализа положений Закона № 131-ФЗ, муниципальное образование по-прежнему выступает носителем права муниципальной собственности, обладает собственной организационной структурой, уставом (ст. 34, 44, 50, 52 Закона № 131-ФЗ). К тому же, в уставах отдельных муниципальных образований понятие муниципального образования по-прежнему раскрывается через совокупность ряда признаков, содержавшихся ранее в Законе № 154-ФЗ (см., например, ст. 2 Устава муниципального образования г. Искитима Новосибирской области209, п. 3 ст. 1 Устава муниципального образования «Арсеньевский район» Тульской области). Сказанное, скорее, ставит перед нами другой вопрос: насколько необходима разработка нормативной конструкции муниципального образования?
В современной общетеоретической литературе предлагается отказаться от нормативной конструкции производных субъектов права. Так, по мнению СИ. Архипова, установление в сфере как публичного, так и частного права принудительных шаблонов является чуждым явлением, противоречащим духу правового государства. Форма юридического лица (производного субъекта права) - это правовая маска, которую можно приложить к разным социальным субъектам, которые должны лишь быть волеспособны и представлять собой целостность. Опыт государства в регулировании внутриорганизационных отношений необходимо использовать в форме принятия рекомендательных положений211.
С провозглашением Российской Федерации правовым государством необходимость устранения его чрезмерного вмешательства в формирование производных субъектов права очевидна. Однако вряд ли из этого следует вывод об отказе либо сведении правового регулирования вопросов организации, деятельности и прекращения субъектов права к разработке рекомендательных форм. Скорее, речь должна идти об установлении принципов правового регулирования указанных отношений. Во-первых, как неоднократно отмечалось в нашей работе, основная задача современного государства, в том числе при реализации правотворческой функции, сводится к обеспечению реализации гражданами основных прав и свобод. Отсюда, в правовой конструкции муниципального образования, как формы правопользования гражданами конституционным правом на местное самоуправление, должны быть закреплены элементы, которые создают минимально необходимый уровень гарантий реализации этого права. Характер принимаемых мер может быть самым различным, от императивных (обязательных) до рекомендательных. При чем, с учетом заложенного в это право публичного интереса нормы императивного характера могут занимать значительное место, создавая повышенные гарантии защиты интересов граждан.
Во-вторых, рассмотрение местного самоуправления в качестве обязательного института народовластия, призванного обеспечить реализацию насущных интересов и потребностей граждан, решить вопросы их непосредственного жизнеобеспечения требует повышенного внимания к вопросам правового регулирования устройства муниципального образования со стороны государства, обязанного обеспечить единство и эффективность функционирования всей системы публичной власти на территории России.
Здесь нельзя не заметить, что вопрос о признаках муниципального образования приобрел особую актуальность в период реализации переходных положений Закона № 131-ФЗ. По смыслу п. 3 ст. 84 указанного закона, процедура наделения территориальных единиц статусом муниципальных образований была поставлена в зависимость от решения вопроса о том, существовало ли муниципальное образование на день вступления в силу главы 12 Закона № 131-ФЗ или нет. Перед субъектами Российской Федерации, а также перед судами возник вопрос о том, какие признаки являются достаточными для признания факта существования территориальной единицы в качестве муниципального образования. К сожалению, единства в судебной практике по данному вопросу достигнуто не было. В каждом отдельном случае суд вынужден был учитывать различные обстоятельства. В одних случаях он исходил из необходимости наличия всей совокупности признаков, установленных Законом № 154-ФЗ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 55-Г05-11), в других, - признанию за территориальными единицами статуса муниципального образования не препятствовало отсутствие устава, установленных границ (определения Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 № 14-Г05-5, от 25 января 2006 г. № 19-Г05-11).
Понятие и структура компетенции муниципального образования. Соотношение компетенции и правоспособности
После выяснения вопроса о том, что представляет собой муниципальное образование с общетеоретической точки зрения, а также раскрытия элементов его правовой конструкции, отражающей сущностные аспекты местного самоуправления, в рамках нашего диссертационного исследования осталось определить объем субъективных прав и обязанностей, носителем которых может выступать муниципальное образование.
Для обозначения объема правовых возможностей муниципального образования традиционно используется компетенционный подход. Такой объем многими специалистами в области местного самоуправления описывается посредством использования выражения «компетенция муниципального образования» (местного самоуправления ). Аналогичным образом такие возможности определяются и в уставах отдельных муниципальных образований (см., например, ст. 8 Устава муниципального образования «город Екатеринбург» , ст. 7 Устава города Магнитогорска Челябинской области314).
В Законе № 154-ФЗ (ст. 6) для обозначения правовых возможностей муниципального образования использовалось выражение «предметы ведения муниципального образования», включавшее вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия.
Несмотря на то, что в Законе № 131-ФЗ термина «предметы ведения муниципального образования» не содержится, отдельные специалисты в области конституционного и муниципального права (например, А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин, В.И. Фадеев) используют его для определения правовых возможностей муниципального образования. В указанном значении оно по-прежнему употребляется и в отдельных муниципальных правовых актах315 (ст. 14 Устава Петрозаводского городского округа316 Республики Карелия, глава 3, п. 1 ст. 10 Устава муниципального образования «Архаринский район» Амурской области).
В то же время, как подробно выяснялось в первой главе нашего исследования, признание за муниципальным образованием правоспособности позволяет обозначить границы его правообладания, установить пределы его правоспособности. При этом, коль скоро правосубъектность по своему объему совпадает с правоспособностью, при обозначении таких границ могут в равной степени использоваться и выражение «пределы правоспособности», и выражение «пределы правосубъектности» муниципального образования.
Отсюда, первый вопрос, на который нам необходимо дать ответ в данном параграфе - это вопрос о том, каким образом соотносятся между собой компетенция и правоспособность муниципального образования.
В советский период по вопросу о соотношении указанных понятий применительно к органам государственной власти и управления высказывались различные точки зрения.
Отдельные авторы рассматривали компетенцию таких органов в качестве их правоспособности как субъектов права. По мнению одних (например, Н.Г. Александров ), компетенция представляла собой отражение отдельных видов правоспособности (государственно-административной, уголовно-процессуальной, гражданско-процессуальной), направленных на обеспечение выполнения госорганами функций социалистического государства, по мнению других (например, О.С. Иоффе , А.В. Венедиктов ) - обобщенное выражение имеющейся у госорганов правосубъектности различных видов.
Другие авторы, полагали, что компетенция и правоспособность являются различными правовыми явлениями. Так, по мнению А.В. Мицкевича, определение правоспособности как возможности иметь права и обязанности исключает ее отождествление с компетенцией, т.к. компетенция предполагает наличие конкретных прав и обязанностей . Б.М. Лазарев полагал, что компетенция по месту среди правовых явлений относится не к правоспособности, а к субъективным правам и обязанностям, вытекающим непосредственно из закона. При этом компетенция органа складывается на основе его административной правоспособности .
Прежде чем ответить на поставленный вопрос, необходимо выяснить, что следует понимать под компетенцией муниципального образования.
Функциональное назначение этой категории было определено К.Ф. Шереметом, О.Е. Кутафиным, рассматривавшим компетенцию в качестве правового средства разделения труда между государственными органами по осуществлению государственной власти и управления Аналогичным образом значение этой, функциональной, стороны понятия компетенции определяют многие современные исследователи. Так, по мнению Т.М. Бялкиной, сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел324. И.И. Овчинников, применительно к местному самоуправлению, рассматривает данную категорию в качестве правового средства общественного разделения труда по управлению делами, связанными с обеспечением жизнедеятельности на конкретной территории325.
Несколько иной, более широкой, точки зрения по данному вопросу придерживается Ю.А. Тихомиров.
Во-первых, с функциональной точки зрения, в самом общем виде, ученый определяет компетенцию в качестве возложенного законом на уполномоченного субъекта объем публичных дел. Отсюда, к субъектам компетенции относятся государство, местное самоуправление как институты народовластия, государственные институты и органы, а также публичные учреждения, оказывающие публичные услуги.
