Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и правовые основы местного самоуправления в сельских поселениях Российского государства 10
1. Теоретическая и конституционно-правовая природа сельского самоуправления 10
2. Понятие субъекта сельского самоуправления в Российской Федерации 36
3. Общинная форма сельского самоуправления крестьян как исторический и теоретический источник становления местного самоуправления в сельских поселениях Российского государства 64
Глава II. Становление и развитие сельского самоуправления в Российской Федерации 93
1. Муниципальные территориальные единицы в системе сельского самоуправления в Российской Федерации 93
2. Правовые и организационные основы муниципальных территориальных преобразований в сельской местности 112
3. Организационные и правовые особенности становления и развития сельского самоуправления в России 133
4. Некоторые конституционно-правовые организационные проблемы в сфере сельского самоуправления и пути их разрешения 158
Заключение 189
Библиографический перечень использованной литературы 192
- Теоретическая и конституционно-правовая природа сельского самоуправления
- Понятие субъекта сельского самоуправления в Российской Федерации
- Муниципальные территориальные единицы в системе сельского самоуправления в Российской Федерации
- Правовые и организационные основы муниципальных территориальных преобразований в сельской местности
Введение к работе
Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации и особенно в сельской местности оказалось одной из трудных задач в процессе формирования демократического и правового государства. Имеющийся в стране глубокий экономический и политический кризис, а также отсутствие эффективной концепции развития муниципальных отношений в сельской местности настоятельно заставляют исследователей обращать свое внимание на данную проблему.
Н.М.Коркунов, известный русский государствовед, отмечал: "Условия географического положения и исторических судеб русского государства привели к тому, что мы со всех сторон окружены, как кольцом, окраинами, резко отличающимися своей культурой, племенным составом, - религией, историческим прошлым от коренных русских областей. В своем историческом развитии Россия была поставлена посреди двух одинаково ей враждебных культур - азиатского Востока и европейского Запада"1. Применительно к данному исследованию данное обстоятельство важно, поскольку система управления в России формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций. Даже если бы Россия была мононациональным государством, обширность ее территории и расположенность между двух миров сами по себе создавали бы проблемы для системы сельского управления и самоуправления. Поэтому многонациональный состав субъектов Российской Федерации, расположенных на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает становлению и развитию местного самоуправления в сельской местности особую значимость. Создавая необходимые условия для деятельности институтов сельского самоуправления, жители сельских поселений вовлекаются в реальное управление и совершенствование данной формы народовластия.
В современной муниципальной теории России и особенно в российском законодательстве наблюдается попытка нивелировать разницу между сельским и городским самоуправлением. Несложно обнаружить, что муниципальная власть обслуживает разные по своей структуре и природе хозяйственные и социальные функции разных опять же по своей структуре и природе городских и сельских
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897, Т. II. С. 180.
поселений. Так в сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочисленных поселениях или на редконаселенных пространствах и соответственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России.
Серьезной проблемой становления и развития сельского самоуправления в современный период является то, что в течение последних лет продолжается экономическое и социальное разрушение села. Свои отрицательные плоды приносит проводимый государством аграрный курс, начало которому положено Указом Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", изданным в декабре 1991 года.
За годы так называемой реформы (правильно ее, видимо, следует назвать антиреформа) агропромышленный комплекс оказался отброшенным на 35 лет назад по уровню производства. Это равнозначно результатам экономической катастрофы в годы Великой Отечественной войны. В 1946 году уровень спада производства сельскохозяйственной продукции по сравнению с 1940 годом составил 40 процентов. За семь лет реформы - в мирное время! - этот спад достиг 45 процентов.
Академик, вице-президент Россельхозакадемии А. Шутько указывает, что за 1992-1998 годы в земледелии выведено из оборота 30 млн. га сельскохозяйственных угодий, что соответствует плошадям самых крупных регионов России -Краснодарского и Ставропольского краев и Волгоградской области вместе взятых. Более чем на 16 млн. га уменьшилась посевная площадь сельскохозяйственных культур. Почти на 2 млн. га меньше стало орошаемых и осушенных земель, самого эффективного золотого фонда землевладельцев.1
Наиболее уязвимым местом в становлении сельского самоуправления в стране остается ориентация некоторых политиков и ученых на западные модели местного управления, без учета экономической, политической и правовой культуры, исторических традиций и национальных особенностей народов Россий-
1 Шутько А. На пепелище аграрной реформы. // Сельская жизнь. 1999 г. 2 февр.
ского государства. Думается, что только всестороннее конституционно-правоведческое изучение и обобщение отечественного опыта функционирования самоуправления в сельской местности позволит ускорить создание действенных механизмов народовластия в России.
Для становления и развития сельского самоуправления, призванного способствовать укреплению гражданского общества и народовластия, необходимо сделать прочными и действенными организационно-правовые и финансово-экономические механизмы самоуправления, адекватные особенностям экономической и правовой системам современного периода.
Потребности теории и практики сельского самоуправления, связанные с реализацией положений Конституции Российской Федерации 1993 года, по-новому регулирующей вопросы организации местной власти, побудили автора обратиться к исследованию данной проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о сельском самоуправлении в России были сформулированы в XIX веке и до сих пор могут составлять основу современных взглядов на его роль в управлении государственными и общественными процессами. В работе нашли отражение идеи видных отечественных ученых А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского и др.
Многие теоретико-методологические и практические аспекты самоуправления раскрываются в исследованиях С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, О.Е. Кутафина, А.Н.Кокотова, А.В.Москалева, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, Ю.И.Скуратова, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина, М.А.Шафира, К.Ф.Шеремета и др.
Вместе с тем, проблематика настоящей диссертации до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что исследователи либо берут в качестве предмета анализа вопросы, не касающиеся территориальных особенностей местного самоуправления, либо - вопросы организации местного самоуправления в городах или иных поселениях. По-прежнему требуют серьезного научного внимания вопросы комплексного освоения сельского самоуправления как подсистемы местного самоуправления страны в условиях федерализма и перехода к рыночной экономике. Более глубокого теоретического
осмысления и решения требует проблема повышения активности сельского самоуправления в экономической, социальной, правовой и политической сферах общественной жизни, включения его в единую систему социального управления при сохранении его исторической и организационно-правовой самобытности.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление в сельских поселениях Российской Федерации.
Предмет исследования - становление и развитие сельского самоуправления в России, состояние и динамика конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в сельской местности, формирование действенных механизмов взаимодействия институтов сельского самоуправления с органами государственной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе исторического, логического, системно-структурного, сравнительно-правового и других методов исследования проанализировать социально-политические процессы, происходящие в стране, раскрыть условия, факторы и закономерности становления и развития местного самоуправления в сельской местности России, а также исследовать конституционно-правовые и организационные основы сельского самоуправления с целью определения наиболее эффективных форм и методов функционирования институтов местного самоуправления в сельских поселениях в ходе политической, экономической и правовой реформ.
Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
обобщить основные теоретические и практические выводы об организации сельского самоуправления в России и предложить соответствующие рекомендации по совершенствованию современного законодательства;
обосновать понятие и значение сельского самоуправления в России;
проанализировать конституционно-правовые основы местного самоуправления в сельской местности Российской Федерации;
исследовать сельские поселения и сельские муниципальные образования как особые субъекты местного самоуправления в сельской местности;
определить особенности организации сельского самоуправления в сельских поселениях и в отдельно взятой сельской муниципально-территориальной единице;
раскрыть особенности муниципальных территориальных преобразований в сельской местности;
выработать практические рекомендации по организации сельского самоуправления в субъектах федерациии и совершенствованию муниципального законодательства.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одно из первых комплексных конституционно-правовых исследований местного самоуправления в сельской местности России. Автор излагает собственное видение особенностей становления и развития местного самоуправления в сельских поселениях в современный период, выявляет характерные особенности функционирования его институтов в Российском государстве.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на базе имеющегося научного задела в отечественном конституционном и муниципальном праве проведено целенаправленное исследование современных теоретических и практических проблем становления и развития сельского самоуправления в России.
В работе предпринята попытка решить важнейшие в теоретическом и в законотворческом отношении вопросы о роли местного самоуправления в сельской местности и его месте в системе отношений федерализма и народовластия.
Автором исследован широкий круг недостаточно разработанных проблем, касающихся сельского самоуправления, в том числе:
уточнены и развиты теоретические положения о социальной и конституционно-правовой природе сельского самоуправления; предложено авторское видение сельского самоуправления как особой формы народовластия, с помощью которой обеспечивается реальная способность сельских жителей самостоятельно решать вопросы местной (муниципальной) жизни;
уточнены и развиты теоретические положения об общинной форме самоуправления крестьян в сельских поселениях Российского государства;
обосновано, что основополагающим требованием теории и практики развития муниципальных правоотношений вообще, и в сельской местности в частности, является обеспечение системного единства законодательства на основе Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии о местном само-
управлении, федеральных и региональных законов, а также актов органов местного самоуправления. Предлагаются необходимые изменения и дополнения в конституционное и муниципальное законодательство;
выдвинуты и обоснованы новые предложения по повышению роли сельского самоуправления в системе общественных институтов. Его сущность заключается в эффективной реализации муниципальной власти в сельских поселениях, становлении и развитии муниципально-правовых отношений, организационном воздействии на сознание и поведение сельских жителей, вовлечение их в реальное управление государственными и общественными делами;
определены основные принципы совершенствования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности, установлены правовые и организационные основы муниципальных территориальных преобразований в сельской местности и предложены наиболее оптимальные варианты формирования сельских муниципальных территориальных единиц;
предложены конкретные пути решения конституционно-правовых и организационных проблем в сфере сельского самоуправления;
внесены на основе теоретических выводов ряд практических предложений в содержание проектов законов области "Об административных округах Челябинской области", "О порядке разграничения предметов ведения между сельскими муниципальными образованиями" и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой анализ местного самоуправления в сельской местности России дает возможность осмыслить конституционно-правовую природу сельского самоуправления, определить его роль в системе федерализма и народовластия. Полученные результаты способствуют выработке наиболее оптимальных и эффективных форм и средств функционирования институтов государства и местного самоуправления в сельской местности. Выносимые на защиту положения расширяют и углубляют имеющиеся научные представления о местном самоуправлении в сельских поселениях, содержат новые подходы к данному институту народовластия как одному из перспективных направлений развития науки конституционного и муниципального права.
Теоретико-практические положения диссертации имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут использоваться для становления и раз-
вития сельского самоуправления в субъектах Российской Федерации, совершенствованию федерального и регионального законодательства. В выводах и предложениях автора указываются средства решения сложных социально-экономических проблем села, а также правового регулирования взаимоотношений между институтами государственной власти и местного самоуправления в вопросах экономического и социального развития сельских поселений.
Результаты исследования могут быть также использованы в научной работе, а также в процессе преподавания конституционного и муниципального права в юридических вузах и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Материалы данной работы реализуются автором в процессе преподавания им курса муниципального права в Челябинском государственном университете, выступлениях на научно-практических конференциях, а также в законопроектной работе Законодательного собрания Челябинской области.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к зашите на заседании кафедры конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета. Они изложены автором в выступлениях на вузовских и межвузовских конференциях, связанных с тематикой исследования, а также в опубликованных работах.
Автор принимал непосредственное участие в разработке законопроектов Челябинской области таких, как: "Об административных округах Челябинской области", "О разграничении предметов ведения муниципальных образований Челябинской области", "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления их границ и наименований".
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретическая и конституционно-правовая природа сельского самоуправления
Термин "самоуправление", как и большинство терминов в юридических и других социальных науках, не имеет точного и единого научного определения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. При этом понятие сельского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее - в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид. Одним словом, сельское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, включающего как сельские поселения, так и другие сельские территориальные единицы.
Следует отметить, что в Европе выражение "самоуправление" появилось в конце XIX века, интерпретируясь главным образом как управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы без вмешательства со стороны иной власти1. Из английского языка этот термин был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах Россией. Однако во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен там понятиями "децентрализация" или "муниципальная власть".
Понятие "самоуправление" следует понимать двояко - в широком и в узком смысле.
В первом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной западной литературе термин "самоуправление" употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы управляют ее жители, а не центральные органы власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права.
Ю.А.Тихомиров считает, что "...самоуправление представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля."1
Самоуправление возникает, по мнению автора, там, где местные дела противопоставляются общегосударственным. И на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только автономность последних, но и их взаимная независимость. При этом, безусловно, центральное правительство остается главным носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в пределах, определяемых центральной властью.
С точки зрения данного исследования это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сфера компетенции и сам конституционно-правовой статус институтов самоуправления тесно сочетается со сферой компетенции государства в лице его органов власти, и самоуправление принимает такие разнообразные формы, что данное противопоставление отчасти утрачивает свое значение.
Определяют термин "самоуправление" в теории различно. К наиболее распространенным в научной литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: "Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц."2 В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н.Лазаревского: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением."1 Наиболее известный в настоящее время зарубежный теоретик местного самоуправления П.Ашлей2 определяет местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву.
В процессе многовекового становления этого института развивающаяся научная мысль знала немало противоречивых теорий.
Теория свободной общины, например, возникла в начале XIX в., когда общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой германские ученые заимствовали из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления членами общины; б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством; в) местное самоуправление - это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления - органы общины, а не государства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции. Одним словом в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы "государство в государстве".
Следует отметить, что изложенные взгляды сейчас мало кем защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. Реальность такова, что местное самоуправление в целом ряде стран не только признано, но и даровано государством, полного невмешательства государственной власти в дела коммуны нигде не существует.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 года об особой "общинной" власти, а также в разработанной Франфуртским Национальным собранием Конституции 1849 года, содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя последняя конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.
Понятие субъекта сельского самоуправления в Российской Федерации
Понимание сущности явления сельского самоуправления обуславливает необходимость более четкого определения понятия "сельское самоуправление", которое являлось бы при этом одновременно и определением предмета правового регулирования законодательства о сельском самоуправлении.
Автор полагает, что предмет исследования и объект правового регулирования, прежде всего, "... должен содержать некоторое множество субъектов, поскольку без этого невозможно существование ни поведения, ни самих общественных отношений"1. Однако этого "... недостаточно для определения границ и характера предмета правового регулирования, поскольку каждый из субъектов одновременно является участником множества общественных отношений"2. Поэтому исходить следует из характера требуемой от субъектов деятельности, необходимость которой и обусловила потребность правового регулирования. "Характер требуемой деятельности и дает возможность рассмотреть субъекты под определенным углом зрения, т.е. под углом зрения тех их свойств, социальных качеств, которые нужны для данной деятельности, тем самым позволяя выявить характер и состояние общественных отношений в предмете правового регулирования"3.
Сельское самоуправление как социально необходимая деятельность во многих странах возникло и развивалось как децентрализация государственного управления, вызванная необходимостью обеспечить эффективное решение социально значимых задач (которые в то же время были публичными задачами, поскольку решение многих из них брало бы на себя государство).
Российская Федерация не является исключением и поэтому решение проблемы понимания сущности явления, а следовательно, и содержания понятия сельского самоуправления должно исходить от данного обстоятельства как своего основного положения.
Известно, что основополагающий момент в характеристике деятельности любого государства связан с тем, что осуществляя правотворческую функцию и формулируя тем самым правовой режим, государство само включается в этот режим в качестве одного из субъектов, "поведение" которого подлежит урегулированию нормами права. Это относится и к регулированию сельского самоуправления.
На взгляд автора сельское самоуправление в Российской Федерации выступает как специфическая форма народовластия (т.е. одна из форм местного самоуправления и публичной власти), а в историческо-правовом аспекте - форма децентрализации государственной власти. В содержательном плане сельское самоуправление может быть определено как осуществляемая специальными юридическими способами публичная деятельность сельских жителей, направленная на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего сельского муниципального образования.
Предлагаемое понимание сущности явления и содержания понятия сельского самоуправления с необходимостью определяет и круг субъектов такого вида самоуправления в Российской Федерации: таковыми на взгляд автора будут субъекты права, которые смогут своими активными действиями способствовать достижению социально-правового результата, который определяется как решение вопросов местного значения.
Субъекты сельского самоуправления - это такие субъекты права, которые федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами соответствующих муниципальных образований уполномочены на осуществление местного самоуправления в сельской местности. В круг субъектов сельского самоуправления автором включаются: а) население в поселениях сельского типа; б) сельское муниципальное образование; Bf) органы местного самоуправления; г) территориальное общественное самоуправление; д) избиратели.
В научных публикациях, посвященных проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, в числе субъектов местного самоуправления чаще называются: местное сообщество, муниципальное образование, органы территориального общественного самоуправления.
Как показало настоящее исследование, авторы многих публикаций, посвященных проблемам местного самоуправления в Российской Федерации, при рассмотрении вопроса о субъекте (субъектах) местного самоуправления, исходя из нормы части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, считают, что основным субъектом местного самоуправления в Российской Федерации является население.
При этом, например, В.И.Фадеев полагает, что синонимом термина "население" в рассматриваемом контексте является термин "местное сообщество"2, а в дальнейшем уже в качестве синонима термина "местное сообщество" употребляет термин "самоуправляющееся территориальное образование".
Муниципальные территориальные единицы в системе сельского самоуправления в Российской Федерации
Сельское самоуправление может наиболее эффективно осуществлять свои функции, нести ответственность и способствовать успешному функционированию гражданского общества, в том случае, если сельская территория будет соответствующим образом организована. Одним из элементов такой организации является система сельских муниципальных территориальных единиц.
Как только та или иная часть территории местного самоуправления оформляется в муниципальную территориальную единицу, она приобретает возможность иметь соответствующие структуры местной власти, быть носителем прав и обязанностей, выступать в качестве субъекта права. При этом субъектом права является не просто сельское поселение или иная территория, а именно сельская муниципальная территориальная единица, т.е. часть территории субъектов федерации, определенным образом организованная под сельское самоуправление.
Муниципальная территориальная единица является необходимым понятием для изучения и исследования проблем муниципального территориального устройства системы сельского самоуправления.
Исследование сущности и содержания муниципального сельского территориального устройства невозможно без выяснения того, что является его звеном, ячейкой, т.е. установление конституционно-правовой природы сельской муниципальной территориальной единицы.
Исследованием установлено, что Конституция Российской Федерации не устанавливает определенные рамки территориальных пределов осуществления сельского самоуправления. Во-первых, в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации говорится лишь о том, что местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России. В этом плане население любого сельского поселения, независимо от его численности или иных обстоятельств, не может быть лишено права на местное самоуправление. Правда, Федеральный закон "Об общих принципах..." в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации допускает возможность ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях, но лишь федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи 12). Во-вторых, за основу территориальных пределов Конституция Российской Федерации берет не только формальные поселенческие территориальные факторы, а еще и объективно складывающиеся социальные формы общности населения. Таким образом, территория сельского муниципального образования не обязательно должна совпадать с административно-территориальной единицей.
В Конституции Российской Федераций отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с сельскими поселениями и "на других территориях". В пункте 1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах..." в числе территорий сельских муниципальных образований называются станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Но в той же статье указанного Закона допускается возможность установления территорий других сельских муниципальных образований.
Исследование статьи 131 Конституции Российской Федерации в сочетании с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах..." показывает, что применяемое в контексте местного самоуправления понятие "территории" не совпадает с понятием "поселения". Первое является по своему содержанию более широким: "другие территории" могут означать не только названные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах..." разновидности поселений и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах крупного сельского поселения и т.п.), но и претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. С другой стороны, речь может идти и о территориях, объединяющих несколько сельских поселений (район, уезд, сельсовет, волость и т.д.). Таким образом, пространственной сферой сельского самоуправления могут выступать территории, которые могут не совпадать с границами отдельных сельских поселений. Поселенческий фактор формирования сельского муниципального образования сочетается в этом случае с территориальным, поскольку сельское муниципальное образование всегда "привязано" к территориальной общности сельского населения, проживающего в границах села, деревни, станицы, их частей или нескольких поселений. Поэтому можно сделать вывод, что в основе формирования сельских муниципальных образований лежит поселенческо-территориальный принцип.
Прежде всего, здесь возникает вопрос: по чьей инициативе сельское поселение или территория, в том числе объединяющая несколько сельских поселений, может быть признана самостоятельной муниципальной территориальной единицей (муниципальным образованием). По аналогии с установленными в указанном Законе правилами такая инициатива может исходить: от сельского населения, проживающего в поселении или на соответствующей территории; от органов сельского самоуправления, если они уже сформированы на данной территории или на отдельных ее частях; от органов государственной власти субъектов федерации. Анализ части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод автору, что правом признания сельским муниципальным образованием обладает не население, проживающее в сельском поселении или на территории нескольких сельских поселений, а органы государственной власти субъекта федерации. Территориальная структура сельского самоуправления и границы отдельных сельских территорий, в которых осуществляется самоуправление, определяются законами субъектов федерации. В тоже время законодатель не может произвольно, не опираясь на волеизъявление населения в той или иной форме, определять, что является муниципальным образованием (это подчеркнуто в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Г.А.Гаджиева по так называемому "удмуртскому делу").
Полномочия субъектов федерации по определению территориальных основ местного самоуправления подтверждены Конституционным Судом РФ в рамках постановления по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" от 24 января 1997 года. На основании обстоятельств "удмуртского дела" Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что из федеративной природы государственности России, в том
виде как она закреплена в Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов федерации - их территориальное устройство. При этом к вопросам территориального устройства субъекта федерации относится и определение уровня, на котором создаются муниципальные образования. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, он "...может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации".
Правовые и организационные основы муниципальных территориальных преобразований в сельской местности
Исследованием установлено, что статус сельских муниципальных образований в субъектах Российской Федерации определяется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов федерации и уставов соответствующих сельских муниципальных образований.
Правовое регулирование образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определены соответствующими законами субъектов федерации на основе Конституции Российской Федерации. Следует отметить, что единого подхода в вопросах муниципально-территориальных преобразований в сельской местности субъектов федерации автором не установлено.
Так, в Свердловской области принят ряд законов, определяющих порядок установления и изменения территории и границ муниципальных образований.1
Что характерно для Свердловской области, так это то, что территория и границы каждого муниципального образования устанавливаются отдельным областным законом при его образовании. При этом неотъемлемыми составными частями данного закона являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории. При этом следует иметь в виду, что изменения территории и границ муниципального образования осуществляются при его преобразовании (объединении, разделении, выделении, приобретении или утрате им части населенной территории), при его упразднении, а также при приобретении либо утрате им части ненаселенной территории. Изменения территории и границ муниципального образования осуществляются путем внесения изменений в областной закон о его территории и границах. Упразднение муниципального образования (только в связи с утратой им признака населенности) осуществляется путем принятия закона об упразднении муниципального образования. Проекты областных законов о территориях и границах муниципальных образований, о внесении изменений в законы о территориях и границах муниципальных образований, об упразднении муниципальных образований вносятся в Областную Думу Законодательного Собрания Свердловской области.
В свою очередь, порядок установления и изменения территорий и границ муниципальных образований в пределах Свердловской области регулируется другим законом "О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области".
В данном Законе установлено, что при объединении муниципальных образований в проект областного закона о территории и границах вновь образуемого муниципального образования, вносимого в Областную Думу представительным органом последнего, должно включаться положение о признании утратившими силу законов о территориях и границах объединившихся муниципальных образований (пункт 2 статьи 5 Областного закона "О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области").
При разделении муниципального образования на два и более новых муниципальных образования представительные органы местного самоуправления последних вносят в Областную Думу проекты областных законов о территориях и границах своих муниципальных образований, а положение о признании утратившим силу закона о территории и границах разделившегося муниципального образования включается в проект отдельного областного закона, вносимого в Областную Думу правительством Свердловской области (пункт 2 статьи 6).
При выделении муниципального образования из состава другого муниципального образования представительный орган местного самоуправления выделившегося муниципального образования вносит в Областную Думу проект областного закона о территории и границах своего муниципального образования, а представительный орган преобразованного муниципального образования вносит в Областную Думу проект областного закона о внесении изменений в закон о его территории и границах (пункт 2 статьи 7).
При присоединении к муниципальному образованию другого муниципального образования представительный орган местного самоуправления преобразованного муниципального образования вносит проект областного закона об изменении территории и границ преобразованного муниципального образования, в который включается положение о признании утратившим силу областного закона о территории и границах присоединившегося к нему муниципального образования (пункт 2 статьи 8).
При передаче муниципальным образованием части населенной или ненаселенной территории другому муниципальному образованию их представительные органы местного самоуправления вносят в Областную Думу проекты областных законов о внесении изменений в областные законы о территории и границах соответствующих муниципальных образований (пункт 1 статьи 9).
В свою очередь, в Челябинской области данные вопросы регулируются Законом области "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" (1997 год) и Законом области "Об административно-территориальном устройстве Челябинской области" (1997 год).
Законодательством Челябинской области установлено, что изменение статуса муниципального образования может быть осуществлено путем перехода поселения или территории муниципального образования из одного вида в другой. При этом сказано, что не влечет за собой изменения статуса муниципального образования: а) изменение границ между муниципальными образованиями; б) изменение наименования муниципального образования, если оно не связано с изменением вида муниципального образования; в) изменение предметов ведения и полномочий муниципального образования при передаче ему части государственных полномочий органами государственной власти.
Специфика сельских муниципальных территориальных единиц в Челябинской области заключается в том, что они ранее все являлись административно-территориальными единицами (сельсоветы, районы). Поэтому Челябинский законодатель вынужден определять свои правила для образования новых сельских муниципальных образований. Так, образование нового сельского муниципального образования может быть осуществлено путем: а) объединения двух или более сельских муниципальных образований в одно; б) разделения одного сельского муниципального образования с образованием новых; в) вхождения одного сельского муниципального образования в состав другого, в результате которого одно из них утрачивает статус сельского муниципального образования; г) выделения нового сельского муниципального образования из состава одного или более сельских муниципальных образований, граничащих между собой.
