Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт экономической (материальной) основы местного самоуправления: сущностные и конституционно-правовые аспекты 15
1.1. Экономическая основа в системе основ местного самоуправления: понятие, правовое регулирование, механизмы взаимодействия 15
1.2. Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления 39
1.3. Принципы формирования и правового регулирования экономической основы местного самоуправления 58
Глава 2. Муниципальная собственность в структуре экономической (материальной) основы местного самоуправления 86
2.1. Понятие, сущность и состав муниципальной собственности 86
2.2. Правовые основы формирования и разграничения муниципальной собственности 112
2.3. Полномочия муниципальных образований в области формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью 132
Заключение 154
Список использованной литературы 159
- Экономическая основа в системе основ местного самоуправления: понятие, правовое регулирование, механизмы взаимодействия
- Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления
- Понятие, сущность и состав муниципальной собственности
- Правовые основы формирования и разграничения муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в нашей стране проявило себя в качестве реально функционирующего института российской государственности. В течение последних десяти лет происходило его становление, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике новых юридических конструкций осуществления и защиты конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основываясь на нормах Конституции Российской Федерации и положениях Европейской Хартии местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) определил местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму осуществления народом своей власти. Такие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления требуют всемерного развития и неуклонного совершенствования его базовых элементов - правовых, территориальных, организационных, материально-ресурсных и финансовых основ.
Предшествующий опыт реализации концепции местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешенности ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала. В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели проблемы формирования такой экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечивала успешную деятельность муниципальных образований.
О сложности ситуации свидетельствуют такие данные: из более чем 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь 400 не являлись дотационными. Проведенное в последние годы реформирование муниципальных образований, в частности, разукрупнение территории ранее действовавших муниципальных образований и появление новых видов муниципальных образований, общая численность которых сейчас составляет почти 25 тысяч, не привело пока к укреплению их материальной и финансовой базы. Ясно, что слабая экономическая основа местного самоуправления объективно не в состоянии обеспечить эффективное решение вопросов местного значения.
Вместе с тем, кардинальное изменение сложившегося положения требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся в местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти, вызывает необходимость уточнения перераспределяемых между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации, обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного материально-финансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.
В современных условиях существенно возрастают роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности, развития современного научно-методологического аппарата
5 анализа, большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления, изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным правовым установлениям, целям и задачам нынешнего периода развития Российской Федерации.
Потребность в дальнейшем углубленном исследовании природы и сущности экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, обусловила выбор темы диссертации, ее актуальность и круг рассматриваемых вопросов.
Состояние научной разработки темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика финансово-экономической основы (эта формулировка закреплена в названии главы V Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или экономической основы местного самоуправления (эта формулировка закреплена в названии главы 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в части местных финансов, бюджетного процесса, отдельных аспектов муниципальной собственности, привлекает внимание современных авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву.
Значительный интерес к разработке проблем укрепления экономической основы местного самоуправления проявляют представители экономической науки. Их исследования заметно обогатили понимание различных аспектов управления социально-экономическими процессами в их локальном проявлении.
Очевидно, что предпринятое в настоящей диссертации теоретико-правовое исследование проблематики экономического (материального) обеспечения местного самоуправления не могло быть осуществлено без
анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, государственного и муниципального управления.
Среди авторов таких трудов можно назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.В.Пылина, А.Д. Селюкова, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и многих других.
Однако надо признать, что на современном этапе пока еще нет достаточно целостной теоретической базы и комплексных исследований сущностных аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления и проблем ее правового регулирования с учетом положений действующего новейшего федерального законодательства, а также обеспечения достижения оптимальной меры сочетания полномочий местного самоуправления и ресурсного обеспечения их реализации. Без такого теоретического обоснования многие современные федеральные и региональные законодательные установления не имеют четких концептуальных ориентиров, в значительной мере непоследовательны и эклектичны в регулировании социально-экономических отношений в муниципальных образованиях.
Многие близкие по тематике теоретические исследования были проведены до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и затрагивали проблемы, проанализированные в настоящей диссертации, лишь косвенно, в той мере, в какой это было
7 необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления. Между тем необходимо учитывать, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые концептуальные подходы и внес кардинальные изменения в сложившиеся механизмы правового регулирования, в частности, принципов территориальной организации местного самоуправления, определения структуры и компетенции органов, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, использования в местном самоуправлении форм прямой демократии, формирования муниципального имущества и закрепления состава собственности муниципальных образований, формирования бюджетов муниципальных образований и определения полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере, что требует научного анализа комплекса новых теоретико-правовых проблем функционирования местного самоуправления. В их числе следует выделить проблематику экономической основы местного самоуправления, особенно в части теоретико-правового анализа ее материально-ресурсной составляющей, не получившей пока должного освещения в юридической литературе в новых условиях правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе материально-ресурсного обеспечения реализации муниципальными образованиями полномочий по решению вопросов местного значения и в установленных законом случаях отдельных государственных полномочий.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие цели, принципы, функции и содержание экономической (материальной) основы местного самоуправления. Необходимость теоретико-правового анализа экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявления тенденций развития и правового регулирования отношений муниципальной собственности и
8 имущественных прав муниципальных образований обусловливается как неопределенностью содержания экономической (материальной) основы местного самоуправления, так и непоследовательностью законодательства, недостаточно четким закреплением гарантий прав муниципальных образований на обладание достаточными для реализации полномочий материальными ресурсами.
Цель и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный анализ сущностных и конституционно-правовых аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления как с точки зрения общетеоретических представлений о ее содержании и оптимизации механизма правового регулирования, так и с точки зрения решения практических задач местного самоуправления в современных условиях.
На достижение указанной цели направлено решение следующих задач:
выработка общего понятия экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявление ее места и роли в системе основ местного самоуправления;
анализ важнейших концептуальных взглядов по актуальным проблемам правового регулирования и ресурсного укрепления экономической основы местного самоуправления, формулирование предложений и выводов с позиции цели настоящего исследования;
анализ особенностей и проблем реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации в части материально-ресурсного обеспечения местного самоуправления;
исследование принципов и функционально-правовых аспектов экономической основы местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве;
анализ концептуальных положений учения о собственности и праве собственности, выработка на этой основе общего понятия муниципальной собственности, раскрытие сущности этого социального и правового явления;
исследование и обобщение этапов становления и правового регулирования отношений муниципальной собственности;
анализ полномочий органов местного самоуправления по формированию и управлению муниципальной собственностью, разработка предложений по их совершенствованию.
Методологическую основу исследования составляют как
современные общенаучные методы познания (диалектико-
материалистический, анализа и синтеза, исторический, социологический,
системный), так и специальные методы познания правовых, экономических,
социальных процессов и явлений в муниципальных образованиях
(сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-
юридический, статистический и др.).
Общенаучные методы познания применялись при исследовании природы и сущности основ местного самоуправления в целом и экономической (материальной) основы в частности, функциональном анализе имущественных отношений в местном самоуправлении, входящих в предмет диссертационного исследования.
Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем материального обеспечения полномочий муниципальных образований по решению вопросов местного значения.
Использование указанных методов позволило осуществить комплексный и системный анализ экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявить проблемы и тенденции современного развития отношений муниципальной собственности в современных условиях.
Нормативную базу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации,
10 законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. По теме диссертации использовалось также дореволюционное российское и советское законодательство.
В ходе диссертационного исследования был изучен обширный монографический материал, проанализированы многие публикации по вопросам теории и практики местного самоуправления, материалы научных дискуссий, комментарии действующего законодательства о местном самоуправлении, статистические данные, документы практической деятельности органов местного самоуправления, иные справочные и обзорно-аналитические материалы по проблематике темы диссертации.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что в условиях современного реформирования местного самоуправления впервые проведен комплексный и системный анализ сущности, принципов, функциональных и иных теоретико-правовых аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления, а также природы, социально-экономических и конституционно-правовых характеристик муниципальной собственности. Определено содержание понятия субъекта права муниципальной собственности как одного из важнейших элементов экономической (материальной) основы местного самоуправления.
Новизна исследования определяется и тем, что проблематика экономической основы местного самоуправления рассматривается с учетом интеграционного правового воздействия на имущественные отношения, как норм муниципального права, так и норм иных отраслей российского права. В диссертации выявлены пробелы и противоречия действующих нормативных установлений, регулирующих имущественные отношения, участниками которых являются муниципальные образования, что позволило сформулировать ряд предложений, направленных на устранение существующих юридических коллизий.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
дано определение и обосновано содержание понятия основ местного самоуправления как наиболее важных, общих и базовых для всех уровней муниципальных образований начал правового регулирования статуса местного самоуправления в механизме народовластия, его территориального устройства, организационной структуры, экономического (материального) и финансового обеспечения, а также иных предпосылок и условий, способствующих реализации прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления;
выявлены и теоретически проанализированы сущностные аспекты экономической (материальной) основы местного самоуправления как самостоятельного института в системе местного самоуправления и определенного комплекса правовых норм (нередко норм-принципов) в системе норм муниципального права, регламентирующих отношения по обеспечению муниципальных образований необходимым имуществом и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения, а также закрепляющих имущественные права муниципальных образований;
проанализированы и обоснованы содержание, система и взаимосвязи функций местного самоуправления и функций экономической основы, как элемента этой системы; выявлены основания разграничения функций и определены тенденции их развития;
с учетом общих принципов организации местного самоуправления определено понятие, исследованы содержание и система принципов формирования и правового регулирования экономической (материальной) основы местного самоуправления. Обосновано выделение основных и специальных (частных) принципов экономической (материальной) основы местного самоуправления, дана классификация этих принципов;
раскрыто содержание механизма правового регулирования понятия, состава, оснований возникновения и тенденций современного развития
12 права муниципальной собственности. Выявлены и проанализированы проблемы разграничения объектов собственности между уровнями муниципальных образований, а также между муниципальными образованиями и субъектами Федерации. Обоснованы предложения, в частности, о необходимости законодательного закрепления принципов формирования муниципальной собственности, оснований разграничения объектов муниципальной собственности, а также критериев определения уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения;
проанализированы и обобщены правовые установления, а также различные научные позиции о субъекте права муниципальной собственности. Отмечена непоследовательность законодательного (в том числе на федеральном уровне) определения и закрепления понятия субъекта права муниципальной собственности. В одном случае таким субъектом признается муниципальное образование, в другом - население, в третьем -местное сообщество соответствующего муниципального образования. Приведена авторская аргументация признания муниципального образования субъектом права муниципальной собственности;
выявлены и исследованы полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному управлению муниципальной собственностью. Проанализированы правовые основания создания и наделения имуществом муниципальных предприятий и учреждений. Высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования отношений между органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями. Обоснована критическая позиция автора по поводу положений ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о распространении на органы местного самоуправления
13 правовых установлений, касающихся учреждений как некоммерческих организаций.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципального уровня, а также в практике работы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание ряда концептуальных положений науки муниципального права, теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право России», в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации нашли отражение в научных публикациях автора. Они излагались на межрегиональной научно-практической конференции в Республике Алтай «Проблемы развития региона в условиях общего кризиса: политического, экономического, социального» (18-21 октября 1999 г.), а также в процессе проведения лекционных и семинарских занятий по
14 муниципальному праву в системе повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих в Республике Алтай.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
Экономическая основа в системе основ местного самоуправления: понятие, правовое регулирование, механизмы взаимодействия
Понятие «основы местного самоуправления» употребляется применительно к элементам системы местного самоуправления и институтам муниципального права. Основами местного самоуправления называются также отдельные разделы науки муниципального права, например исторические, теоретические основы местного самоуправления. Поэтому использование этого понятия требует определенного смыслового уточнения. Если речь идет об институтах муниципального права, то под ними понимаются определенные комплексы правовых норм; если об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, использование которых делает возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
В юридической литературе комплексному исследованию понятия «основы местного самоуправления» уделяется пока недостаточное внимание, хотя используется оно в научных1 и учебных изданиях весьма широко и чаще всего применительно к отдельным видам основ местного самоуправления. Это в полной мере относится и к диссертационным исследованиям.
Недостаточная научная разработка понятия «основы местного самоуправления» нередко приводит к путанице теоретических определений. Так, Н.В. Постовой пишет, что основы местного самоуправления представляют собой важнейшие образующие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы. Таким образом, основами местного самоуправления выступают важнейшие, образующие местное самоуправление элементы.
Конкретный анализ этих элементов приводит автора уже к другим определениям. По его мнению, демографическая основа представляет собой совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории. Автор при этом не уточняет, о каких нормах - правовых, социальных или других, идет речь и не указывает, где они закреплены. Через совокупность норм, регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения он характеризует территориальные основы. Однако под экономической основой он понимает уже не нормы права, а реальные материальные объекты, определенное имущество, указанное в законе. Таким образом, в содержание понятия «основы местного самоуправления» включаются нормы, материальные объекты, правовые акты, что вряд ли оправданно.
С приведенной Н.В. Постовым классификацией трудно согласиться прежде всего потому, что, например, применительно к демографической основе , население не может выступать основой самого себя. Ведь самоуправляется само население, проживающее на территории муниципального образования и самостоятельно решающее в соответствии с законами и уставом муниципального образования вопросы местного значения. Для осуществления такой деятельности необходимы организационные структуры, наделяемые необходимой компетенцией и ответственностью; необходимы четко установленные границы самоуправляющихся территориальных единиц (муниципальные образования), в пределах которых реализуется власть местного самоуправления; необходимы достаточные муниципальная собственность и финансовые ресурсы для осуществления прав местного самоуправления и, конечно же, необходимы правовые гарантии и конкретные правовые механизмы функционирования местного самоуправления. Как отдельный вид демографическая основа не просматривается в системе муниципальных правоотношений, тем более что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). О всех остальных видах основ можно сказать, что они являются законодательно установленными и необходимыми для обеспечения местного самоуправления.
Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления
Сущность экономической основы местного самоуправления как важнейшего института в системе основ местного самоуправления находит свое отражение в содержании функций и механизме компетенции муниципальных органов. Выявление места и роли факторов материально-ресурсного обеспечения и экономического развития муниципальных образований в содержании функций местного самоуправления важно, наряду с иными обстоятельствами, для определения и закрепления такой материально-ресурсной базы местного самоуправления, которая бы наиболее полно отвечала задачам эффективного решения вопросов местного значения.
В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его сущности и социальной роли, определения направлений правового регулирования и совершенствования его элементов, внутренней структуры, ресурсной базы, взаимосвязи с органами государственной власти. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Применение функционального метода способствует решению как теоретических, так и практических задач1. Этот метод позволяет осуществить анализ материальной обеспеченности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов местного самоуправления, как по горизонтали, так и по вертикали по крайней мере по трем составляющим: 1) степени целесообразности функций органов местного самоуправления, с точки зрения потребностей муниципального образования и возможностей их материального обеспечения; 2) самостоятельности функций органа (подразделения) местного самоуправления; 3) унификация показателей работы органа и сопоставимость их с показателями работы своей и смежной систем2.
Однако все же не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрываются лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости - одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений . Функциональный подход - лишь одно из звеньев единой цепи общих и частных методов научного исследования такого явления социальной жизни, как местное самоуправление4. Для более предметного и широкого исследования многообразных проявлений местного самоуправления, на наш взгляд, целесообразно выделить две его важнейшие характеристики -функциональную и организационно-структурную - и попытаться отдельно проанализировать их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность1. Это тем более необходимо, поскольку во многих работах функциональные проявления местного самоуправления понимаются как реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры.
Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, а ее содержание способствует совершенствованию правовых аспектов местного самоуправления, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных составляющих местного самоуправления, в частности, вопросы о взаимосвязи функций системы с потребностями муниципальных образований, об их материальном и финансовом обеспечении, о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формально-юридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления . Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляющую при определении материально-ресурсного обеспечения компетенции органов местного самоуправления.
Понятие, сущность и состав муниципальной собственности
Центральным и важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Правовые нормы, регламентирующие отношения собственности, содержатся в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе РФ, Федеральных законах от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, отраслевом законодательстве, законах субъектов Федерации, актах местного нормотворчества. Это дает основание утверждать, что институт собственности составляет комплексное правовое образование1.
Исследование института муниципальной собственности предполагает познание сущности собственности как социального и правового явления, истории становления и развития муниципальной собственности в нашей стране.
В широком смысле собственность - это система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления. Собственность означает присвоение, обретение чего-либо в свою власть, в свою принадлежность . Отношениям собственности в обществе принадлежит главенствующая роль, т.к. собственность на средства производства и в первую очередь на средства труда, как их активную часть, характеризует сущность социально-экономических отношений, господствующих в данном обществе. Законодательство устанавливает правовые нормы, которые регламентируют существующие в государстве формы собственности, а также общественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим различным юридическим и физическим лицам, государству, субъектам Федерации, муниципальным образованиям. Таким образом, экономические отношения собственности приобретают форму юридических отношений, а субъекты собственности наделяются правом собственности.
Проблемам собственности посвящено огромное количество научных сочинений. Однако в домарксистской литературе понятие собственности не получило научного определения. Большинство авторов вообще не давало определения понятия собственности. К. Маркс и Ф. Энгельс, подчеркивая важнейшую роль собственности в обществе, отмечали, что собственность на средства производства составляет основу производственных отношений и что во всяком революционном движении выдвигается на первое место вопрос о собственности, как основной вопрос движения. Автор классической трудовой теории Дж. Локк представлял собственность в качестве самостоятельной ценности. Труд вначале давал право на собственность, отмечал он, труд вначале послужил источником права собственности . Анализируя взгляды Локка в своей книге «Теория прибавочной стоимости» К. Маркс отмечал, что стоимость может быть приобретена и другими путями, кроме труда . «На вопрос - что она такое? -можно было ответить только критическим анализом «политической экономии», охватывающей совокупность этих отношений собственности не в их юридическом выражении как волевых отношений, а в их реальной форме, то есть как производственных отношений».
Анализ дискуссии по этому вопросу содержится в трудах современных ученых. Некоторые юристы выдвигают конструкцию собственности более широкого плана, чем у Маркса, имевшего в виду лишь имущественные отношения. Например, С.А. Зинченко и Н.С. Бондарь выделяют общественно-индивидуальный тип собственности, который включает в себя отношения, складывающиеся в сфере не только материального, но и духовного производства1. «Уйдя от традиционных представлений о природе собственности лишь как вещно-товарном явлении, - отмечает Н.С. Бондарь, - отношения собственности рассматриваются как всеобщность, объемлющая собой все стороны и формы проявления человеческого бытия..., сферу не только материального, но и духовного производства, равно как и воспроизводство самой человеческой личности»2. Не соглашаясь с таким подходом к анализу собственности, В.А. Тархов и В.А. Рыбаков отмечают, что таким образом, в человеческом бытии не остается ни одного уголка, не охватываемого отношениями собственности . Это, конечно же, не так. Попытки увести представления о собственности за пределы мира вещей оказываются либо недоразумением, либо намеренным завуалированием сущности явлений4. Так, владельцы интеллектуальной собственности, в отличие от владельцев материальных предметов не могут физически удержать созданные ими объекты. Распространенные автором идеи перестают быть объектами его исключительного обладания.
Правовые основы формирования и разграничения муниципальной собственности
В отличие от Закона СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1, который в самой общей форме регулировал вопросы коммунальной собственности, распоряжение и управление которой от имени населения административно-территориальных единиц осуществляли местные Советы и уполномоченные ими органы, правовое закрепление за местным самоуправлением конкретных объектов муниципальной собственности, явилось одним из несомненных достоинств Закона Российской Федерации от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации».2 Именно это обстоятельство реально способствовало реформированию местных Советов в органы, через которые население получало возможность самостоятельно решать свои местные дела.
Однако в самом Законе не был предусмотрен конкретный механизм преобразования объектов государственной собственности в муниципальную собственность, не содержались критерии отнесения тех или иных объектов собственности в ведение местных Советов различных ступеней. На первом этапе при решении этих вопросов на местах нередко возникали конфликты между органами областного (краевого) и районного (городского) уровней, между районными (городскими) и поселковыми, сельскими, районными в городах органами местного самоуправления. Вышестоящие Советы и их исполнительные органы не всегда учитывали права и интересы нижестоящих органов, передавая в их ведение объекты хотя и социально значимые (школы, библиотеки, больницы, поликлиники и т.п.), но заведомо не приносящие прибыли и финансово затратные. Определенную ясность в порядок формирования муниципальной собственности внес Верховный Совет Российской Федерации своим постановлением от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1. Состав муниципальной собственности был определен в Приложении 3 к указанному Постановлению Верховного Совета РСФСР.
Значительному упорядочению проводимой на местах работы в этой сфере содействовало и «Положение об определении пообъектного состава Федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственника», которое было утверждено распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992г.2
В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. органы государственной власти субъектов Федерации должны были сами принимать решения о разграничении собственности и передаче в муниципальную собственность ряда предприятий и организаций, нежилых помещений и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, в том числе с баланса приватизируемых предприятий федеральной (государственной) собственности субъектов Федерации. Так, по этому вопросу в Московской области было принято 7 решений Мособлсовета и 8 постановлений главы администрации области, в соответствии с которыми в муниципальную собственность были переданы около 4,5 тыс. объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Органам государственной власти субъектов Федерации нередко приходилось принимать решения о порядке разрешения конфликтов, возникающих при разграничении прав собственности. Относилось это в основном к объектам социальной инфраструктуры, обеспечивающим одновременно нужды региона и района (города), предприятия и района (города). До разрешения конфликтов объекты нередко оставались в государственной собственности и передавались в оперативное управление муниципалитету. Перечни (реестры) объектов собственности субъектов Федерации формировались и находились в соответствующих комитетах по управлению имуществом.
Законом РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» устанавливалось (ст. 38), что распоряжение и управление муниципальной собственностью осуществляют представительные и исполнительные органы1, в соответствии с впервые в постсоветский период установленным законом разграничением полномочий между ними. В этом заключалась одна из особенностей нового российского законодательства в области местного самоуправления, т.к. на основе анализа предшествующего советского опыта для решения накопившихся проблем была предпринята попытка последовательного разграничения компетенции представительных органов (местных Советов) и исполнительных органов (местной администрации) в различных сферах хозяйственного и социально-культурного строительства. Такое разграничение проводилось на всех уровнях органов местного самоуправления: сельских, поселковых, районных в городах, районных и городских Советов и соответствующих местных администраций.
Похожие диссертации на Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации : Теоретико-правовые аспекты
