Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Уральском федеральном округе 11
1 . Становление и развитие местного самоуправления в Уральском федеральном округе 11
2. Правовое обеспечение местного самоуправления в Уральском федеральном округе 28
Глава 2. Содержание и особенности организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе 53
1. Система местного самоуправления в Уральском федеральном округе 53
2. Ответственность органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе 70
3. Организационное и правовое регулирование взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе 92
Заключение 122
Приложение 129
Библиография 130
- Становление и развитие местного самоуправления в Уральском федеральном округе
- Правовое обеспечение местного самоуправления в Уральском федеральном округе
- Система местного самоуправления в Уральском федеральном округе
- Ответственность органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы. В современных условиях перехода России на демократические принципы организации и функционирования общества и государства особое место занимает становление и развитие местного самоуправления. Конституция Российской Федерации определила ключевые параметры системы местного самоуправления страны, закрепила место и роль всех уровней публичной власти, включая и местное самоуправление. В истекшие годы на основе конституционных положений были приняты федеральные законы и законодательные акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие функционирование системы местного самоуправления. На этой правовой базе в 2000-2005 гг. прошли выборы в представительные органы и в главы муниципальных образований.
В процессе формирования и становления системы местного самоуправления выявил ряд проблем и противоречий, требующих принятия оперативных мер. В связи, с чем вопросы ее совершенствования находились в центре внимания главы государства и органов государственной власти всех уровней. В посланиях Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, на заседаниях Государственного Совета Российской Федерации проблемы местного самоуправления занимали одно из ключевых мест.
В настоящее время федеральные органы государственной власти и субъекты Российской Федерации приняли ряд решений о необходимости оптимизации существующей системы местного самоуправления. В этой связи изучение итогов работы органов местного самоуправления в различных регионах страны приобретает не только научную, но и практическую значимость. В этом плане характерен Уральский федеральный округ, включающий субъекты Российской Федерации с различным ресурсным потенциалом и правовым статусом (республики Удмуртия и Башкортостан, Курганская, Оренбургская, Пермская, Тюменская, Свердловская и Челябинская области, а также Коми-Пермяцкий автономный округ). Такое
сочетание субъектов Российской Федерации дает возможность выявить специфику, сильные и слабые стороны системы местного самоуправления, исходя из особенностей территорий.
Научный анализ процесса становления местного самоуправления затрагивает такие проблемы, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, их структура, роль и полномочия должностных лиц местного самоуправления, характеристика основных этапов формирования системы местного самоуправления в стране, ее ключевые проблемы и другие. Недостаток имеющихся исследований по этой проблематике заключался в том, что они носят обзорный характер. Вместе с тем в них довольно обстоятельно раскрыт теоретический аспект существующей системы местного самоуправления. Современные исследования дают подробную характеристику действующей правовой базы местного самоуправления в современной России, но почти не затрагивают сам механизм осуществления муниципальной власти.
Несмотря на то, что местное самоуправление в Уральском федеральном округе рассматривалось как в ряде специальных публикаций, так и на научно-практических конференциях, существенным недостатком этого процесса являлись узкие территориальные рамки анализируемой проблемы, (они охватывали границы отдельных субъектов Федерации: Удмуртию, Челябинскую и Свердловскую области) и избирательный подход к ее решению.
Указанные обстоятельства и предопределяют очевидную необходимость всестороннего, многогранного и глубокого изучения конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе. При этом акцент делается на таких вопросах, как процесс формирования системы местного самоуправления и его правовой основы, состояние муниципальной власти в регионе, ответственность органов местного самоуправления и их взаимодействие с органами внутренних дел, что поможет глубже понять специфику процесса реализации
конституционно-правовых основ местного самоуправления в Уральском федеральном округе и определить проблемы, требующие своего решения
Степень научной разработанности темы. В современной России важное общетеоретические и методологические значение для раскрытия конституционно-правовых основ местного самоуправления имеют теоретико-правовые и прикладные работы:
в области общей теории права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Н.А. Власенко, П.С. Дагеля, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, В.П. Малахова, Н.И. Матузова и других авторов;
в сфере отраслевых юридических наук: М.В. Баглая, Н.А. Ветрова, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, Т.М. Гандилова, С.А. Глазырина, О.А. Зайцева, A.M. Кононова, Е.И.Козловой, О.Е. Кутафина, В.А. Коннова, В.П. Лаврова, С.Я. Лебедева,. В.О. Лучина, A.M. Лимонова, С.С. Маиляна, А.Г. Мамонтова, В.В. Страшуна, В.Н.Фадеева, СО. Харламова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, и другие авторов.
Общие вопросы конституционно-правовых основ местного самоуправления наиболее полно раскрываются в комплексных исследованиях В.Н. Бутылина, К.К. Гасанова, В.В. Гущина, В.В. Еремяна, В.Я. Кикотя, А.С. Прудникова, В.И. Червонюка, А.Г. Черненко и других авторов.
При подготовке работы были использованы результаты исследований таких зарубежных авторов, как : Ч. Адриан, X. Аткинсон, В. Вудроу, В. Хофман, Ф. Стевенс, Д. Харвей, Л. Штейн.
Однако, не умаляя достигнутого, следует все же признать, что конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе, по существу, не были предметом самостоятельного специального исследования. До сих пор отсутствуют монографические исследования по этой проблематике, что частично восполняется лишь отдельными статьями, посвященными главным образом общим вопросам местного самоуправления в Уральском федеральном округе. Однако имеющиеся публикации не отражают в полном объеме его
особенности и динамику развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Настоящее диссертационное исследование в определенной мере восполняет этот пробел и может способствовать лучшему пониманию перспектив и направлений развития местного самоуправления не только в Уральском федеральном округе, но и в Российской Федерации в целом.
Объект исследования - конституционно-правовые отношения в сфере местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Предмет исследования - конституционно-правовые нормы и нормы муниципального права, регламентирующие местное самоуправление в Уральском федеральном округе.
Цель и задачи исследования предопределяются степенью научной разработанности темы. Целью настоящей диссертационной работы является проведение комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, формулирование и обоснование совокупности теоретических и практических выводов относительно его правовой природы, сущности и содержания и разработка на их основе рекомендаций по совершенствованию законодательной и практической деятельности органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе.
Автор, исходя из понимания научно-правовой и теоретической направленности темы, формирует и решает следующие задачи диссертационного исследования:
-рассмотреть понятие и содержание местного самоуправления в Российской Федерации применительно к Уральскому федеральному округу;
-охарактеризовать особенности развития местного самоуправления в Уральском федеральном округе с учетом специфики развития региона;
-проанализировать деятельность органов местного самоуправления Уральского федерального округа, а также предложить научные выводы и рекомендации по совершенствованию названной деятельности;
-провести анализ законодательства о местном самоуправлении в Уральском федеральном округе;
-проанализировать систему контроля и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Уральском федеральном округе;
-раскрыть аспекты взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления и их организационное и правовое регулирование в Уральском федеральном округе.
Методологическая и эмпирическая основа исследования. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования и решения поставленных задач использовались современные методы познания явлений и процессов правовой действительности. Диссертация базируется на общенаучных методах познания (историческом, диалектическом) и частно-научных (формально-юридическом, сравнительно-правовом) и др.
Исследование строится на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов в области конституционного и муниципального права.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов и политических документов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она по существу является одной из первых работ в науке конституционного и муниципального права, в которой предпринята попыток комплексного исследования местного самоуправления в Уральском федеральном округе, предложены новые варианты решений вопросов местного самоуправления, взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления в Уральском Федеральном округе.
Проведенное исследование позволило автору прийти к ряду выводов и положений, выносимых на защиту и обладающих элементами научной новизны.
1. На основе анализа отечественного и зарубежного законодательства и различных научных подходов к понятию местного самоуправления предлагается уточнение определения понятия местного самоуправления, под которым следует понимать - самоорганизацию местного сообщества и управления его внутренними делами в соответствии с национальным законодательством и под свою ответственность, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций.
2. Обосновывается вывод о том, что законы и уставы, принятые
органами местного самоуправления в Уральском федеральном округе, имеют
отклонения от норм федерального законодательства (завышение формальных
требований к претендентам на ключевые посты в органах местного
самоуправления, завышение в уставах муниципальных образований
компетенции, как глав, так и представительных органов местного
самоуправления), что, по мнению диссертанта, подлежит учету в процессе
государственной деятельности по совершенствованию местного
самоуправления в Российской Федерации.
3. На основе анализа системы местного самоуправления в Уральском
федеральном округе представляется вывод о том, что приоритетной моделью
системы в округе является модель местного самоуправления,
предусматривающая ведущее положение глав местного самоуправления или
местных администраций при сужении компетенции представительных
органов муниципальных образований.
4. Совокупность положений о том, что для Территориального
общественного самоуправления (ТОС) в муниципальных образованиях
Уральского федерального округа характерен ряд общих недостатков, а
именно: ограниченность функций комитетов ТОС, их скудная экономическая
база, зависимость от городских администраций и низкая степень участия в
нем населения. В этой связи автор обосновывает принятие ряда мер по
совершенствованию системы ТОС, в том числе предлагает: а) исключить
возможность двойного толкования статуса ТОС в нормативно-правовых
актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; б) принять федеральные и региональные программы содействия развитию системы ТОС.
5. Обосновывается и актуализируется вывод о том, что в Уральском федеральном округе необходимо реформирование общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Для решения этой задачи автор предлагает создание постоянно действующей «муниципальной службы общественного мнения», главным направлением деятельности которой должно стать регулярное определение степени доверия к соответствующим муниципальным органам и решение вопроса о назначении референдума о доверии населения муниципальным властям.
б.Научные положения о том, что практический опыт взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления указывает на недостаточно полное представление субъектов об объеме их правовых возможностей, на затрудненный поиск в выборе правовой формы применительно к конкретным жизненным ситуациям и на сложности, вызванные коллизиями норм. В этой связи автор предлагает дополнить федеральные нормативные правовые акты и внести в них изменения, направленные на четкую регламентацию организационно-правовых основ совместных действий органов внутренних дел и местного самоуправления при выполнении ими задач по защите прав, свобод и законных интересов граждан на территории муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется тем, что его выводы, предложения и рекомендации, дополняют теоретическую базу российского муниципального права; диссертация может быть использована для дальнейших научно-практических исследований и совершенствования законодательства; положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе преподавания курса «Муниципальное право Российской Федерации», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-
методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на Конституции Российской Федерации, нормах российского законодательства, фундаментальных научных источниках конституционного и муниципального права, других отраслей права Российской Федерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации по диссертационному исследованию нашли отражение в форме докладов на научно-практических конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московском университете МВД России в 2003-2004 гг., межвузовской конференции, проходившей в Российском Университете Дружбы народов в 2004 г. и конференции, посвященной 10-летию Конституции Российской Федерации, проходившей в Московском университете МВД России в 2003 г. Результаты исследования используются при подготовке учебных материалов по курсу «Муниципальное право Российской Федерации» в Московском университете МВД России.
Выводы по диссертации нашли свое применение в практической деятельности подразделений МВД Российской Федерации.
Становление и развитие местного самоуправления в Уральском федеральном округе
Местное самоуправление - антипод всякому управлению извне и в то же время это разновидность управления местными делами. Как правило, оно решает дела внутреннего управления самими жителями непосредственно или посредством избранных ими органов.
В широком смысле самоуправление представляет собой внутреннюю самоорганизацию, внутрисистемное и само достаточное управление в рамках социальной, политической, трудовой и иной общности людей, органа, организации, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления.
В узком смысле под самоуправлением понимают решение административных, хозяйственных, кадровых и иных вопросов государственными органами, общественными и другими организациями, опирающимися на демократические принципы выборности и сменяемости руководства на основе выборов, его подотчетности и т.п. Самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия с иерархически иными структурами; при отсутствии такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов.1
Уяснив общее понятие самоуправления, необходимо перейти к правовому определению местного самоуправления.
Различные определения местного самоуправления можно встретить в трудах выдающихся российских ученых дореволюционного периода. Так, М.И. Свешников определяет местное самоуправление как «свободное участие народа в местной администрации2 ».
Б. Веселовский рассматривает местное самоуправление как «ведение своих местных дел самим населением, а не чиновниками ». Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимает «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»4. Данное определение пользовалось в России наибольшим распространением.
В советский период также предпринимались попытки определения местного самоуправления. Так, Л. Велихов считал, что, с точки зрения марксизма, местное самоуправление следовало бы определить как «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения»5.
Г. Еллинек полагал, что местное самоуправление-это «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами».6
В Европе впервой же половине XX столетия наибольшее распространение имело определение, данное английскими теоретиками, определившими местное самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву .
Статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года формулирует понятие местного самоуправления следующим образом: "Под местном самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения."8
Из этого определения можно вычленить ряд ключевых моментов, которые и характеризуют смысл местного самоуправления. Так, например, из него видно, что субъектами местного самоуправления являются не органы власти и управления, а местные сообщества, т.е. сами люди, составляющие население самоуправляемых единиц. Другой момент, отличающий местное самоуправление, заключается в праве и способности местных сообществ контролировать и управлять значительной частью общественных дел.
Еще один аспект, характеризующий местное самоуправление и включенный в определение, даваемое Европейской Хартией, - это собственная ответственность местных сообществ.
Этот признак местного самоуправления является едва ли не самым специфичным. Это означает, что равнодушное отношение населения к тому, кого оно избирает в органы местного самоуправления, плохая работа граждан на своих рабочих местах, нежелание или неумение участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей (микротерриториальный эгоизм) и т.п. могут привести к низкому уровню благосостояния основной массы населения муниципального образования, следовательно население в данном случае отвечает само перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.
В России в Конституции Российской Федерации 1993 года четкое определение местного самоуправления отсутствует. Однако Федеральный Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" восполняет этот пробел и дает развернутое определение местного самоуправления9.
Так часть 2 ст. 1 этого закона определяет, что «местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций».
При этом в части первой статьи 1 закрепляется, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Приведенное в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации " определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем законе Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации ", ст.2 которого устанавливала, что местное самоуправление в Российской Федерации - это «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации».
Правовое обеспечение местного самоуправления в Уральском федеральном округе
Формирование правового государства, которое осуществляется в ходе реформ, требует развития и совершенствования правовых основ государственного строительства и местного самоуправления. При этом следует ориентироваться как на последние достижения мировой юридической науки, так и на исторический опыт российской государственности и общественного самоуправления.
Складывающуюся в процессе реформ систему нормативно-правовых актов, которые регламентируют деятельность местного самоуправления в России, можно разделить, по меньшей мере, на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.
Нормы муниципального права можно найти в Конституции Российской Федерации и федеральных актах (федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства России), постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации; в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах и других правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в уставах муниципальных образований и правовых актах, принимаемых (издаваемых) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Основу муниципального права современной России составляет Конституция Российской Федерации, которая в главе 8 закрепляет наиболее важные принципиальные положения, определяющие задачи и цели местного самоуправления, его роль в механизме осуществления народовластия, а также основы деятельности населения по решению задач местного значения.
Согласно статье 130 Конституции, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким образом, оказывается выстроенным третий нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или вытесняют в зависимости от подхода в соответствующем субъекте федерации) два верхних уровня федеральная и региональная государственные власти.
При этом разграничение вопросов ведения между федеральным и региональным уровнем государственной власти осуществлено Конституцией Российской Федерации, а между государственной и муниципальной властями Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , о котором более подробно речь пойдет ниже.
Проблемой, требующей конституционного решения, можно назвать вопрос о наделении местного самоуправления самостоятельной собственностью. Как известно, Конституция Российской Федерации не только наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления правом самостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Положения Конституции Российской Федерации о муниципальной собственности получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где, в частности, установлен перечень объектов данного вида собственности. Однако анализ этого обширного перечня показывает, что к доходным объектам муниципальной собственности могут, быть, безусловно, отнесены только муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации (созданные далеко не во всех регионах страны) и при благоприятных условиях муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности , муниципальные предприятия и нежилой фонд. Все остальные объекты муниципальной собственности: муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта скорее следует отнести к затратным, нежели к доходным объектам.
При этом, для содержания муниципального имущества и решения иных вопросов местного значения требуются значительные средства, источником которых, по мысли авторов Конституции Российской Федерации, должен стать муниципальный бюджет. В свою очередь, основным источником этого бюджета должны быть местные налоги и сборы. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации в число местных налогов включаются: налог на землю, имущество физических лиц, налог на рекламу, местные регистрационные и лицензионные сборы, сбор за использование местной символики, налог на содержание муниципального жилищного фонда и других объектов инфраструктуры города (района), курортный и гостиничный сборы24. Если исключить курортный и гостиничный сборы, которые могут получить далеко не все муниципальные образования, то основным источником поступлений в местный бюджет должны стать средства самого населения. Конечно, рост его доходов в будущем, возможно, и составит основу местного бюджета, пока же подавляющему большинству муниципальных образований остается рассчитывать в основном на дотации из вышестоящего, то есть государственного бюджета, что прямо предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако при таком подходе, во-первых, нарушается принцип противопоставления государства и местного самоуправления, закрепленный Конституцией Российской Федерации; во-вторых, население лишено возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, в-третьих, фактически осуществляется возврат к прежней системе, характерной для Советов, от которой так стремились уйти авторы действующей Конституции Российской Федерации25.
Проводя анализ норм Конституции, посвященный местному самоуправлению, следует несколько слов сказать о территориальных основах местного самоуправления.
Очевидно, что в основе административно-территориального деления территорий субъектов Федерации лежит сложившаяся исторически структура местных земель, однако процесс развития рыночных отношений, продолжающаяся урбанизация населения страны делают неизбежными пределы этих территорий, особенно в нижнем структурном звене.
Система местного самоуправления в Уральском федеральном округе
Полномасштабное формирование системы местного самоуправления в Уральском федеральном округе началось после ликвидации системы Советов и принятия в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане осуществляют свое право на местное самоуправление «в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления»49. Эта норма получила отражение в законах областей и республик Уральского федерального округа и имела ключевое значение при создании муниципальных образований в 1994-1996 годах.
На момент выборов в представительные органы местного самоуправления на территории Уральского федерального округа было 2 492 муниципальных образования. Среди них основную долю составляли сельские Советы - 2154, или 86,4%. Общее число других муниципальных образований составляло 97 городских (3,9%), включая 81 город республиканского и областного подчинения, 129 районных (5,17%), 14 поселковых (городского типа), 98 сельских, дачных, рабочих поселков и иных поселений (3,93%).
Данные показывают определенные особенности местного самоуправления в Уральском федеральном округе. Прежде всего, это преобладание сельских муниципальных образований, значительная часть которых, а именно 722 (29,13%), относится к двухуровневой системе местного самоуправления.
Как правило, это сельсоветы и поселки, которые территориально входят в состав вышестоящих муниципальных образований. Их жители участвуют в формировании органов местного самоуправления двух уровней: в выборах в представительные органы и глав администраций муниципальных образований, как поселков, так и районов. Большинство таких образований приходится на Челябинскую и Курганскую области (282 и 433 соответственно).
На практике такая система местного самоуправления, как правило, требует договорного регулирования отношений между районными муниципальными образованиями и поселковыми и сельскими Советами по вопросам бюджета, содержания социальной сферы и другим общим проблемам, т.е. определенного разграничения полномочий по вертикали. В отсутствие в федеральном законодательстве четкого механизма, регламентирующего этот процесс, каждый из субъектов Российской Федерации решает данную задачу самостоятельно.
В целом же двухуровневая система местного самоуправления объективно усложняет, процесс принятия исполнения управленческих, решений и в определенных ситуациях порождает конфликты между муниципальными образованиями различных уровней. Поэтому в Челябинской и Курганской областях очевиден рост числа сторонников перехода на одноуровневую систему районных муниципальных образований с упразднением поселковых и сельских Советов.
В Курганской области в начале 2002 года на заседании областного совета по вопросам местного самоуправления вице-губернатор официально заявил о начале реформирования муниципальных образований области. Всего, планируется создать из существующих 459 муниципальных образований 26, в том числе 2 городских (г. Курган, г. Шадринск) и 24 районных50.
В качестве положительного примера следует привести Оренбургскую область, где в свое время также был реализован поселенческий принцип создания муниципальных образований, не предусматривающий их формирование на уровне районов, что привело к созданию значительного числа сельских, поселковых муниципальных образований и одновременно усложнило координацию их действий на районном уровне. Поэтому здесь в течение 1998-1999 годов прошла острая дискуссия по вопросам оптимизации системы местного самоуправления, участие в которой приняли представители областной администрации. Законодательного Собрания области и муниципальных образований. Ее итогом стал переход в 2000 году к формированию районных муниципальных образований и упразднение поселковых и сельских Советов. В этой связи число муниципальных образований в области сократилось с 578 до 48.
В ряде субъектов Уральского федерального округа изначально органы местного самоуправления сформировались только на уровне городов и районов. В частности, в Удмуртии это муниципальные образования 5 городов и 25 районов республиканского подчинения, в Пермской области -соответственно 15 городских и 27 районных муниципальных образований. Такая, же картина, характерна для Коми-Пермяцкого автономного округа, где созданы одно городское и 6 районных муниципальных образований.
Формирование органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе на полный срок полномочий (4 года) проходило в 1995-2005 годах. По итогам выборов здесь было образовано 2472 представительных органа (советы, думы, собрания представителей и т.д.) и избрано 1518 глав муниципальных образований.
Структура органов местного самоуправления с точки зрения их функциональной специализации, способы формирования и объем компетенции закреплены в уставах муниципальных образований. В этой связи конкретные варианты модели организации власти местные сообщества в Уральском федеральном округе определяли самостоятельно. При этом большое значение имели законодательные нормы, теоретические разработки ученых.
Специалисты в области муниципального права применительно к Российской Федерации выделяют от 5 до 10 таких моделей51. В основу типологизации, положен ряд признаков: способ избрания главы муниципального образования, место главы муниципального образования в системе местного самоуправления (характер его отношений с администрацией и представительным органом власти), объем компетенции этих органов. Все эти модели получили распространение в Уральском федеральном округе.
Первая модель не предполагает наличия должности главы муниципального образования. Здесь существует организационная обособленность главы администрации и представительного органа Совета (думы, собрания), избираемого населением, проживающим на территории муниципального образования. Глава возглавляет администрацию на правах единоначалия. Администрация выступает исполнительно-распорядительным органом. Совет осуществляет функции нормотворчества, контроля и представительства Органы власти взаимодействуют через систему сдержек и противовесов.
Ответственность органов местного самоуправления в Уральском федеральном округе
Значимой формой взаимоотношений государства и местной власти является контроль государственных органов за деятельностью местного самоуправления. Государственный контроль и ответственность виновных властных органов и их должностных лиц местного самоуправления перед государством не означают «ограничение автономии местного самоуправления.
Их следует рассматривать как, естественный противовес правам, которые предоставлены и гарантированы местным сообществам»65. «Государство, признавая и обеспечивая права местного самоуправления, выступает гарантом законности, правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина на всей территории»66. В узком смысле «под государственным контролем следует понимать форму осуществления государственной власти, обеспечивающую соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства»67. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать Конституцию Российской Федерации, конституцию, устав субъекта Российской Федерации, федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации и устав муниципального образования.
Государственный контроль, за местным самоуправлением осуществляется как на федеральном, так и региональном уровнях управления и подразделяется на подвиды по различным основаниям. Так, по субъекту контрольной деятельности можно выделить следующие виды: -президентский контроль; -контроль органов законодательной власти - соответственно как -контроль федеральных и региональных органов исполнительной власти; -прокурорский надзор; -контроль, осуществляемый иными специально уполномоченными государственными органами; -судебный контроль.
В зависимости от направлений деятельности муниципального образования контрольные полномочия государственных органов можно подразделить на: общие (надзор за соблюдением законности в деятельности местного самоуправления); финансовые; и ведомственные (например. Государственный пожарный надзор, Государственный санитарный надзор).
По характеру возложенных на муниципальные власти полномочий государственный контроль делится на две большие группы:
1. Контроль за соблюдением законности при решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.
2. Контроль как за соблюдением законности, так и за эффективностью выполнения переданных органам местного самоуправления отдельных, государственных полномочий.
Основное отличие двух приведенных форм контроля заключается в том, то первый вид контроля имеет своей целью - проверку деятельности органов местного самоуправления на предмет ее соответствия вышестоящему законодательству, и, как последствие, в случае выявленных нарушений предполагает принятие судебного решения, второй же направлен на проверку решений и действий муниципальных властей с точки зрения их эффективности и целесообразности и в качестве последствий (помимо возможного судебного разбирательства) предполагает изъятие переданных государственных полномочий, а также финансовых и материальных затрат) из предметов ведения муниципалитета.
Любой контроль, а тем более государственный, при установлении нарушений действующих правил в конечном итоге обязан отреагировать соответствующим образом, иначе в его проведении не будет никакого смысла. Так, при выявлении несоответствия действий местных властей федеральному и региональному законодательству последствия контроля сводятся к двум основным положениям: первое - устранение допущенных нарушений законодательства {например, отмена незаконного муниципального правового акта), а второе - привлечение виновных к ответственности.
В данном случае «ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) {то результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает определенную процедуру привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности. В соответствии со статьей 70 названного закона, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Основанием наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия последнего. Конкретные условия и процедура такой ответственности регулируются уставами муниципальных образований.
С учетом рамочных установок федерального и регионального законодательства муниципальные образования в Уральском Федеральном округе закрепили в своих уставах однотипные системы ответственности перед населением.
Суть подобной системы сводится к нескольким основным положениям: во-первых, уставы муниципальных образований Уральского Федерального округа производят персонификацию ответственности (мэр, депутаты представительного органа и т.д.); во-вторых, механизм выражения недоверия муниципальным органам и должностным лицам честного самоуправления осуществляется с помощью местного референдума схода граждан; в-третьих, для избежания материальных затрат из-за частого проведения референдумов по вопросам недоверия жителей муниципальным властям местные уставы устанавливают два ограничения: - необходимо собрать установленное количество подписей избирателей в поддержку референдума, запрет на проведение референдума по одному и тому же вопросу в течение определенного времени.
