Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Земля и территория как объекты конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений 15
1.1 Земля как территориальная основа местного самоуправления 15
1.2 Земля как имущественный объект муниципальной и государственной собственности 40
1.3 Земля как основа жизни и деятельности местного населения 63
Глава 2 Функции местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений 76
2.1 Предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере
землеустройства и территориальной организации сельских поселений 76
2.2 Особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений 98
Глава 3 Система и полномочия субъектов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений 125
3.1 Полномочия органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений 125
3.2 Полномочия населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений 153
3.3 Проблемы оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации
сельских поселений 174
Заключение 182
Литература 1
- Земля как имущественный объект муниципальной и государственной собственности
- Земля как основа жизни и деятельности местного населения
- Особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений
- Полномочия населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость обстоятельного теоретического исследования местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений в настоящее время определяется рядом объективных факторов. Прежде всего обозначенная проблема представляет интерес в связи с кардинальными изменениями законодательства, регулирующего отношения, возникающие в данной сфере. Принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее – Закон о местном самоуправлении) должно было, по замыслу законодателя, способствовать установлению оптимальной территориальной организации местного самоуправления, на основе которой и решаются вопросы местного значения, в том числе и в сфере землеустройства, способствующие рациональному использованию земель. Однако данный закон не снял противоречия в правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, не внес в эти отношения необходимую ясность. Земля в сельских поселениях – не только территория проживания сельских жителей, но и основа их жизни и деятельности, обусловливающая соответствующий сельский образ жизни людей, поэтому землеустройство в сельских поселениях имеет приоритетное значение. Это вызывает необходимость пересмотра сложившихся нормативных установлений, всестороннего изучения вопросов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений на качественно новом уровне для оптимизации местного самоуправления и более полного всестороннего учета интересов проживающих в сельских поселениях людей.
Фактором, актуализирующим данную тему, также является наличие в законодательном регулировании целого ряда проблем, связанных с продолжающимся процессом разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти. Включение в число вопросов местного значения сельских поселений не свойственных для них задач, нерациональное инкорпорирование и делегирование государственных полномочий в компетенцию органов местного самоуправления сельских поселений препятствуют эффективной реализации функций местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Самостоятельное управление муниципальной собственностью органами местного самоуправления совместно с населением позволяет более рационально использовать земли сельских поселений с учетом интересов сельского населения. Однако пробелы и противоречия, обнаруженные в земельном, градостроительном, аграрном законодательстве, затрудняют участие не только органов местного самоуправления, но и населения в решении вопросов в рассматриваемой сфере.
Представляется, что существует ряд объективных причин (противоречивость требований к пространственной организации территорий сельских поселений, недостаточность учета сельскохозяйственных аспектов при их использовании, отсутствие на местах профессиональных и компетентных специалистов по землеустройству и возможности оптимального использования земельных ресурсов, с точки зрения их экономического потенциала, и др.), затрудняющих достижение цели конкретизации и совершенствования нормативной правовой базы в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Земельные ресурсы Российской Федерации являются основным фактором и движущей силой развития экономики страны, а организация рационального использования земель и их охраны одной из главных и первоочередных задач государства, в свете чего развитию местного самоуправления в сельских поселениях должно уделяться особое внимание.
Исследование нормативно-правовых актов и практики их применения, касающееся местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации применительно к сельским поселениям, связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но и имеет существенное значение для решения практических вопросов, которые могут способствовать эффективному разрешению правоприменительных коллизий, а также выступать основой корректировки действующей нормативно-правовой базы.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность диссертационного исследования на выявление основных проблем и поиск наиболее оптимальных путей совершенствования местного самоуправления в сельских поселениях при решении вопросов в сфере землеустройства и территориальной организации.
Степень научной разработанности темы. Научно-практические проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений до настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической науке, предметом исследования были только отдельные аспекты заявленной темы.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные исследования таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.А. Афанасьев, И.В. Бабичев, С.Н. Бабурин, Д.А. Быстрова, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, В.Э. Волков, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, О.А. Дементьева, М.Ю. Дитятковский, Ю.А. Дмитриев, В.Г. Карташов, А.Н. Кокотов, Д.П. Кораблев, В.И. Крусс, О.Е. Кутафин, В. Лазарев, Т.Б. Макарова, М.Н. Малеина, Г.Г. Маркарян, В.О. Миронов, В.И. Михайлов, С.Б. Нанба, Н.Г. Нуркин, М.А. Очеретина, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, С.А. Помещикова, Е.В. Раздъяконова, В.А. Ржевский, А.А. Сергеев, О.О. Солдатенков, Н.А. Соловьева, А.С. Саломаткин, Ю.А. Сорокин, Б.А. Страшун, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В. И. Фадеев, Н.В. Ханов, И.В. Худякова, С. Е. Чаннов, Е.Г. Шаломенцева, Е.С. Шугрина и другие.
При написании работы были использованы работы ученых в области земельного и экологического права А.П. Анисимова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Е. Галиновской, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.М. Козыря, Г.В. Чубукова и других.
Отдельные вопросы диссертационного исследования были рассмотрены с привлечением материала ученых-экономистов В.В. Белова, И.В. Кикинзон, А.П. Огаркова, А.Ю. Прохорова.
В настоящей работе комплексно исследованы проблемы правового регулирования и практики реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, на основе системного анализа норм конституционного, муниципального, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы – проведение комплексного монографического исследования юридических норм и институтов, определяющих местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере.
Для достижения поставленной цели необходимо обозначить и решить следующие основные задачи:
- определить соотношение терминов «земля» и «территория» как объектов конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений;
- рассмотреть предметы ведения и задачи местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
- исследовать особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, а также выявить проблемы оптимизации их взаимодействия;
- сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в регулировании местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Объект исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, носящие комплексный характер, складывающиеся в процессе реализации местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие и регламентирующие местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Методология исследования. В ходе исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-логический, исторический, системный, юридико-технический, сравнительно-правовой и др.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, правовые акты местного самоуправления, судебную и иную практику организации и деятельности местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Научная новизна исследования. Впервые на уровне монографического диссертационного исследования подвергнуты комплексному изучению проблемы местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. С позиции конституционного и муниципального права в работе предпринята попытка установить интегрирующие свойства земли как объекта правоотношений, включающего в себя пространственную (территория), экономическую (имущественный объект) и экологическую (основа жизни и деятельности людей) составляющие. В свою очередь, это позволило определить приоритетное значение землеустройства в сельских поселениях, в которых земля является: территорией, в рамках которой осуществляется муниципальная власть; имущественным объектом, необходимым сельским жителям в целях использования ее потребительских свойств; основой жизни и деятельности местного населения. Предпринята попытка выявить и предложить решения проблем оптимизации вопросов местного значения и связанных с ними полномочий органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, определить в решении этих проблем роль населения и территориального общественного самоуправления.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. В правовом регулировании территориальной организации местного самоуправления сложилось два подхода: административный и функциональный. Подход, связанный с административно-территориальной организацией местного самоуправления, обусловливается взглядом на местное самоуправление как на форму децентрализации государственной власти. Понятие «территория муниципального образования» обусловлено статусом местного самоуправления как самостоятельной формы публичной власти, не входящей в систему государственной власти, что и подразумевает функциональный подход, т.е. территориальную организацию местного самоуправления, исходя из вопросов местного значения, интересов населения, исторических и иных местных традиций.
2. Практика правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства показала наличие пробелов и противоречий в законодательстве, ненужное дублирование одних и тех же отношений.
С целью унификации административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления предлагается:
- обеспечить единые требования в части установления границ административно-территориальных единиц и основанных на них муниципальных образований путем определения административных границ в соответствии с границами муниципальных образований;
- исключить существование анклавных сельских территорий, отделенных от своих муниципальных образований территориями других муниципальных образований;
- ввести двойное обозначение муниципального образования: по виду административно-территориальной единицы или населенного пункта и виду муниципального образования (например, деревня сельское поселение, сельсовет – сельское поселение, город – городское поселение, город городской округ).
Поскольку включенные в состав территорий городских округов, городских поселений сельские населенные пункты фактически теряют свою обособленность как сельского населенного пункта и приобретают статус пригорода, целесообразно лишать в установленном законодательством порядке такие территории статуса сельского населенного пункта с одновременным приобретением ими статуса внутримуниципальной городской территории.
3. Закон о местном самоуправлении не предусматривает обязательного прямого волеизъявления граждан и учет мнения, выраженного непосредственно населением при изменении части территории населенных пунктов. Между тем, изменение даже небольшой части территории населенных пунктов (передача отдельных земельных участков) требует учета мнения проживающих в них граждан в силу объективно сложившихся особых интересов населения этих населенных пунктов и буквального толкования положения ч. 2 ст. 131 Конституции РФ. В этой связи предлагается в статье 12 Закона о местном самоуправлении указать, что при принятии решения об изменении территории представительным органом муниципального образования в случаях, когда это касается территории или части территории входящего в состав муниципального образования населенного пункта, необходимо предусматривать предварительное согласование этого вопроса с населением соответствующего населенного пункта путем использования форм непосредственного волеизъявления граждан.
4. В муниципальной собственности могут находиться земельные участки, расположенные как в границах муниципальных образований, так и за их пределами. При этом последние рассматриваются не как территории административного управления со стороны их собственников, а как имущественные объекты с соответствующим режимом правового регулирования, не предусматривающим каких-либо публичных властных полномочий муниципальных образований, в собственности которых они находятся, или преференций, не установленных действующим законодательством.
5. Высокая хозяйственная и природная ценность земли сельских поселений, обусловливающая и продуцирующая весь строй жизнедеятельности сельского населения, вызывает необходимость в усилении общественных начал и непосредственном участии сельских жителей в управлении и контроле за использованием земельных ресурсов сельских поселений.
6. С целью идентификации и оптимизации вопросов местного значения и полномочий в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, исходя из природных, экономических и иных особенностей функционирования сельских поселений, предлагается:
- дифференцировать вопросы местного значения городских и сельских поселений, как обладающих принципиально разной инфраструктурой, ресурсной базой, спецификой образа жизни местного населения и т.п. ;
- по результатам сравнительного анализа законодательных актов, предусматривающих права и обязанности органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений (Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве», Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и др.), предлагается дополнить ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении следующими вопросами местного значения: установление публичного сервитута; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства;
- предусмотреть вместо утверждения генеральных планов сельских поселений, указанных в ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, возможность принятия этими поселениями своих специальных актов целевого регулирования, касающихся отдельных вопросов использования земли (нормативы градостроительного проектирования, положение о благоустройстве территории, правила выпаса скота, положение о порядке использования природных ресурсов, о порядке возведения частных строений и т.п.).
7. Во избежание ущемления прав сельских поселений, связанных с передачей органам местного самоуправления муниципального района части своих полномочий по решению вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений, необходимо законодательное определение круга вопросов местного значения, по которым передача полномочий органам местного самоуправления муниципального района на основании соглашений не допускается, поскольку эти полномочия затрагивают сущность местного самоуправления (в частности, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и другие вопросы, предусмотренные в соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14; владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности поселения).
Возможность совместного решения вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений представляется продуктивной при использовании межмуниципального сотрудничества, для реализации которого необходимо разработать соответствующие правовые механизмы практического применения установленной законодательством возможности.
8. Действующее законодательство и практика его применения свидетельствуют, что органы местного самоуправления сельских поселений фактически осуществляют некоторые государственные полномочия, которые не переданы им в законодательном порядке. Необходимо устранить данные противоречия и предусмотреть механизм передачи таких полномочий законом с материально-финансовым обеспечением.
Предлагается установить в Законе о местном самоуправлении исчерпывающий перечень отдельных государственных полномочий, которые могут быть делегированы сельским поселениям, исходя из степени и природы задач, требований эффективности и экономичности. К ним в рассматриваемой сфере могут быть отнесены: распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; учет земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства.
9. На основе анализа нормативно-правовых актов органов местного самоуправления сельских поселений выработаны теоретические положения и практические рекомендации, касающиеся оптимизации деятельности сельских администраций применительно к возложенным на них полномочиям в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Для более эффективного осуществления своей компетенции необходимо расширить практику заключения органами местного самоуправления договоров с частными и государственными организациями для выполнения отдельных функций по землеустройству, привлечения к решению вопросов землеустройства и территориальной организации муниципальных образований органов территориального общественного самоуправления.
10. Предлагается унифицировать процедуру проведения общественных слушаний (ст. 23 Земельного кодекса РФ) с процедурой проведения публичных слушаний (ст. 28 Закона о местном самоуправлении) с более детальной и полной регламентацией ее проведения. Следует дополнить п. 3 ч. 3 ст. 28 Закона о местном самоуправлении, в которой предусмотрен перечень проектов муниципальных правовых актов в сфере землеустройства, подлежащих обязательному вынесению на публичные слушания, положением следующего содержания: «Проект муниципального правового акта об установлении публичного сервитута».
С учетом важности для сельских жителей вопросов в сфере землеустройства и наличия организационных возможностей привлечения населения для их решения в сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек для обсуждения и решения вопросов землеустройства предлагается вместо публичных слушаний использовать сходы граждан.
11. С целью оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений следует объединить муниципальный и общественный земельный контроль в один вид, в связи с этим предлагается дополнить ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации частью 4 следующего содержания: «Органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы согласовывают и утверждают программы совместных мероприятий, проводят консультации, обеспечивают объединение усилий во взаимном предоставлении информации о земельных правонарушениях с органами территориального общественного самоуправления, общественными организациями (объединениями), гражданами, оказывают им содействие и методическую помощь в осуществлении общественного земельного контроля и взаимодействуют другими способами в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные диссертантом выводы и разработанные на их основе практические предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, регламентирующего местное самоуправление в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Ряд положений может стать теоретической базой для дальнейших научных исследований в области регулирования конституционно-правовых и муниципально-правовых отношений.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведений при чтении лекций по конституционному праву Российской Федерации и муниципальному праву Российской Федерации; в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в ходе решения повседневных задач.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на международных и всероссийских научно- практических конференциях, использовались в процессе преподавания курса муниципального права студентам юридического факультета ФГБОУ ВПО «Оренбургский государственный аграрный университет».
Структура диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
Земля как имущественный объект муниципальной и государственной собственности
В том случае, когда мы говорим о Земле как планете Солнечной системы, одном из космических объектов, она является объектом правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также всей совокупности материальных и культурно-бытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В этом случае земля является объектом правового регулирования экологического права. В качестве объекта правового регулирования в земельном праве земля выступает как почвенный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет РФ, и используется как основное (главное) средство производства в сельском, лесном хозяйстве . В земельном праве земля рассматривается в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строительства объектов; выращивания лесополос; отведения земли под пашню и т. п.
Нормами конституционного права регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. В свою очередь, суверенитет, государственные границы и административно-государственное устройство неразрывно связаны с термином «территория». Так, нормы ст. 4 Конституции РФ связывают территорию государства с суверенитетом (ч. 1), а с учетом положения о народе как носителе суверенитета, содержащегося в ч. 1 ст. 3 Конституции, 17 С населением . Вместе с тем, в ч. 2 ст. 4 закреплено положение о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а в ч. 3 этой статьи зафиксировано, что Российское государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории .
Территория, как указывает Д.А. Быстрова, будучи одним из основных признаков государства, является материальной основой и пространственным пределом осуществления властных полномочий . В свою очередь, как отмечает Н.А. Сыродоев, земля может выступать как политическая и как административная территория, т. е. пространственный предел осуществления государственной власти или власти, осуществляемой в границах административно-территориальных образований, при этом регулирование отнощений, в которых земля выступает как пространственный предел осуществления государственной власти, производится в основном в рамках конституционного права . Вывод о том, что термин «территория» употребляется в конституционном праве как земельное пространство с определенными границами, следует также из анализа положений некоторых нормативно-правовых актов РФ. Например, в Федеральном законе от 18 декабря 1997 № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» к числу географических объектов относятся города и другие поселения, районы, волости и т.д., которые рассматриваются в данном законе как целостные образования Земли . В то же время в Конституции Российской Федерации (ст. 131) поселения обозначены как «территории». Территория в значении термина «земля» упоминается также в Федеральном законе от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе РФ», который устанавливает пределы государственной территории Российской Федерации . Таким образом, анализ законодательства и правовой доктрины позволяет сделать вывод о том, что термины «земля» и «территория» как объекты конституционно-правовых отношений являются синонимами.
В муниципальном праве термин «земля», как указывалось выше, выступает объектом правового регулирования при установлении территориальных основ местного самоуправления, поскольку территорию муниципального образования составляют земли (пп. 3, 4 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении - далее Закон о местном самоуправлении)10. Земля как территориальная основа местного самоуправления выступает и в ряде других нормативно-правовых актов. Так, в Федеральном законе от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»11 термин «территория» применяется в значении «территория муниципального образования». При характеристике закрытого административно-территориального образования законодатель также использует термин «территория муниципального образования»12. Таким образом, территорию наукограда, закрытого административно-территориального образования, как видов муниципальных образований со статусом городского округа, также образуют земли.
В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, на которых осуществляется местное самоуправление»13. В научной литературе для обозначения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, авторы используют различные термины: «территориальные основы местного самоуправления», «территориальное устройство местного самоуправления», «территориальная организация местной власти».
Понятие «территориальная организация местного самоуправления» в юридической литературе достаточно распространено. Однако оно раскрывается не всегда однозначно, так как чаще всего обозначается близким по смыслу термином «территориальные основы местного самоуправления», который используется в соответствующих учебных курсах. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев считают, что территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения14. Авторы учебника под редакцией профессора С.А. Авакьян дают похожее определение, согласно которому территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, по их мнению, относятся: создание муниципального образования; состав территории муниципального образования; границы муниципального образования; изменение состава территории муниципального образования; упразднение муниципального образования15.
Земля как основа жизни и деятельности местного населения
Нормы о возникновении права собственности муниципальных образований на землю содержит и Закон о местном самоуправлении. В настоящее время в отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»63 действующий Закон о местном самоуправлении дает закрытый перечень муниципального имущества, включая земельные участки, в соответствии с которым в собственность муниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для осуществления переданных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Иное, не соответствующее перечисленным критериям, имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Таким образом, муниципальные образования не могут иметь в собственности никакого иного имущества, если оно не подпадает в перечень объектов, названных в Законе. Однако такая позиция законодателя была опровергнута судебной практикой. Так, определением Конституционного суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-0 «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что данная норма должна иметь расщиренное толкование и не может ограничивать муниципальные образования в возможности иметь в собственности и иное Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий64.
Следует помнить, что на территории муниципальных образований находятся земли и других форм собственности. Центральным звеном в конституционно-правовом регулировании земли как имущественного объекта, является субъективное право граждан и их объединений иметъ в собственности землю, провозглашенное п. 2 ст. 36 Конституции РФ. При этом, как отмечает Ю.А. Сорокин, в конституционно-правовом значении право граждан и их объединений на землю включает в себя, помимо традиционных правомочий владения, полъзования и распоряжения земельными участками, и ряд правомочий публичного характера, к числу которых следует относить право на приватизацию земельных объектов, если это не противоречит публичным интересам, право на правовое регулирование земельных отношений, создающее действенный механизм обращения земли в собственность граждан и их объединений, право на эффективную судебную и иную государственную защиту земельной собственности65. В.И. Крусс, считая проблемным вопрос о праве частной собственности на землю, утверждает, что право граждан и их объединений иметъ в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36 Конституции РФ) является принципиалъно самостоятельным конституционным полномочием, объемлющим полномочия и земельного, и гражданско-правового характера. Поэтому, по мнению автора, и в цивилистическом аспекте оно не может трактоваться исключительно как объектно-субъектная конкретизация права частной собственности вообще, но имеет исключителъные содержателъные и установочные параметры66.
В последние годы в юридической литературе большое внимание уделяется вопросам частной собственности на землю, однако большинство ученых являются противниками этого вида собственности на землю. выдвигая различные доводы. Так, Г.В. Чубуков критикует этот институт с тех позиций, что он закрывает доступ к земле всем тем, кто предъявит спрос на нее уже после того, как она окажется в руках частных собственников. С этих позиций, по его мнению, более справедливой выглядит государственная собственность на землю, которая ставит всех граждан по отношению к земле в равное положение67. Против частной собственности на землю иногда выдвигают довод, основанный на политических соображениях. Согласно этому доводу государство не должно утрачивать собственность на землю, так как иначе это грозит ему утратой суверенитета. Такая угроза особенно сильна, если землю приобретают иностранные граждане. Наиболее резко эту точку зрения выразил А.В. Мазуров, критиковавший постановление Конституционного суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П, в котором суд «развел» частную собственность на землю и государственный суверенитет на ту же территорию68. Сторонники частной собственности на землю отмечают положительные последствия, которые касаются, прежде всего, тех мероприятий, которые собственник проводит ради охраны своей земли от незаконных вторжений, а равно мер по их улучшению и по защите от природных кaтaклизмoв69. Собственник заинтересован в постоянной защите и постоянном улучшении своей земли. Как показывает опыт, государственные и муниципальные органы власти не всегда способны эффективно управлять земельной собственностью. На наш взгляд, частная собственность на земельные участки в сельских поселениях играет немалую роль для развития земельного рынка. Признание права частной собственности граждан и их объединений на землю - непременное условие демократической рыночной экономики. Право частной собственности на землю обусловлено тем, что изначально оно производно от территориальной принадлежности к тому или иному муниципальному образованию, от принимаемого в нем плана застройки территории муниципального образования, государственного кадастра земель и т.п. Частник не только вправе, но и обязан использовать землю в соответствии с ее целевым назначением. Бездействие собственника в отношении земельного участка (не приступил к строительству дома, не ухаживает и не облагораживает земельный участок) служит основанием для изъятия земельного участка у собственника. Кроме того, возможно изъятие земелъного участка и у примерного (добросовестного) владелица в случае необходимости изъятия его для государственных или муниципалъных нужд.
Право частной собственности на земелъные участки в сельских поселениях возникает в следующих случаях: приватизации; в результате различного рода сделок - купли-продажи, мены, дарения, наследования, ипотеки и т.д. Отдельные категории и виды земель изъяты из гражданского оборота и не могут предоставляться в частную собственность в сельских поселениях. В ст.27 ЗК РФ содержится перечень земельных участков, изъятых из гражданского оборота и ограниченных в обороте. Кроме того, ст. 85 ЗК РФ определяет виды земель, приватизация которых запрещена. Помимо Земельного кодекса, в Федеральном законе от 21.12.2001г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» названы виды земель, которые не подлежат отчуждению. Такими, в частности, являются земли, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах70.
Особенности взаимодействия органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений
Описаны этапы порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований. В ст. 5 Закона Тюменской области от 3 июня 2005 г. № 385 «О регулировании градостроительной деятельности в Тюменской области» содержится перечень основных сведений в задании на разработку документов территориального планирования муниципальных образований128. В качестве исключения отметим Градостроительный кодекс Краснодарского края, в котором законодатель исключил масштабное дублирование ГрК РФ, уделив внимание практическим аспектам, которые целесообразно урегулировать на региональном уровне (например, полномочия органов местного самоуправления в предуемотренных федеральным законом рамках, последовательность подготовки технической документации и др. ), что, на наш взгляд, в большей степени соответствует содержанию закона субъекта РФ, принятого в соответствии со ст. 76 Конституции РФ. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что законодательство субъектов РФ, следуя положениям ГрК РФ, воспроизводит общие нормы, регулирующие порядок подготовки и утверждения генеральных планов и правил землепользования и застройки поселений. Вместе с тем, как представляется, на региональном уровне должна быть отражена специфика процедуры при подготовке генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений.
Вопросы местного значения, связанные е изъятием земельных участков для муниципальных нужд, управлением и распоряжением земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования, регулируются на уровне Оренбургской области законом Оренбургской
Вестник Тюменской областной Думы. 2005. № 6. области от 13. 01. 2004 г. № 752/114-Ш-ОЗ «Об изъятии земельных участков для государственных нужд Оренбургской области или муниципальных нужд» и законом Оренбургской области от 23.10.2002 г. № 317 «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области» соответственно. Однако региональные нормативно-правовые акты касаются вопросов местного значения сельских поселений только в общих чертах, а некоторые вопросы и вовсе остаются за рамками правового регулирования субъектов РФ. Для реализации вопросов местного значения на уровне каждого сельского поселения должны быть приняты устав, определяющий перечень вопросов местного значения, и муниципальные правовые акты в данной сфере (генеральный план сельского поселения, правила землепользования и застройки, положение о муниципальном земельном контроле, положение о порядке предоставления земельных участков в собственность и в аренду, положение о предельных размерах земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства и другие). Однако, если уставы приняты во всех сельских поселениях, то другие муниципальные правовые акты по вопросам местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации приняты лишь в небольшой части сельских поселений. В то же время, отсутствие соответствующих нормативно-правовых актов на местном уровне не позволит органам местного самоуправления реализовать свои полномочия по решению вопросов местного значения в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений.
Несмотря на значительный перечень вопросов местного значения, изложенный в Законе о местном самоуправлении, он не в полной мере соответствует положениям Конституции РФ и некоторым другим законодательным актам. А.А. Уваров отмечает, что отдельные федеральные законы закрепляют за местным самоуправлением более широкие предметы ведения по сравнению с Законом о местном самоуправлении129. Данное обстоятельство объясняется существующей в настоящее время проблемой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе в сфере землеустройства и территориальной организации. Основная тенденция нынешнего реформирования органов власти такова, что РФ снимает с себя большинство полномочий и передает их на региональный уровень и уровень муниципалитетов. Так, п. 10 ст. 3 ФЗ № 137 до разграничения государственной собственности на землю за органами местного самоуправления закрепляется право распоряжения государственными землями. Можно назвать еще ряд федеральных законов, в которых упоминаются предметы ведения местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений. Так, в Земельном кодексе РФ закреплены полномочия органов местного самоуправления по предметам ведения, не указанным в Законе о местном самоуправлении: установление публичного сервитута нормативным правовым актом органа местного самоуправления (п. 2 ст. 23); разработка и реализация местных программ использования и охраны земель (п. 2 ст. 13); установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (п. 1 ст. 33) и другие. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» устанавливает полномочия органов местного самоуправления по осуществлению мер, обеспечивающих развитие и поддержку малого и среднего бизнеса в значительно более широком объеме, чем это зафиксировано пп. 28 п.1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, а именно: формирование и осуществление муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделении указанных организаций и другие130.
Рассредоточение предметов ведения местного самоуправления в различных нормативно-правовых актах РФ отрицательно сказывается при осуществлении полномочий органами местного самоуправления в данной сфере. Представляется, что для дальнейшего уточнения вопросов местного значения необходимо провести сравнительный анализ всех правовых актов, предусматривающих обязанности органов местного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации, и по результатам анализа дополнить ч. 1 ст. 14 Закона о местном самоуправлении следующими вопросами местного значения: установление публичного сервитута; разработка и реализация местных программ использования и охраны земель; установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства.
Полномочия населения и территориального общественного самоуправления в сфере землеустройства и территориальной организации сельских поселений
Право управления и распоряжения земельными участками, проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков, заключение договоров купли-продажи на земельные участки, находящиеся в собственности сельского поселения, возлагаются на органы местного самоуправления. Анализируя п. 2 ст. 30 и п. 1 ст. 30.1 ЗК РФ, можно сделать вывод о том, что предоставление земельных участков для строительства, в том числе для жилищного строительства, в собственность граждан в сельских поселениях без предварительного согласования места размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).
Особенностью предоставления земельного участка для индивидуального и малоэтажного жилищного строительства является то, что аукцион в отношении такого земельного участка проводится только в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, основанные на результатах инженерных изысканий параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, а также технические условия подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.
В соответствии со ст. 38.1 ЗК РФ предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на аукционах (одна из форм торгов), при проведении которых выявляется покупатель, который может предложить наивысшую цену за приобретение определенного права - права собственности или права аренды. Анализ практики проведения торгов органами местного самоуправления показал, что участниками, а следовательно, и победителями аукционов по продаже земельных участков либо права на заключение аренды таких земельных участков, находящихся в собственности сельского поселения, являются жители городских поселений, которые предлагают за земельные участки наиболее высокую цену. Участие большинства жителей сельских поселений в вышеуказанных аукционах затруднительно ввиду отсутствия у них финансовых средств. В настоящее время земельное законодательство не регламентирует процедуру предоставления гражданам земли на льготных основаниях. Право бесплатно получать в собственность земельный участок - без конкурса и без торгов на настоящий момент предоставлено только гражданам, имеющим трех и более несовершеннолетних детей. Таким образом, жители сельских поселений фактически лишены возможности приобретения земельного участка в собственность (аренду) под индивидуальное жилищное строительство в границах сельских поселений. Для решения данной проблемы необходимо законодательно закрепить передачу земельных участков в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства (с правом возведения жилого дома) без торгов для жителей сельских поселений, работающих в сельской местности. Для этого необходимо п. 2 ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации дополнить абзацем следующего содержания: «Граждане, постоянно проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства или личного подсобного хозяйства (с правом возведения жилого дома), без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации». Это будет способствовать не только укреплению гарантий конкретного сельского жителя, но и всего муниципального образования в целом.
Полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в собственности сельского поселения, нередко на практике осуществляются органами местного самоуправления муниципального района в связи с передачей части полномочий по решению вопросов местного значения сельского поселения муниципальному району на основании соглашения. Так, решением Совета депутатов Сорочинского района Оренбургской области от 11.09.2002 г. для сельских поселений установлен следующий порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта: 1) проведение работ по формированию земельного участка и установление его границ на местности; 2) определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; 3) проведение кадастрового учета земельного участка в соответствии с нормами действующего законодательства; 4) после проведения необходимых работ администрация Сорочинского района принимает решение о проведении торгов или предоставлении земельных участков без проведения торгов .
Необходимо отметить, что вышеуказанный порядок предоставления земельного участка в сельских поселениях отличается от порядка предоставления земельного участка в городских поселениях. Так, в городе Оренбурге предоставление земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта для строительства осуществляется в следующем порядке. Комитет по градостроительству и архитектуре администрации г. Оренбурга организует работу: 1) по подготовке проекта границ свободных земельных участков; 2) по подготовке заключения о функциональном назначении и разрешенном использовании земельного участка, технических условиях подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и плате за их подключение, сроках предоставления земельного участка под строительство некапитальных (временных) сооружений; 3) по подготовке заключения о дополнительных требованиях к использованию земельного участка: возмешение убытков и иных затрат на
Об утверждении порядка предоставления, выкупа и продажи, аренды земельных участков, находящихся на территории Сорочинского района: решение Совета депутатов Сорочинекого района от 11.09.2002 г. // Сорочинские вести. 2002 . 19 сентября. снос зданий, строений, сооружений, переселение жителей, перенос строений, сооружений, коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования; строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур; соблюдение сроков строительства объектов недвижимости; благоустройство территорий общего пользования; 4) по подготовке проектов распоряжений Главы города Оренбурга о формировании земельного участка и утверждении проекта его границ; 5) по проведению оценки стоимости земельного участка; 6) по информированию населения о возможном предоставлении земельного участка под строительство путем публикации в газете «Вечерний Оренбург» информации о земельном участке, условиях предоставления земельного участка; сроках приема заявлений от заинтересованных в приобретении прав лиц или иных лиц, чьи интересы могут быть затронуты данным предоставлением; 7) по установлению утвержденных границ на местности; 8) по постановке земельного участка на кадастровый учет.
В случае принятия комиссией по выбору земельных участков решения о проведении торгов, комитет по градостроительству и архитектуре в недельный срок передает в управление землепользования и развития природного хозяйства администрации г. Оренбурга решение комиссии, землеустроительное дело, кадастровый план, расчет затрат на проведение работ по формированию земельного участка, его оценке и постановке на кадастровый учет, предложения о способах проведения торгов и их условиях166.
