Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Территориальное устройство местного самоуправления как основа функционирования публичной власти в интересах населения 20
1.1. Понятие и содержание интересов населения в сфере территориальной организации местного самоуправления и негативные явления, препятствующие их реализации 20
1.2. Принципы и типология регулирования территориальной организации местного самоуправления как вида публичной власти 44
1.3. Соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации 56
ГЛАВА 2. Полномочия публичной власти в сферах градостроительной деятельности и землепользования 86
2.1. Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительного проектирования 91
2.2. Полномочия органов местного самоуправления в области землепользования 107
ГЛАВА 3. Особенности реализации интересов населения в законодательстве субъекта Российской Федерации (на анализе статуса «пригородной зоны») 125
3.1. Роль пригородной зоны в потенциальном развитии территориальных ресурсов, обеспечивающих использование потребности населения 128
3.2. Особенности правового регулирования пригородной зоны в Воронежской области 139
Заключение 145
Список использованных источников 151
Приложения:
- Понятие и содержание интересов населения в сфере территориальной организации местного самоуправления и негативные явления, препятствующие их реализации
- Принципы и типология регулирования территориальной организации местного самоуправления как вида публичной власти
- Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительного проектирования
- Роль пригородной зоны в потенциальном развитии территориальных ресурсов, обеспечивающих использование потребности населения
Введение к работе
За последнее десятилетие в России фактически произошли смена государственного строя, глобальное изменение экономической, политической и социальной систем общественных отношений. Впервые в истории России Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, осуществляемого в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 13І-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1), конкретизируя конституционную формулировку о местном самоуправлении как форме осуществления народом своей власти, провозгласил приоритет решения вопросов местного значения «исходя из интересов населения». Юридическая наука в процессе исследования нового конституционно-правового явления - муниципальной власти - выявила ее предмет ведения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования», решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вопросы местного значения всегда касаются интересов населения в хозяйственной, социальной и культурной жизни, являются комплексными и одновременно затрагивают многие конституционные ценности: самостоятельность местного самоуправления, участие в управлении государством, единство экономического пространства, свободу информации.
Несмотря на то, что нормативное регулирование основ местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, их реализация напрямую зависит от деятельности муниципалитетов. Местное самоуправление, будучи формально отграниченным от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), является частью единой системы публичного управления. Публичная власть всегда связана с территори-
5 альным устройством, поскольку имеет свои территориальные пределы. Функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территорий; от их расположения и размера зависит в значительной мере способ организации территории и механизм осуществления публичной власти.
Вопрос о территориях местного самоуправления - это определение пространственных границ решения вопросов, отнесенных к его компетенции. Граница - не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории, можно или способствовать каким-то процессам, или препятствовать. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает1.
Реформирование местного самоуправления выявило определенное противоречие в организации территориальных основ публичной власти: территория муниципального образования находится в рамках административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации, статус которых недостаточно четко регулируется и координируется действующим законодательством. В результате под воздействием социально-экономических, политических и правовых реформ возникает научная задача обеспечения баланса публичного управления на единой территории (государства, субъекта Федерации, поселения) в интересах населения (муниципального сообщества). Это объективно расширяет круг научных исследований, включая необходимость анализа взаимосвязи территориальной организации государственной власти и местного самоуправления в новых условиях.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131 «сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Модель муниципального территориаль-
1 См.; Жуков А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства / А, Жуков, Д. Савин, А. Чуев // Муниципальная власть. - 2005.-№1.-С.94.
ного устройства носит по сравнению с той, которая содержалась в одноименном Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154, безусловно, прогрессив-ный характер» . При определении границ муниципального образования новым Законом №131 были изменены принципы территориальной организации местного самоуправления и сформированы два территориальных уровня: поселений и муниципальных районов. Однако их соотношение с административно-территориальным делением субъекта Федерации четко установлено не было.
Согласно статье 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (часть 1 пункт 1) органы государственной власти субъектов РФ до 1 января 2005 года должны были путем принятия соответствующих законов субъектов РФ установить границы муниципальных образований и наделить их соответственно статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района . Практика не позволила осуществить территориальное переустройство местного самоуправления на всей территории России, что обусловило принятие нормативного акта, который продлил вступление в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» до 2009 г. Создана нормативная основа разграничения предметов ведения между тремя уровнями публичной власти в РФ: федеральным, региональным, муниципальным. Эти разноуровневые системы публичной власти (как государственная, так и муниципальная) должны функционировать в пределах определенной территории в рамках полномочий, предоставленных законом. Поэтому установление (определение) территории государства, субъекта Федерации и муниципального образования должно способствовать конечной цели реформы - разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями публичной власти для создания эффективно действующей системы
2 См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. СМ.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вред, от 12.10.2005 (129-ФЗ).
7 оказания услуг данной властью гражданам государства. Это предполагает функционирование различных органов публичной власти (государственной власти двух уровней и местного самоуправления) в рамках определенного территориального пространства. Однако законы субъекта Федерации об административно-территориальном делении и законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления, действуют очень в близких, но не совпадающих плоскостях. Институт административно-территориального устройства функционирует как основа государственной власти, а институт территориального устройства местного самоуправления -как организация муниципальной власти. Нечеткость дефиниций, определяющих административно-территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования, привела к фактическому смешиванию этих двух различных явлений.
Одновременно с разграничением предметов ведения и полномочий оптимальная (рациональная) территориальная организация является основой механизма координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, который до настоящего времени имеет пробелы.
Для реализации конституционных принципов правового демократического государства в России развиваются институты гражданской инициативы как формы привлечения граждан к осуществлению разнообразных функций государства и общества. Реализация интересов населения находится в прямой зависимости как от качества правового регулирования, так и от конституционного правосознания в государстве и обществе. Участие граждан в территориальной организации местного самоуправления направлено на повышение информированности личности о состоянии территориального развития субъектов Федерации, муниципальных земель и целевых программ, осуществляемых органами государственной власти и должностными лицами.
В этих целях на первое место выходит обмен информацией между публичными органами власти, а также доведение этой информации до населения. Информационный вакуум неблагоприятно воздействует на правотворческий и
8 правоприменительный процессы, поскольку при отсутствии четкого понимания соотношения административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления как основы государственной и местной власти невозможно привлечь широкие слои населения к решению (выражению мнения, обсуждению) этих вопросов. Одновременно в целях наполнения бюджета органы местного самоуправления уполномочены заниматься поиском местных ресурсов, расположенных на соответствующих территориях.
Имеются противоречия в использовании понятийно-категориального аппарата в сфере территориального устройства, порождающие коллизии в законодательстве (регулирующие конституционные, муниципальные, градостроительные, земельные, природоохранные правоотношения). Данный комплексный правовой институт регулируется, помимо конституционного и муниципального законодательства, отраслевыми законами: Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О землеустройстве», Федеральным законом «Об охране окружающей среды», уставами и законами субъекта Федерации. Несогласованность норм отраслевого законодательства затрудняет формирование отдельных видов территориальных образований, в которых заинтересовано местное сообщество.
В законотворчестве за короткий период по разному использовалось единое понятие: «пригородная зона». Так, в Градостроительном кодексе Российской Федерации 1998г. использовался термин «пригородная зона городов», которой была посвящена целая глава IX. Согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ 1998г. территория пригородной зоны включала в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселений), размещения различных объектов и мест отдыха населения, выполнения защитных и санитарно-
9 гигиенических функций. Ст. 50 Градостроительного кодекса РФ обязывала муниципальные органы власти использовать эту территорию с учетом интересов населения и других субъектов градостроительной деятельности. На основе данной нормы субъекты Федерации осуществляли комплексное зонирование территорий, разрабатывая территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъекта, в которых выделялись зеленые зоны, зоны для государственных и муниципальных нужд, зоны для застройки. Органами публичной власти всех уровней были приняты ряд нормативно-правовых актов4 по регулированию земельных, градостроительных и иных отношений в пригородной зоне. В Воронежской области также принимались специальные нормативные правовые акты, которые развивали указанные положения5.
В новом Градостроительном кодексе Российской Федерации 2004г. понятие «зона» используется более широко, но конструкция «пригородная зона» как объект правового регулирования была исключена. Она возникла в Земельном кодексе Российской Федерации 2001г. совершенно в ином содержании. Некорректное использование в законодательстве дефиниции «пригородная зона», исходя из устоявшейся правоприменительной практики, привело к трудностям в понимании сущности данного явления.
Появляется объективная необходимость в четком закреплении статуса (порядка установления границ и правового режима) особых территориальных образований - пригородных зон, которые требуют дальнейшего правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Именно пригородные зоны имеют цель, отражающую публичный интерес: восстанавливать
4 См., например, постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997г.
№ 727 «О создании и развитии пригородных зеленых зон г. Москвы и городов Москов
ской области»; постановление Правительства Москвы и Правительства Московской об
ласти № 439-40 от 18 мая 1999г., которым утверждено «Положение о пригородных зеле
ных зонах г. Москвы и городов Московской области»,
5 См.: Постановление Воронежской областной Думы «О концепции территориально-
градостроительного развития г. Воронежа и его пригородной зоны» от 23 апреля 1998г. №. 357-П-ОД.
10 трудовой ресурс населения, проживающего на территории городов в условиях мощной урбанизации.
Таким образом, перед конституционно-правовой наукой на современном этапе возникает новая актуальная задача: выявить сущность и исследовать механизмы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального деления сквозь призму реализации интересов личности, муниципального сообщества, государства; уточнить разграничение компетенции органов публичной власти в области градостроительства, землепользования и смежных сферах (на примере института пригородной зоны).
Необходимость преодоления указанных негативных тенденций предопределила выбор объекта исследования и его конкретизацию в предмете исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, возникающие в процессе реализации интересов населения муниципального образования и осуществления функций публичной власти.
Предметом исследования является механизм формирования и реализации интересов населения муниципального образования в границах территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальном делении для совершенствования публичной власти; выявление особенностей исследуемого механизма в отраслевом законодательстве, в том числе, регулирующем статус пригородной зоны.
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ механизма формирования и реализации интересов населения в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования для обеспечения эффективной реализации функций публичной власти, а также выработка новых предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования института пригородной зоны, Для достижения этой цели были определены следующие частные задачи: 1. Раскрыть сущность и содержание интересов населения в процессе
формирования территориальной организации местного самоуправления; выявить соотношение уровней интересов, складывающихся на его территории (государства, субъекта Федерации, местного сообщества, личности);
Определить содержание принципов территориальной организации местного самоуправления, уточнив их систему; проанализировать этапы их становления и развития как явления, обусловленного функциями государства;
Уточнить понятийный (категориальный) аппарат в части определения следующих юридических конструкций: территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление (территориальное устройство) субъекта Российской Федерации; выявить их соотношение с понятием «пригородная зона»;
Раскрыть сущность и структуру комплексного межотраслевого института территориальной организации местного самоуправления с выявлением коллизий в законодательстве (на анализе института «пригородной зоны»);
Выявить компетенцию органов публичной власти (местного самоуправления) в сфере градостроительства и землепользования как основу территориальной организации местного самоуправления;
Проанализировать эффективность правового регулирования механизмов участия населения в территориальной организации местного самоуправления; разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались следующие методы (см. Приложение П. 1,1,): диалектический, исторический, системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический. Применение перечисленных методов позволило проследить эволюцию территориальной организации местного самоуправления как основы осуществления народом своей власти, ее взаимоувязанности с интересами населения и, выявив недостатки механизма их учета, обосновать модель «пригородного муниципального образования» как средства разрешения правового конфликта.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды
12 представителей общей теории государства, права и правовых систем: работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.А. Керимова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, В.В.Лазарева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, А.С. Пигол-кина, СВ. Полениной, СВ. Степашина, Ю. А. Тихомирова, В.О. Халфиной, В. А. Четвернина, Л.С. Явича.
В основу рассмотрения вопросов становления и развития публичных интересов в конституционном праве положены научные исследования ученых-представителей науки конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, К.В. Арановского, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н.Барциц, Н.А. Богдановой, Н. С. Бондаря, В.И.Васильева, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, С.А. Глотова, Е.И. Козловой, В.А Кряжкова, В. И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.О.Лучина, В.Д.Мазаева, А.Н. Медушевско-го, О.О. Миронова, Н.А. Михалевой, Ю. И. Скуратова, Ж.И. Овсепян, B.C. Основина, СВ. Полениной, Т.М. Пряхиной, Б.С. Эбзеева, СМ. Шахрая.
Научные исследования советского периода, посвященные территориальной организации государственной власти, выработали общеметодологические подходы к объекту исследования (ученые И.П. Трайнин, Д.Л. Злато-польский, И.Д. Левин, СМ. Раввин., Шафир М.А., И.Е. Фарбер и др.).
Исследования комплексного осуществления публичной (государственной и муниципальной) власти (и ее территориальной основы) начались после принятия и вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г.; с принятием одноименного закона 2003г. они возобновились на новой нормативной базе и продолжаются по настоящее время (ученые А.З. Богатырев, В.Ф. Бурьянов, А.А. Вихарев, А.Е. Гавришев, Е.В. Гриценко, А.А. Замотаев, М.А. Митюков, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, В.А. Сивицкий, И.И. Урвачева, В.И. Фадеев, СВ. Шипов).
Однако практически отсутствуют научные работы, в которых территориальная организация местного самоуправления исследовалась бы с точки зрения отражения в ней интересов населения, включая комплексный анализ
формирования и реализацию этих интересов, компетенцию публичных органов, призванных их обеспечивать.
Современный процесс развития правового государства в России показывает необходимость дальнейшего углубленного изучения такого явления как территориальная организация местного самоуправления, в котором системно переплетаются конституционно-правовые, муниципально-правовые, земельные, градостроительные отношения, образуя составные части комплексного межотраслевого института.
Нормативную и информационную базу исследования составили: конституции зарубежных государств и России; международно-правовые акты; федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации; подзаконные нормативные акты, корреспондирующие теме исследования; программные документы; судебная практика; данные статистической отчетности о муниципальных образованиях в России и отдельных субъектах Федерации (Центрального федерального округа); материалы научно-практических конференций и юридической печати.
Эмпирическую базу исследования составляют данные статистической отчетности о местном самоуправлении в России в 2003 - 2006 гг. (в сравнении с предыдущими годами), о результатах реформирования в сфере территориального устройства субъектов Российской Федерации и создания условий для развития муниципальных образований. Использованы материалы российских научно-практических конференций и семинаров периода 2003 -2006 гг. по теме исследования, а также практика работы федеральных органов государственной власти, материалы юридической печати.
Полученные научные результаты и их научная новизна
Впервые в юридической науке на уровне диссертационного исследования раскрыта комплексная многоуровневая система отношений, возникающих в территориальной организации местного самоуправления, которые рассмотрены через призму интересов населения:
14 1. Обоснован тезис о необходимости расширения предмета конституционного регулирования в современный период развития Российской Федерации путем детализации общественных отношений, складывающихся в сфере прямого действия конституционных норм, определяющих землю как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории (ст.9 Конституции РФ); а также обязательность разработки процедур, гарантирующих учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ).
2. Проанализирована проблемная ситуация в науке и практике, складывающаяся в процессе реализации требований ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ в части обеспечения «интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» в территориальной организации местного самоуправления. Выявлено, что правовое регулирование учета интересов (мнения) населения при территориальных изменениях в настоящее время не полностью соответствует конституционным принципам. Необходимо внести поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых четко сформулировать процедуры выявления императивности и диспозитивности учета мнения населения органами публичной власти при конкретных территориальных изменениях, а также основные этапы данного механизма учета. Это будет способствовать совершенствованию территориальной организации как «каналу» реализации публичных (государства, муниципального образования) и частных интересов.
3. Обоснованы и уточнены дефиниции, раскрывающие сущность административно-территориального деления субъекта Федерации и территориальной организации местного самоуправления как единого предмета конституционно-правового регулирования. Предложено расширить содержание дефиниции «пригородная зона» как земли, находящейся за пределами городских поселений и составляющей с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, исключив из ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации ограничение «не входящие в состав земель иных поселений».
Выявлена самостоятельная роль территориальной организации субъекта Федерации в реализации публичных (государственных, муниципальных) и частных интересов и проанализирован их баланс применительно к исследуемой сфере.
Определены понятие и структура комплексного межотраслевого института территориальной организации местного самоуправления, выявлены взаимосвязи норм конституционного права с другими отраслевыми нормами.
Дополнены процессуальные формы участия населения в территориальной организации местного самоуправления; выявлена их специфика и возникающие правоотношения; исследованы объекты, субъекты и содержание рассматриваемых правоотношений, а также особенности оснований их возникновения и прекращения.
Установлено, что территориальные изменения муниципальных образований влияют на реализацию многих прав человека, в т.ч. конституционных (права на информацию, на участие в выборах и референдуме и др.). Это расширяет содержание конституционно-правового статуса личности путем включения права на участие в определении территориального устройства местного самоуправления и его судебную защиту. Своевременное неполучение достоверной информации непосредственно от государства и (или) муниципального образования об изменении территориального устройства является нарушением конституционного права человека.
Обоснованы предложения в действующее законодательство:
Дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации».
Исключить из ч. 1 ст. 86 Земельного кодекса РФ ограничение при формировании пригородных зон: «территории, не входящие в состав земель иных поселений».
Законодательно детализировать процедуры императивных и консультативных форм участия граждан и органов местного самоуправления при обсужде-
16 нни вопросов территориальной организации как средства развития гражданского общества в России, согласования интересов личности, общества и государства. Новые практические результаты
Практическая значимость исследования определяется ее направленностью на теоретическое и нормативное решение вопросов, связанных с раскрытием механизмов учета интересов населения в территориальной организации местного самоуправления. Положения, оценки, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворчестве, а также органами государственной власти.
Ряд положений диссертации нашли отражение в Законе Воронежской области «О пригородных зонах в Воронежской области», принятом 23 марта 2006г.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», «Земельное право». Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту
Территориальная организация местного самоуправления является важнейшей частью механизма реализации публичной власти, выполняя двойную функцию: во-первых, она обеспечивает эффективную работу органов власти и местного самоуправления; во-вторых, стимулирует гражданина и местное сообщество к той модели поведения, в которой заинтересовано государство.
Все институты местного самоуправления подчинены единой цели -решению вопросов местного значения, «исходя из интересов населения с учетом исторических и местных традиций». Одной из форм реализации таких интересов является конституционное требование «учета мнения населения», которое состоит из трех компонент: а) необходимости выявления мнения населения; б) в запрете осуществления территориальных изменений вразрез с мнением населения; в) возможности самозащиты и судебной защиты интересов населения в случае их нарушения. Это исключит возможность проводить территориальные изменения, которые не поддерживаются мнением большинства населения.
3. Территориальная организация местного самоуправления является
самостоятельным комплексным межотраслевым институтом российского
права, который состоит из интегрированных норм конституционного, адми
нистративного, земельного, градостроительного, гражданского, финансового
законодательства. Системообразующим элементом исследуемого института
выступают нормы конституционного законодательства, регулирующие осно
вы местного самоуправления, а также нормы, закрепляющие механизмы уча
стия в нем человека и гражданина.
Административно-территориальное устройство - это деление территории субъекта Федерации на части (территориальные единицы), в рамках которых осуществляется деятельность государственных органов по осуществлению публичных функций государства. Анализ Конституции (ст. 67, 71 - 73) показывает, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит исключительно самому субъекту. Учитывая необходимость снять коллизии, возникающие в процессе формирования административно-территориальных единиц, и установить единообразный механизм их образования и упразднения, а также практику Конституционного Суда Российской Федерации, - предлагается легально признать недействующим текущее законодательство6, регулирующее данные правоотношения, и дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации».
Введение Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» системы муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) сформировало новые параметры территориального уст-
Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».
IS ройства субъектов РФ. При этом в России не должно оставаться территорий, не входящих в состав муниципальных образований. При установлении границы территории муниципального образования необходимо разрешить противоречие, складывающееся в законодательстве при определении режима пригородной зоны. Если эта зона (согласно ст. $6 Земельного кодекса РФ) включает земли, находящиеся за пределами черты городских поселений и не входящие в состав земель иных поселений (то есть на межселенной территории - вне границ поселений), то: а) трудно найти в условиях урбанизации такую территорию особенно в густо населенном федеральном округе; б) управление пригородной зоной будет осуществляться исключительно «сверху», без учета интересов граждан, проживающих на территории. Предлагается (наряду с земельным понятием «пригородной зоны») восстановить статус пригородного муниципального образования, имеющего с городом общую границу.
6. Формирование муниципальных образований тесно связано с процес
сом реализации права человека на получение достоверной информации (ч. 4
ст. 29 Конституции России), непосредственно от государства и (или) муни
ципального образования. Информация, представляющая публичный интерес,
может быть реализована через социальную рекламу, цель которой - инфор
мирование населения о необходимости решения конкретной концептуальной
(доктринальной) задачи - формирование (изменение) границ территорий.
Социальная реклама содержит сконцентрированный законный интерес пуб
личной власти; помочь человеку сориентироваться в выборе варианта терри
тории местного самоуправления, в том числе и для проводимых реформ в го
сударстве (например, системы муниципальной службы, социальной защиты,
охраны здоровья человека).
7. В механизме разграничения предметов ведения и полномочий между
различными уровнями органов местного самоуправления в сфере землеполь
зования и градостроительной деятельности необходимо восстановить такой
элемент, как публичный договор, предусмотренный законодательством (но
недостаточно используемый в практике). Это позволит значительно расши-
19 рить межмуниципальное сотрудничество для реализации интересов как поселения в целом, так и отдельной личности.
8. Обоснована идея создания целостного механизма выявления интересов (в т.ч. учета мнения) населения в муниципальном образовании и отражения его в институциональных системах. Разработано предложение о возложении этой функции на представительный орган местного самоуправления и показан алгоритм ее осуществления.
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные итоги диссертации опубликованы в семи опубликованных научных статьях (общим объемом 3 п. л.); при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право зарубежных стран» в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте РФ;
Апробация также осуществлялась в докладах на пяти научно-практических конференциях, ежегодно проходивших на юридическом факультете Воронежского государственного университета (Воронеж, апрель 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 гг.); при участии в научно-практической конференции в Белгородском государственном университете (апрель 2003 г.).
Диссертант принял участие в работе творческой группы, созданной при Институте регионального законодательства Воронежской области для разработки Закона Воронежской области «О пригородных зонах Воронежской области», принятого областной Думой 23 марта 2006г., а также в комиссии по созданию пригородной зоны г. Воронежа при разработке «Генерального плана г. Воронежа и пригородной зоны и городской черты г. Воронежа» (акты о внедрении прилагаются).
Понятие и содержание интересов населения в сфере территориальной организации местного самоуправления и негативные явления, препятствующие их реализации
Вопросам территориальной организации местного самоуправления всегда уделялось и уделяется огромное внимание со стороны представителей науки конституционного и муниципального права, что свидетельствует об их особой значимости для осуществления муниципальной реформы . Анализ законодательства и научных исследований в сфере местного самоуправления показывает, что территориальная организация публичной власти оказывает существенное воздействие на её эффективность, поскольку отражает баланс публичных и частных интересов государства и населения.
Текущее законодательство фактически искажает конституционный принцип самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения, установив их полный перечень в прямую зависимость от территориального уровня. Градация органов местного самоуправления определяет выбор модели системно-структурной организации этих органов, а также регулирование вопросов правопреемства при реорганизации территории муниципального образования. Учет мнения населения при изменении границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, оказывается почти единственным конституционным требованием защиты интересов граждан, существенно различающихся в зависимости от экономических, демографических, географических и иных характеристик самого муниципального образования. Рассматривая низкую эффективность реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Общественная палата Российской Федерации отметила дисбаланс между, с одной стороны, предоставленным правом на местное самоуправление, и с другой, - лишением его лидеров даже минимальной самостоятельности при наличии множества «оговорок» во всем, что касается финансовых средств, собственности, земли и прочих вопросов любой власти. Закон уравнял несоизмеримое - тридцати тысячные и полумиллионные городки. Идет «гигантская драка» за передел собственности и территорий между муниципальными образованиями. Передел границ на Северном Кавказе едва не привел к этническим конфликтам Одна из причин несовершенства территориальной основы самоуправления - это нечеткость в разграничении двух тесно связанных (но различных по сути) правовых явлений: «территориальной организации местного самоуправления» и «территориального устройство субъекта Федерации».
Установление границ муниципальных образований фактически определяет пространственный предел осуществления самоуправления, что требует не только всестороннего учета интересов местного населения, но и фактической опоры на них. Территориальное устройство субъекта Федерации - определенные в конституции (уставе) субъекта административно-территориальные единицы, которые непосредственно входят в его состав. Данный вопрос, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ9, относится к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.
Отсюда возникает проблема соотношения территориальных границ местного самоуправления и границ административно-территориального деления, которые выражают частно-правовые и публично-правовые интересы. При проведении административно-территориального деления государства невозможно соблюсти интересы отдельных групп граждан и здесь осуществляется исключительно публично-правовое регулирование. При установлении границ территорий муниципальных образований следует учитывать интересы местного населения. Только баланс этих явлений дает эффективную систему управления в регионе.
Однако организация муниципальной власти в соответствии с новыми общими требованиями объединила эти противоречивые интересы, установив два типа территории муниципальных образований на основе административно-территориального деления. В территорию городского и сельского поселения включаются исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; в состав территории муниципальных районов - территории всех поселений.
Возникает ряд вопросов, вытекающих из анализа данного конституционного института: что означает учет «исторических и местных традиций», «мнения населения»; каков императив этого требования и механизм их учета? Ведь если это требование Конституции России, имеющей прямое действие, то оно должно выполняться.
В нормах самой Конституции РФ заложена спорная ситуация с реализацией норм, регламентирующих территориальные основы. Ссылка на учет исторических традиций при установлении границ муниципальных образований и указание обязательности учета мнения населения при их изменении - это закрепление гарантий реализации частно-правовых начал в регулировании территориальных основ местного самоуправления. При этом, по мнению А.Н.Мещерякова, во-первых, совершенно непонятно, что считать историческими традициями; во-вторых, мнение населения учитывается только при изменении территориальных границ муниципального образования, тогда как при установлении границ территории может не рассматриваться; в-третьих, мнение населения рассматривается как рекомендательное, а не императивное
Принципы и типология регулирования территориальной организации местного самоуправления как вида публичной власти
В юридической науке различают понятия территориальной организации местного самоуправления и территориальных основ местного самоуправления. Так, СВ. Шипов считает, что понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей. Содержание понятия территориальной основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
Как отмечает И.В. Худякова, в конституционном праве России имеются понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта Российской Федерации», «территории, на которых осуществляется местное самоуправление»26, В силу того, что местное самоуправление является носителем особой, негосударственной публичной власти, на территории осуществления муниципальной власти не распространяются все характеристики, которые содержатся в конституционном и международном праве для территорий государств и государственных образований (например, территория включает в себя часть суши, территориальные воды, недра, воздушное пространство и т.п.). Состав и признаки территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, закрепляются нормами муниципального права. Для обозначения этих территорий в законодательстве содержится специальная правовая категория - муниципальное образование.
Представляется целесообразным на основе анализа законодательства и правоприменительной практики выделить четыре вида принципов, механизм реализации которых непосредственно связан с территориальной организацией и рассмотреть их сквозь призму муниципальных интересов.
К первому виду принципов - закрепленных в Конституций Российской Федерации, - относится самостоятельность решения вопросов, входящих в компетенцию местного самоуправления в Российской Федерации. Юридической базой для ее установления являются положения Конституции РФ. При этом уже на самом высоком уровне имеются противоречия в нормативном регулировании. Так, статья 12 Конституции устанавливает, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно».
Согласно же ч. 1 ст. 130, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Часть 1 ст. 132 говорит о том, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Таким образом, в конституционных нормах имеются разночтения по следующим вопросам: - о пределах самостоятельности местного самоуправления (самостоятельное решение вопросов местного значения или осуществление полномочий); - о субъектах, реализующих компетенцию (в качестве таковых указываются население, органы местного самоуправления; ст. 12 использует обобщающий термин «местное самоуправление»).
Второй вид - принципы территориального организации, которые закреплены в главе 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Территория РФ разграничивается между субъектами РФ, которые подразделяются на субъекты с высокой плотностью населения, субъекты с низкой плотностью населения, субъекты со средней плотностью населения, города федерального значения. Территория всех субъектов РФ разграничивается между муниципальными районами и городскими округами, а территория городов федерального значения - между внутригородскими территориями. Территория всех муниципальных районов разграничивается между городскими и сельскими поселениями, а в субъектах РФ с низкой плотностью населения, или на отдельных территориях иных субъектов РФ, признанных Правительством РФ территориями с низкой плотностью населения, - между межселенными территориями.
Территория городских и сельских поселений, а также городских округов может состоять из одного или нескольких населенных пунктов, а также иных земель (земель общего пользования, рекреационных, земель развития). Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.
Разновидностью принципов территориальной организации муниципальных образований являются принципы установления их границ.
Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями статей 11-13 Федерального закона 131-ФЗ, В границы городского поселения включаются один город или поселок, прилегающие к ним земли, сельские населенные пункты. В границы сельского поселения включаются один сельский населенный пункт с численностью населения больше или меньше 1000 человек (3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населений).
Если в состав поселения входят два и более сельских населенных пунктов, то границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав района. Принципы пешей и транспортной доступности могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местах.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительного проектирования
Законодательство устанавливает широкий круг полномочий органов местного самоуправления в области принятия градостроительной документации. К числу наиболее значимых относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования. Например, документами территориального планирования городских округов являются: схемы территориального планирования городских округов; генеральные планы городских округов. Состав, порядок подготовки документов территориального планирования городских округов, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территории .
В случае принятия решения о подготовке документации по планировке территории уполномоченный орган местного самоуправления городского округа в течение десяти дней со дня принятия такого решения направляет уведомление о принятом решении главе городского округа. Решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке такой документации. Проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Именно здесь граждане могут выявить свои интересы и воздействовать на принятие решения по планированию территории. Основным документом территориального планирования в сфере городской застройки является генеральный план города поскольку он играет наиболее важную роль в регулировании застройки городского округа.
Следует отметить, что в Градостроительном кодексе РФ (статьи 19,23) отсутствует детализация состава, структуры и содержания «документов территориального планирования муниципального района» и Генерального плана сельского поселения (выделены только самые крупные тематические разделы (блок) материалов). Отсутствуют также и нормативные акты субъектов Федерации по этому вопросу. Практика разработки данных документов в Воронежской области показала необходимость их разработки с позиции роста прибыльности муниципального образования, При этом целесообразно использовать три следующих метода:
A) бассейновый подход к анализу существующего разнопланового и нерационального использования территории и оценке убыточного ведения сельскохозяйственного производства и экологической неухоженности муниципального района;
Б) системный подход к инвентаризации земель и собственности, находящейся на территории муниципального района, с позиции устойчивого повышения доходности (прибыльности) для территории и ее эффективного развития;
B) функционально-системный подход к оценке деятельности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план города должен включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения.
На картах (схемах), содержащихся в генеральном плане города, должны отображаться границы: города; земель сельскохозяйственного назначения; земель для обеспечения космической деятельности; земель обороны и безопасности; земель иного социального назначения; земель лесного и водного фонда; земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; существующие и планируемые границы земель промышленности, энергетики, транспорта, связи; функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон; территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территорий; границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий; зон инженерной и транспортной инфраструктур.
Роль пригородной зоны в потенциальном развитии территориальных ресурсов, обеспечивающих использование потребности населения
Важная роль в экономической, культурной и политической жизни России принадлежит городам. Российские города представляют собой места сосредоточения людского потенциала, управленческих связей, большинства промышленных предприятий, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительских и других учреждений. В последние десятилетия значительно усложнились процессы развития крупных городов. Попытки регулирования, ограничения роста городов административными, волевыми средствами оказались несостоятельными. Суть поиска нового пути - отказ от доктрины механического сдерживания и ограничения роста и переход к совместному рассмотрению процессов развития городов и агломерации, к регулированию роста за счёт развития населённых пунктов системы расселения с передачей им части функций города-центра.
Вместе с тем, значительно возросла и экспансия крупных городов в сопредельные территории - использование их как ресурсных зон городов, создание зелёных зон городов и рекреационных систем, размещение крупных объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.
Эти процессы отразились и на изменении подходов к разработке генеральных планов городов, особенно крупных или крупнейших, путём перехода от разработки генеральных планов в локальных границах города к совместному рассмотрению проблем развития города и его окружения -пригородной зоны. Эта тенденция стала особенно актуальной в последние несколько лет в связи с кардинальными изменениями в земельной политике и в структуре жилищного строительства. Резкое увеличение объёмов индивидуального малоэтажного строительства, при растущем дефиците ценных городских земель, требует значительных территорий для этого строительства за пределами города. На перспективу же эти территории будут сопоставимы с размерами самих городов.
Помимо этого, новые формы собственности на землю и усложнившиеся земельные отношения требуют целенаправленного нормативно-правового регулирования использования земель для обеспечения его перспективных ресурсных и рекреационных потребностей.
Город Воронеж - региональный центр Центрально-Чернозёмного района, центр области и агломерации - являлся одним из крупнейших административно-хозяйственных, промышленных, научных и культурных центров юга Европейской части России. В границах пригородной зоны расположены семь административных районов - Рамонский, Семилукский, Хохольский, Нижнедевицкий, Новоусманский, Каширский и Верхнехавский. Земли этих районов находятся в пределах Воронежской агломерации, являющейся моноцентричной по характеру и слаборазвитой в части производственных, социокультурных и пространственных связей, но довольно крупной по размеру территории.
Агломерация включает ряд поселений городского типа, однако в ней нет сколько-нибудь значительных на сегодняшний день городов, которые играли бы существенную роль в системе агломерационных взаимосвязей с Воронежем и в ограничении развития города-центра. Пригородная зона является зоной многофункционального градостроительного развития, объединяющей высокоурбанизованные территории Центрального округа с аграрными районами. Определяющими факторами во включении административных районов в границы пригородной зоны послужили потенциальная роль входящих в них поселений в агломерационных процессах, возможности развития пригородного сельского хозяйства и обеспечения продуктами питания, создание зелёной зоны города и удовлетворения его рекреационных потребностей, размещения крупных сооружений и магистральных коммуникаций инженерной и транспортной инфраструктуры, а также наличие территориальных ресурсов для развития города, в первую очередь - для размещения новых районов индивидуального массового строительства.
Интенсивное развитие городов, их промышленности, концентрирующейся на городских территориях, неизбежно приводит к тому, что территория, прилегающая к городу и находящаяся с ним в тесной функциональной, культурно-бытовой взаимосвязи, тоже развивается под действием сил, в которых реализуются две системы связей - «город-пригород» и «пригород-город».
Система «город-пригород» обусловлена спросом на крупные участки со стороны промышленного производства, возрастающей рекреационной деятельностью горожан и развивающимся бизнесом, а также возрастающей потребностью населения в дополнительной жилой площади и так называемым «бегством» горожан в среду с экологическими преимуществами. Система же «пригород-город» формируется под влиянием широкого выбора мест приложения труда, которыми располагает город с его широкой инфраструктурой. В свою очередь, обе системы связей зависят от качества транспортно-дорожного каркаса территорий и действующих на них транспортных систем.
В процессе их взаимоотношений возникает ряд ситуаций, событий, фактов, которые предшествуют возникновению конфликта и при определённых условиях его вызывающих.
Сам же процесс взаимоотношения пригородных зон и органов государственной власти субъекта неизбежно приводит к сталкиванию интересов. Для устойчивого самостоятельного развития пригородных зон необходима поддержка местной власти со стороны государства. Поэтому в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан, повышения жизненного уровня и благосостояния российского народа политика государства должна быть сориентирована на создание условий обеспечивающих учёт и реализацию интересов и потребностей людей с учётом конкретных исторических, культурных,97 экологических особенностей, а также в зависимости от территориального расположения местности в пригородных зонах. В процессе их взаимоотношений возникает ряд противоречий между органами государственной власти субъекта Федерации и пригородными зонами. Это приводит:
1) К ухудшению экологической обстановки в результате сокращения зеленных зон пригородных территорий, в соответствии с законодательством выполняющих санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую среду;
2) К сокращению зон отдыха населения, которые используются также и горожанами. В период с мая по сентябрь численность пригородных районов увеличивается в 3 раза и он используются горожанами в рамках недельного цикла, что предполагает отдых кратковременный, в выходные и праздничные дни. Горожане стремятся отдохнуть от шумного города, при этом средств из городских бюджетов на благоустройство пляжей, турбаз и не выделяется;
3) Создание криминальной обстановки в пригороде. Большая нагрузка, в том числе и материальная, ложится на больницы, отделы милиции районного значения. Это приводит к увеличению количества мест приложения труда медицинского персонала, финансирование которых также ложится на местный бюджет;
